Kommunen, Kirchen, Ämter: Akteneinsicht in den Kantonen

In 18 Kantonen existiert heute ein Öffentlichkeitsgesetz – jedes ist etwas anders.

Von Marcel Hänggi. Schaffhausen regelt mit drei Artikeln, wofür Genf 69 Artikel braucht. In der Waadt müssen die Kirchen, in Uri die Gemeinden Akten nicht offen legen. Ausserrhoden ist Pionierkanton in Sachen Transparenz und hat doch kein wirkliches Öffentlichkeitsprinzip: Erkenntnisse aus einem Vergleich der kantonalen Öffentlichkeitsgesetze.

18 Kantone sowie der Bund kennen heute das Öffentlichkeitsprizip; in 12 Kantonen (nicht aber auf Bundesebene) geniesst das Prinzip Verfassungsrang. In Luzern und Graubünden läuft der Gesetzgebungsprozess; dem Geheimhaltungsprinzip treu bleiben Appenzell Inerrhoden, Glarus, Nidwalden, Obwalden und Thurgau. Ein Sonderfall ist Appenzell Ausserrhoden: Der Halbkanton gab sich 1996 als zweiter Kanton überhaupt ein Informationsgesetz; dieses macht das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten allerdings vom Nachweis eines Interesses abhängig, während ein echtes Öffentlichkeitsprinzip ein solches Interesse als gegeben voraussetzt. Und in SO und SZ kann die Behörde den Nachweis eines Interesses verlangen, wenn die Bearbeitung des Gesuchs einen «besonderen» respektive «ausserordentlichen Aufwand» verursacht. Was das genau bedeutet, präzisiert nur Schwyz: «Ausserordentlich» ist bereits ein Aufwand von mehr als vier Stunden. Öffentlichkeitsgesetz.ch hat die kantonalen Öffentlichkeitsgesetze analysiert und in einer Datensammlung aufbereitet. Die Zusammenfassung macht klar: Nicht alle Kantone sind der Öffentlichkeit gegenüber gleich offen. 

Kantonale Transparenz heisst auch kommunale Transparenz – aber nicht in Uri: Als einziges kantonales Öffentlichkeitsgesetz gilt das urnerische nicht für die Gemeinden. Ähnliches sieht der Gesetzesentwurf für Luzern vor: Hier sollen die Gemeinden lediglich die Möglichkeit erhalten, sich freiwillig dem Öffentlichkeitsprinzip zu unterwerfen.

Wo man sich gut kennt, ist der Widerstand gegen die Akteneinsicht gross: Alpsegen im Kanton Appenzell Innerrhoden. (Foto: RDB/Ex-Press/Daniel Ammann)

Überhaupt scheinen die Vorbehalte gegen die Transparenz dort besonders gross zu sein, wo man sich gut kennt: in den kleinen Kantonen und in den Gemeinden. In St. Gallen wehrten sich die Gemeinden gegen ein Transparenzgesetz, als das Öffentlichkeitsprinzip längst in der Kantonsverfassung verankert war; im laufenden Gesetzgebungsprozess in Graubünden hat sich ein Verband der Kleingemeinden vehement gegen das Gesetz ausgesprochen. Aber vielleicht ist man in kleinen Gemeinwesen einfach auch vertrauensseliger: So sind Diskussionen um ein kantonales Transparenzgesetz in Obwalden offenbar sang- und klanglos versandet.

Am schlanksten regelt Schaffhausen sein Öffentlichkeitsprinzip: in lediglich drei Artikeln (8 bis 8b) des Organisationsgesetzes. Demgegenüber umfasst das Genfer Gesetz über die Transparenz und den Datenschutz 69 Artikel und die dazu gehörige Verordnung 27 Artikel.

Pionierkanton Bern führte das Öffentlichkeitsprinzip 1995 ein; es folgten 1996 Appenzell Ausserrhoden mit seinem Informationsgesetz (das dem Öffentlichkeitsprinzip nicht ganz entspricht, s. oben) und in den Jahren 2002 und 2003 Genf, Solothurn, Jura, Neuenburg und die Waadt. Der Bund setzte sein Gesetz 2006 in Kraft; Nachzügler sind Basel-Stadt (2012), Jura, Neuenburg, Basel-Land und Tessin (2013) sowie Zug und St. Gallen (beide 2014, wobei das Öffentlichkeitsprinzip in St.Gallen bereits seit 2003 in der Verfassung verankert ist). Fast alle Öffentlichkeitsgesetze gelten rückwirkend. Ausnahmen sind diesbezüglich Zug und Freiburg sowie der Bund: Hier gilt das Öffentlichkeitsprinzip lediglich für Dokumente, die nach Inkrafttreten des Gesetzes ausgestellt oder empfangen wurden. Die gleiche Regelung plant laut dem ersten Entwurf auch Graubünden.

Wer in Genf vom Staat finanziert wird, ist der Öffentlichkeit Rechenschaft pflichtig

Die kantonalen Öffentlichkeitsgesetze gelten für die kantonalen und (mit Ausnahme von Uri) kommunalen Verwaltungen. Anders als auf Bundesebene unterstehen ferner Parlamente und Regierungen dem Öffentlichkeitsprinzip, allerdings sind die Sitzungen der Parlamentskommissionen sowie die Regierungsratsitzungen bis auf (dürre) Beschlussprotokolle in aller Regel vertraulich. Zugänglich sind die Sitzungsprotokolle des Regierungsrats in Zug sowie in Solothurn, wo die Regierung öffentlich tagt. Die Justizbehörden unterstehen den Öffentlichkeitsgesetzen meist nur, soweit sie Verwaltungsaufgaben erfüllen; die (in der Bundesverfassung garantierte) Öffentlichkeit der Rechtsprechung regeln jeweils eigene Gesetze.

In den meisten Kantonen müssen die Akten der Landeskirchen zugänglich gemacht werden: Fonleichnams-Prozession in Disentis. (Foto: RDB/SI Felix Aeberli)

Ebenfalls dem Öffentlichkeitsprinzip unterstehen als öffentlich-rechtliche Anstalten die Landeskirchen – Ausnahmen sind hier die Waadt und Appenzell-Inerrhoden; in Freiburg gilt das Gesetz für die Kirchen nur teilweise – sowie verwaltungsexterne Körperschaften, die Verwaltungsaufgaben erfüllen. In letztem Punkt bilden die beiden Basel eine Ausnahme: Hier besteht kein Anspruch auf Zugang zu Dokumenten Privater, die Verwaltungsaufgaben erfüllen; solche Dokumente können aber meist über die Behörde eingefordert werden, die dem Privaten den Auftrag erteilt haben. Auch Luzern plant gemäss dem ersten Gesetzesentwurf, verwaltungsexterne Träger öffentlicher Aufgaben dem Gesetz nicht zu unterstellen. Besonders umfassend gilt das Öffentlichkeitsprinzip dagegen in Genf, nämlich auch für privatrechtliche Organisationen, die zu mindestens 50 Prozent von der öffentlichen Hand finanziert werden, die zu mindestens 50 Prozent der öffentlichen Hand gehören oder auf deren Entscheidungen Vertreter der öffentlichen Hand einen «entscheidenden Einfluss nehmen». Eine ähnliche Bestimmung kennt das Wallis.

In den meisten Kantonen können sich Abgewimmelte bei Schlichtungsstellen wehren 

In den meisten Kantonen kann eine Behörde für die Bearbeitung eines Zugangsgesuchs Gebühren verrechnen, wenn das Gesuch einen «besonderen» respektive «erheblichen» Aufwand verursacht. Was das genau bedeutet, lassen viele Gesetze und Verordnungen offen. Wo sich das Gesetz oder die Verordnung dazu äussert, gilt aber bereits ein Aufwand von über einer Stunde oder sogar über einer halben Stunde als «besonders». Gratis ist der Zugang in Freiburg, Genf (ausser wenn die verlangten Dokumente kommerziell genutzt werden) und Uri (wo man die Akten aber vor Ort einsehen muss); für Medienschaffende ausserdem in der Waadt.

Für strittige Fälle sehen die meisten Kantone sowie der Bund Schlichtungsverfahren vor, die in der Regel der jeweilige Öffentlichkeitsbeauftragte (Tessin: eine Kommission) durchführt, der (ausser in Uri) auch Empfehlungen erlassen kann. Basel-Land, Basel-Stadt, Zug und Zürich kennen kein Schlichtungsverfahren, aber eine bei der Staatskanzlei (Zug, Zürich) oder beim Datenschutzbeauftragten (Basel-Land, Basel-Stadt) angesiedelte beratende Fachstelle, die in den beiden Basel informell auch zwischen Behörde und Gesuchsteller vermitteln kann. Weder Schlichtung noch Fachstelle kennen Appenzell Ausserrhoden, Bern, St. Gallen und Schaffhausen sowie die Gesetzesentwürfe in Luzern und Graubünden.

Ein paar Besonderheiten: Jura und Neuenburg haben ein gemeinsames Gesetz – präziser: eine interkantonale Konvention – und teilen sich auch den Öffentlichkeitsbeauftragten. In Uri müssen die Akten in der Regel vor Ort eingesehen werden und Gesuchsteller müssen volljährig sein. Und Basel-Stadt ist der einzige Kanton, der eine konkrete Ausnahme vom Öffentlichkeitsprinzip bereits im Verfassungsartikel ausdrücklich nennt: Das Steuergeheimnis bleibt vorbehalten.