Lutter pour la transparence, c’est souvent l’emporter

 

Par Martin Stoll. L’an dernier, le Préposé à la transparence de la Confédération a très souvent corrigé, en cas de litige, la pratique d’accès restrictif de l’Administration. Dans les trois quarts des cas, les journalistes et les citoyens ont entièrement ou partiellement obtenu gain de cause lorsqu’ils se sont battus contre une fin de non-recevoir de l’Administration.

Il faut aboyer pour obtenir gain de cause : l’Administration décide souvent contre la transparence et applique à sa guise le principe de publicité. (Photo RDB/Daniel Ammann) Il faut aboyer pour obtenir gain de cause : l’Administration décide souvent contre la transparence et applique à sa guise le principe de publicité. (Photo RDB/Daniel Ammann)

L’examen de tous les cas de médiation réglés en 2015 par le Préposé à la transparence (PFPDT) livre un résultat sans équivoque : sur les 55 recommandations qu’il a émises, il a entièrement ou partiellement donné raison 41 fois à des journalistes, simples citoyens ou défenseurs d’intérêts. Jamais l’instance de conciliation instituée par le Loi sur la transparence n’avait encore traité autant de cas que l’an dernier.

Régulièrement cités devant l’organe de médiation, le Secrétariat d’Etat à l’économie (Seco), l’Office fédéral de l’agriculture (Ofag) et le Secrétariat d’Etat aux migrations (SEM). Ces trois administrations ont représenté près d’un tiers des dossiers traités.

Le Seco a dû accorder plusieurs fois l’accès à des documents permettant de se faire une idée des mesures visant à empêcher les opérations de contournement dans le conflit ukrainien.

Un jour un journaliste a demandé des informations sur les autorisations délivrées, un autre jour il en allait des équipements de l’industrie pétrolière à la déclaration obligatoire. Le Seco a obstinément argüé que la liberté de décision du Conseil fédéral ou des intérêts de politique étrangère étaient affectés. Mais dans les deux cas, le PFPDT a recommandé l’accès aux documents, contre le gré de l’Administration.

 L’Administration est elle aussi souvent coincée 

Lors des médiations conclues en 2015, on a vu que l’Administration était souvent prête à mettre en œuvre la transparence contre la volonté de tiers. C’est ainsi que des éditeurs ont rechigné à publier le montant de leur subvention postale. Ils y voyaient une violation du secret des affaires. L’Office fédéral de la communication (OFAG) et le Préposé à la transparence s’étaient prononcés pour une publication des données de l’aide à la presse.

Dans un rapport sur une enquête administrative au sein de l’Office fédéral de la statistique, le secrétariat général du conseiller fédéral Alain Berset a voulu donner les noms d’employés de l’administration. Les intéressés se sont opposés à la publication, mais le PFPDT ne leur a pas donné gain de cause : selon lui, des cadres supérieurs de l’administration ne pouvaient se prévaloir d’une protection de la personnalité pleine et entière.

Comme l’année précédente, le PFPDT a eu fort à faire avec l’Inspection fédérale de la sécurité nucléaire (IFSN). Les inspecteurs n’ont pas toujours refusé de donner accès à leurs dossiers. Dans le cas des données d’émissions atmosphériques de la centrale de Leibstadt, l’IFSN a fait volte-face a demandé à l’exploitant de livrer les données à l’organisation de protection de l’environnement Greenpeace. Le cas reste pendant devant le Tribunal administratif.

 

Sur les traces des dépenses publiques

A mi-juin, le PFPDT a délivré une recommandation importante : il a conclu que les paiements directs et les contributions écologiques pouvaient être rendus publics sans adaptation de la loi. Les montants bonifiés aux agriculteurs pouvaient être publié sans que chacun des intéressés ne soit entendu. « Il est d’intérêt public de savoir comment les recettes fiscales sont investies », écrivait le Préposé à la transparence Hanspeter Thür.

Des requérants d’informations ont également demandé au Secrétariat d’Etat pour les migrations (SEM) des documents administratifs détaillant la manière d’utiliser les finances publiques. Ils s’intéressaient notamment aux contrats passés avec des sociétés prenant en charge des demandeurs d’asile et une société qui, sur mandat de la Confédération, assurait des vols d’expulsion. Les sociétés concernées se sont opposées à la consultation face au PFPDT, tandis que le SEM, dans la plupart des cas, l’avait acceptée. Le PFPDT lui donna raison, contre le gré des entreprises privées.

Auswertung_Empfehlungen_15_f Au gré des procédures de médiation de 2015, les journalistes (en bleu) ont souvent obtenu la transparence (dépouillement : loitransparence.ch).

Outre le PFPDT, le Tribunal fédéral a décidé l’an dernier que le public était en droit de savoir ce qu’il advenait des finances publiques. Il a établi que, contre le gré du Conseil fédéral, l’Administration devait accorder l’accès à la statistique des fournisseurs de la Confédération, sans même entendre au préalable les entreprises concernées.

Le PFPDT a aussi vu un intérêt public prépondérant dans la publication des contrats que des éditeurs scientifiques avaient conclu avec les autorités des écoles polytechniques fédérales. Par sa recommandation, il envoyait un signal fort aux cantons où de semblables demandes de consultation restent pendantes

L’Administration reste floue dans la mise en œuvre

L’examen de la recommandation délivrée par le PFPDT montre que certains organes de l’Administration ont toujours de la peine, près de dix ans après l’introduction du principe de publication, à appliquer correctement la loi. Ils négligent souvent de justifier clairement leur refus de donner accès à un document administratif et de procéder à la pesée des intérêts en jeu.

Au milieu de 2015, le PFPDT a critiqué l’Office fédéral des assurances sociales qui avait caviardé un document et fait disparaître des paragraphes et des graphiques entiers du document, sans que le demandeur ne puisse s’en apercevoir au premier coup d’œil.

A la fin de l’année, le Tribunal fédéral administratif avait statué que les caviardages dans un document devaient être justifiés un par un. A l’avenir, il ne sera plus possible de se débarrasser des demandeurs par des références sommaires aux dispositions d’exception. En l’espèce, Armasuisse, l’organe chargé de fournir l’équipement militaire de la Confédération, avait refusé l’accès à l’agenda Outlook de l’ancien patron de l’armement Ulrich Appenzeller, quand bien même les prescriptions fédérales le permettaient. Ce n’est que grâce à un recours au Tribunal fédéral administratif, financièrement soutenu par Öffentlichkeitsgesetz.ch, que la sécurité du droit a pu être assurée.

La difficulté, en particulier pour les journalistes, est la durée des procédures de médiation, l’an dernier, elle a été de 80 à… 1085 jours.

Dans le conflit latent entre le public et l’Administration, le PFPDT et ses recommandations juridiquement établies jouent un rôle essentiel. Par le passé, il faisait sans cesse référence aux décisions arbitraires de l’Administration et, par ses arguments, il obtenait en général gain de cause face aux tribunaux. Le Préposé à la transparence Hanspeter Thür, parti à fin novembre, s’était à réitérées reprises confronté à l’Administration sur des questions de transparence. Des politiciens et le public se sont montrés irrités lorsque, à la fin de l’année, sur proposition de l’Administration, le Conseil fédéral a proposé au poste du PFPDT Adrian Lobsiger, juriste à l’Administration durant de longues années.

L’évolution des fronts entre le public et l’Administration dépend du nouveau Préposé à la transparence – il doit encore être confirmé par l’Assemblée fédérale. Si les fronts se durcissent, les litiges finiront plus souvent devant les tribunaux au lieu de se résoudre devant l’instance de médiation. Et l’Administration risque de perdre de son goodwill et de sa crédibilité aux yeux du public.

 

 

 

 


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