Deux communes sur trois refusent les demandes d’accès

Consulter les documents des communes ne va pas de soi: bien que le principe soit ancré dans la loi, l’accès aux informations officielles est souvent refusé. (Photo: Gaetan Bally/Keystone)

Par Martin Stoll. Seuls 10% des com­munes suisses ont trans­mis un docu­ment de­mandé en vertu de la loi sur la trans­parence. C’est ce que révèle une étude de l’Uni­versité de Lau­sanne menée avec deux autres uni­versités euro­péennes. Deux tiers des com­munes n’ont pas répondu dans les 60 jours.

Les com­munes ap­pliquent-elles le prin­cipe de la trans­pa­rence avec ri­gueur? C’est la ques­tion que se sont posée des cher­cheurs et cher­cheuses de l’Ins­titut de hautes études en ad­mi­nis­tra­tion pu­blique (IDHEAP) de l’Uni­ver­sité de Lau­sanne ainsi que des uni­ver­sités de Bru­xelles (Uni­ver­sité libre) et de Naples (L’Orientale) en sou­met­tant les com­munes à un test de trans­pa­rence. 

Dans la pratique, le principe de la transparence est quasi inexistant

Loi­trans­parence.ch a par­ti­cipé à la con­cep­tion de l’étude. En juin 2025, un simple test pra­tique a per­mis de véri­fier com­ment les com­munes met­taient en œuvre le droit d’accès aux in­for­ma­tions of­fi­cielles. Les 2121 com­munes suisses ont été in­vi­tées par cour­riel à four­nir l’ordre du jour de la der­nière séance de leur exé­cu­tif com­mu­nal. Les de­mandes ont été faites par une ci­toyenne ou une jour­na­liste avec ou sans ré­fé­rence ex­pli­cite à la loi sur la trans­pa­rence. Le docu­ment de­mandé était un ordre du jour d’in­térêt pu­blic, soit un docu­ment éta­bli à une fré­quence ré­gu­lière et ne con­te­nant gé­né­ra­le­ment pas d’in­for­ma­tion sen­sible ou con­fi­den­tielle. Les con­di­tions pour y ac­cé­der fa­ci­le­ment étaient donc don­nées.

Or les ré­sul­tats du test de trans­pa­rence – le plus vaste ja­mais réa­lisé au ni­veau com­mu­nal – montrent tout le con­traire: à peine 10% des 1’909 com­munes sou­mises au prin­cipe de trans­pa­rence ont di­vul­gué l’in­té­gra­lité du docu­ment. Dans en­viron deux tiers des cas (67%), les com­munes n’ont pas ré­pondu dans le dé­lai de 60 jours.

En­viron 11% des com­munes ont to­ta­le­ment re­fusé l’accès aux docu­ments. Dix autres pour­cents re­lèvent de la ca­té­go­rie «pas­si­vité» ou in­ac­tion: les com­munes ont exigé des in­for­ma­tions com­plé­men­taires ou im­posé des con­di­tions pro­cé­du­rales, mais n’ont pas trans­mis le docu­ment par la suite. Deux autres pour­cents des com­munes ont four­ni des in­for­ma­tions in­suf­fi­santes.

Lacunes considérables dans tous les cantons

Les résultats sont médiocres dans tous les cantons. Le faible taux de réponse montre qu’un traitement systématique des demandes d’accès n’a lieu nulle part.

Dans les cantons densément peuplés comptant de nombreuses communes, le nombre de demandes restées sans réponse est particulièrement élevé. Dans le canton de Berne, 232 des 335 communes n’ont pas répondu à la demande (69%). Dans le canton de Vaud, ce chiffre s’élève à 214 communes sur 300 (71%), et en Argovie, il atteint même 80% des 197 communes.

Réponses aux demandes d’accès, canton par canton

Au Tessin, aucune commune n’a donné accès à l’ordre du jour de son exécutif communal. Dans le canton de Schwyz, 87% des communes n’ont pas répondu à la demande. Ci-dessous les résultats du test de transparence canton par canton.

	Sans réponse	Divulgation	Refus	Inaction	Divulgation insuffisante	Nombre de communes
	87%	3%	0%	10%	0%	30
	85%	4%	4%	8%	0%	26
	80%	2%	12%	6%	0%	197
	74%	7%	12%	7%	0%	86
	71%	16%	5%	7%	1%	300
	71%	0%	13%	14%	2%	106
	70%	13%	10%	6%	1%	122
	70%	0%	10%	20%	0%	20
	70%	29%	0%	1%	0%	106
	69%	4%	16%	9%	1%	335
	68%	6%	14%	10%	2%	50
	67%	0%	33%	0%	0%	3
	64%	7%	12%	15%	2%	121
	57%	14%	14%	14%	0%	7
	55%	4%	23%	17%	1%	75
	54%	14%	12%	13%	8%	160
	50%	21%	4%	21%	4%	80
	47%	27%	11%	13%	2%	45
	36%	45%	18%	0%	0%	11
	33%	0%	33%	33%	0%	3
	21%	13%	50%	8%	8%	24
	20%	0%	20%	60%	0%	5
Note: Les cantons des Grisons, de Lucerne, de Nidwald et d’Uri n’ont pas été pris en compte. Au moment de l’élaboration de l’étude, soit il n’existait pas de loi cantonale sur l’accès aux documents dans ces cantons, soit la loi cantonale sur l’accès aux documents excluait expressément les communes de son champ d’application.

Les taux sont également faibles en ce qui concerne la publication intégrale du document demandé, d’après l’analyse des grands cantons comptant au moins 50 communes. À Berne et à Saint-Gall, seules 4% des communes ont accordé un accès complet tandis qu’en Argovie, ce chiffre s’élève à 2%. Soleure (29%) et Thurgovie (21%) ont enregistré des taux de divulgation plus élevés.

«Les résultats montrent que, dans les faits, la loi est très peu respectée», constatent les chercheuses et chercheurs dans le document de travail accompagnant l’étude. Il existe par conséquent un écart considérable entre l’accès aux informations officielles garanti par la loi et la pratique administrative.

Petites communes muettes, niet des grandes

La transparence est particulièrement lacunaire dans les petites communes. Parmi les communes de moins de 1000 habitants, 78% n’ont pas répondu à la demande d’accès, contre 67% en moyenne nationale. Moins d’une commune sur dix a mis à disposition le document demandé.

Le bilan s’améliore à mesure que la taille de la commune augmente. Dans les communes comptant entre 5000 et 10’000 habitants, le taux de divulgation s’élève à 14% et à 23% pour celles comptant entre 20’000 et 50’000 habitants – soit plus du double de la moyenne nationale de 10%. Toutefois, une administration de taille plus importante et organisée de manière plus professionnelle ne signifie pas automatiquement plus de transparence. En effet, les demandes d’accès sont plus souvent rejetées de manière catégorique par les communes les plus grandes. Si les demandes y sont davantage traitées, la transmission d’un document habituel tel qu’un ordre du jour ne va pas de soi. 

S’il existe des différences entre les régions linguistiques, les taux de non-réponse sont élevés partout: en Suisse romande, 64% des demandes sont restées sans réponse, contre 68% en Suisse alémanique et 71% en Suisse italienne. Le taux de divulgation était le plus élevé en Suisse romande avec 14%, suivie de la Suisse alémanique avec 9% . En Suisse italienne, l’ordre du jour demandé n’a été divulgué dans aucun cas.

La Suisse, mauvais élève en comparaison internationale

Le taux de non-réponse de 67% est également particulièrement élevé en comparaison internationale. Dans des expériences de terrain similaires menées dans d’autres pays européens, les taux de non-réponse étaient plus faibles. En Belgique, 41% des demandes de documents liés à une séance de l’exécutif communal sont restées lettre morte. L’étude belge a montré que les réponses dépendaient de l’identité de la personne à l’origine de la demande et de la manière dont celle-ci était formulée. En Italie, 29% des communes étudiées n’ont pas répondu à une demande concernant des cartes d’identité délivrées. Aux Pays-Bas, le taux de non-réponse s’élève à 23%. Dans ce pays, les chercheuses et chercheurs voulaient obtenir un organigramme de l’administration des communes.

Prudence toutefois quand on veut comparer ces chiffres, car les études diffèrent en termes de conception de la recherche, de sélection des communes, d’informations demandées et de méthodes de récolte des données. On ne peut donc pas définitivement affirmer que les communes suisses sont globalement moins transparentes. Il n’en reste pas moins que le taux de non-réponse particulièrement élevé soulève des questions quant à la mise en œuvre du principe de la transparence en Suisse.

L’accès à l’information varie de commune en commune

Face au nombre élevé de de­mandes res­tées sans ré­ponse, les cher­cheuses et cher­cheurs évoquent une «ten­dance gé­né­rale pré­oc­cu­pante». Parmi les causes pos­sibles, elles et ils citent l’ab­sence de pro­cessus in­ternes clai­re­ment dé­finis, la mé­fiance à l’égard des per­sonnes re­qué­rantes, le manque de res­sources ou le fait que la trans­pa­rence ne soit pas con­si­dé­rée comme une prio­rité. Ces ré­sul­tats sou­lèvent ainsi une «ques­tion dé­mo­cra­tique fon­da­men­tale»: pour­quoi, dans la pra­tique, l’accès aux in­for­ma­tions of­fi­cielles dé­pend-il tant de la com­mune dans la­quelle une per­sonne ré­side, mal­gré les ga­ran­ties lé­gales?

L’As­so­cia­tion des com­munes suisses met en avant les res­sources hu­maines et fi­nan­cières li­mi­tées dont dis­posent de nom­breuses com­munes. Dans le même temps, les tâches ad­mi­nis­tra­tives sont tou­jours plus com­plexes et les de­mandes des mé­dias et de la po­pu­la­tion tou­jours plus nom­breuses, no­tam­ment en rai­son de l’uti­li­sa­tion de l’in­tel­li­gence ar­ti­fi­cielle. «Pour de nom­breuses com­munes, il est de­venu dif­fi­cile, voire im­pos­sible, de trai­ter toutes les de­mandes dans les dé­lais im­par­tis», écrit Claudia Kra­toch­vil, di­rec­trice de l’As­so­cia­tion des com­munes suisses. Il est donc es­sen­tiel «de par­ve­nir à un juste équi­libre entre trans­pa­rence et charge ad­mi­nis­tra­tive».