Dokumente zu Abstimmungserläuterungen sind öffentlich

Empfehlung des Eidg. Öffentlichkeitsbeauftragten vom 6. Februar 2026

Wer: Bundeskanzlei (BK)

Was: Am 22. September 2024 wurde die Biodiversitätsinitiative vom Schweizer Stimmvolk abgelehnt. Noch im selben Jahr stellte die Privatperson A._ gestützt auf das BGÖ bei der BK ein Zugangsgesuch zu Dokumenten der Ämterkonsultation sowie zu Bundesratsanträgen im Zusammenhang mit der Initiative. Die BK identifizierte 93 Dokumente und gewährte lediglich Teilzugang. Im daraufhin eingeleiteten Schlichtungsverfahren vor dem EDÖB einigten sich die Parteien darauf, dass die BK Zugang zu drei nicht fertiggestellten Versionen der Abstimmungserläuterungen gewähren würde. Die BK übermittelte diese Dokumente jedoch nicht.

Am 23. Februar 2025 stellten A._ sowie ihre minderjährige Tochter B._ (zusammen: Antragstellerinnen) ein neues Zugangsgesuch und rügten den Vertragsbruch der BK. Mit E-Mail vom 16. März 2025 präzisierten sie ihr Begehren: Sie verlangten erstens alle im ersten Zugangsgesuch verweigerten Unterlagen, zweitens alle vor der bundesrätlichen Botschaft vom 4. März 2022 entstandenen Unterlagen, namentlich zur Ämterkonsultation und zum Mitberichtsverfahren, sowie drittens alle Unterlagen zur Bearbeitung des ersten Zugangsgesuchs, beschränkt auf nach dem ersten Schlichtungsverfahren entstandene Dokumente. Die BK hielt entgegen, dass bereits alle zugänglichen Dokumente übermittelt worden seien, und leitete das Gesuch betreffend Begehren 2 zuständigkeitshalber an das GS-UVEK weiter. Zu Begehren 3 teilte sie mit, dass keine entsprechenden amtlichen Dokumente entstanden seien.

Am 23. April 2025 reichten die Antragstellerinnen, beschränkt auf die Begehren 1 und 2, einen Schlichtungsantrag beim EDÖB ein.

BGÖ-Artikel: Amtliche Dokumente (Art. 5 Abs. 3 Bst. b BGÖ) – Dokumente des Mitberichtsverfahrens (Art. 8 Abs. 1 BGÖ)

Entscheid: Der EDÖB empfiehlt der BK, sämtliche Dokumente zugänglich zu machen.

Begründung:

Amtliche Dokumente (Art. 5 Abs. 3 Bst. b BGÖ):

Die BK macht geltend, dass die weiteren Unterlagen betreffend die Abstimmungserläuterungen des Bundesrates zur Biodiversitätsinitiative nicht fertig gestellte Dokumente seien. Der EDÖB macht zunächst allgemeine Ausführungen, wann ein Dokument als fertig gestellt gilt. Dies wird durch Art. 1 Abs. 2 VBGÖ konkretisiert. Ein Dokument ist fertig gestellt, wenn es von der Behörde, die es definitiv erstellt hat, unterzeichnet ist (Bst. a) oder von der erstellenden Person dem Adressaten definitiv übergeben wurde, namentlich zur Kenntnis- oder Stellungnahme oder als Entscheidgrundlage (Bst. b). Entscheidend ist nicht die inhaltliche Vollständigkeit, sondern ob das Dokument ein in sich selber abgeschlossenes und nicht mehr in Bearbeitung stehendes Dokument ist. Der EDÖB erwähnt, dass es sich bei den fraglichen Dokumenten um E-Mails an die für die Redaktion der Abstimmungserläuterungen zuständigen bundesverwaltungsinternen Arbeitsgruppe handle. Diese wurden alle zugestellt, weshalb sie sich nicht im Stadium eines Entwurfs befinden würden. Es sei nicht ersichtlich, weshalb es sich dabei um nicht fertig gestellte Dokumente handeln sollte.

Dokumente des Mitberichtsverfahrens (Art. 8 Abs. 1 BGÖ):

Die BK macht keine weiteren Ausführungen, weshalb es sich um ein Dokument des Mitberichtsverfahrens handeln sollte. Das fragliche Dokument ist mit «Bundesratsantrag der BK betreffend Biodiversitätsinitiative (Dokument MB-Verfahren)» bezeichnet. Der EDÖB prüft die Zugänglichkeit dieses Dokuments. Er macht zunächst Ausführungen zum Mitberichtsverfahren. Dabei handelt es sich um den letzten Verfahrensschritt vor einem Bundesratsentscheid. Geschäfte, die der Bundesrat zu beschliessen hat, werden dessen Mitgliedern zum Mitbericht vorgelegt. Es beginnt mit der Unterzeichnung des Antrags durch das federführende Departement und endet mit der Beschlussfassung des Bundesrats. Nicht zu den Dokumenten des Mitberichtsverfahrens zählen die Dokumente, die vor dem Beginn des Mitberichtsverfahrens erstellt wurden, sowie den fertig gestellten, nicht unterzeichneten Entwurf des Bundesratsantrag. Der EDÖB erwähnt, dass es sich beim fraglichen Dokument um den nicht unterzeichneten Entwurf des Antrags an den Bundesrat für die Genehmigung der Abstimmungserläuterungen handeln würde. Es sei offensichtlich, dass der Entwurf nicht im Verlauf eines konkreten Mitberichtsverfahrens erstellt wurde.

Der Fragebogen zur Personensicherheitsprüfung ist teilweise offenzulegen

Empfehlung des Eidg. Öffentlichkeitsbeauftragten vom 14. August 2024

Wer: Bundeskanzlei (BK)

Was: Bei Personen, die durch den Bundesrat gewählt werden und Personen in anderen spezifischen Fällen, wird periodisch eine erweiterte Personensicherheitsprüfung durch die Fachstelle Personensicherheitsprüfungen der Bundeskanzlei (Fachstelle PSP BK) durchgeführt. Zweck dieser Prüfungen ist es, bei Personen, die eine sensible Arbeit verrichten sollen, allfällige Sicherheitsrisiken aufzudecken. Im Rahmen dieser Prüfung erfolgt auch eine persönliche Befragung, insb. zur Lebensführung der betroffenen Person (bspw. familiäre und finanzielle Verhältnisse).

Ein Journalist hat am 29. Oktober 2023 bei der BK um Zugang zum strukturierten Leitfaden/Frageboden, der Grundlage dieser Prüfung ist, ersucht. Die BK verweigerte den Zugang zum Fragebogen vollkommen. Nach einer ersten Schlichtungsverhandlung empfahl der Beauftragte den Fragebogen teilweise offenzulegen. Die BK verweigerte den Zugang jedoch weiterhin komplett. Die entsprechende Verfügung vom 4. Juni 2024 bliebt unangefochten.

Am 12. August 2024 ersuchte der Antragssteller bei der BK um Zugang zum erarbeiteten qualitativen Fragebogen. Das erneute Zugangsgesuch begründete er damit, dass die Kritik an den Personensicherheitsprüfungen zugenommen hat und es personelle Änderungen in der BK gab. Die BK lehnte dieses Zugangsgesuch erneut vollumfänglich ab. Die BK stellte sich auf den Standpunkt, die Verfügung vom 4. Juni 2024 sei in formelle Rechtskraft erwachsen und an der Rechtslage habe sich nichts geändert. Zudem handle es sich beim betroffenen Dokument um das gleiche wie beim ersten Zugangsgesuch, weshalb kein zweites Schlichtungsverfahren durchzuführen sei.

BGÖ-Artikel: Durchführung eines Schlichtungsverfahrens (Art. 13 und 14 BGÖ) – Persönlicher Geltungsbereich (Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ) – Amtliches Dokument (Art. 5 Abs. 1 BGÖ) – Dokumente des Mitberichtsverfahrens (Art. 8 Abs. 1 BGÖ) – Ausstehender politischer oder administrativer Entscheid (Art. 8 Abs. 2 BGÖ) – Zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen (Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ)

Entscheid: Der Beauftragte empfiehlt der BK, den Fragebogen teilweise zugänglich zu machen.

Begründung:

Durchführung eines Schlichtungsverfahrens (Art. 13 und 14 BGÖ):

Der Beauftragte kommt zum Schluss, dass der Schlichtungsantrag des Antragstellers alle gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt und somit zulässig ist. Die Argumentation der BK, wonach der Antragsteller sein Recht verwirkt habe, weil er die Beschwerdefrist gegen die frühere Verfügung verpasst hat, ist unbegründet. Entscheidend ist, dass die BK auf das neue Zugangsgesuch materiell eingetreten und es erneut abgelehnt hat, wodurch ein neues Verfahren ausgelöst wurde. Gemäss BGÖ steht es jedermann frei, erneut ein Gesuch einzureichen, und eine wiederholte Gesuchseinreichung ist nicht missbräuchlich. Daher musste der Beauftragte das Schlichtungsverfahren eröffnen und materiell behandeln, was er aus Effizienzgründen schriftlich und mit direkter Empfehlung getan hat.

Amtliches Dokument (Art. 5 BGÖ):

Schlichtungsgegenstand der Verfahrens ist der Fragebogen der BK zur Befragung PSP, der auch Gegenstand des ersten Schlichtungsverfahrens ist. Dabei handelt es sich um eine Grundlage für die Durchführung der Befragung. Der Beauftragte wiederholt – obwohl die BK diese Argumentation nicht mehr hervorbringt –  seine Auffassung der ersten Empfehlung: Gemäss dem Beauftragten handelt es sich beim Fragebogen unbestritten um ein amtliches Dokument i.S.v. Art. 5 BGÖ, da das Dokument der Erfüllung einer Verwaltungsaufgabe dient und keine Ausnahme nach Art. 3 BGÖ oder eine Spezialnorm nach Art. 4 BGÖ greift.

Dokument des Mitberichtsverfahrens (Art. 8 Abs. 1 BGÖ):

Der Beauftragte wiederholt – obwohl die BK diese Argumentation nicht mehr hervorbringt –  seine Auffassung der ersten Empfehlung: Nach Art. 8 Abs. 1 BGÖ sind Dokumente des Mitberichtsverfahrens vom Zugang ausgeschlossen. Dieses Verfahren bezeichnet den letzten Schritt vor einem Entscheid des Bundesrats und beginnt mit einem Antrag des federführenden Departements. Dokumente, die vor diesem Antrag erstellt wurden, sind nicht betroffen. Der Fragebogen wurde weder im Mitberichtsverfahren erstellt (da gar kein Antrag vorliegt) noch dient er der Vorbereitung eines konkreten Entscheids. Daher fällt er nicht unter Art. 8 Abs. 1 BGÖ.

Ausstehender politischer oder administrativer Entscheid (Art. 8 Abs. 2 BGÖ):

Die BK stellt sich weiterhin auf den Standpunkt, dass der Fragebogen deshalb nie zugänglich gemacht werden könne, weil dieser Grundlage für jeden (auch zukünftigen) administrativen Entscheid darstelle. Der Beauftragte entgegnet dem weiterhin:

Erstens genügt es nach Lehre und Rechtsprechung nicht, wenn geltend gemacht wird, dass das Dokument in künftigen gleichgelagerten Fällen als Grundlage dient. Zudem ist nicht ersichtlich, welcher Entscheid gefährdet sein könnte. Zweitens gibt der Beauftragte zu bedenken, dass Art. 8 Abs. 2 BGÖ nur ein befristeter Aufschub gewährt, die BK aber eine definitive Zugangsverweigerung gestützt auf Art. 8 Abs. 2 BGÖ geltend machen will.

Zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen (Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ):

Die BK stellt sich weiterhin auf den Standpunkt, dass der Fragebogen deshalb nicht zugänglich gemacht werden kann, weil eine Befragung sonst nicht zielkonform durchgeführt werden könne. Der Zweck einer Befragung würde vereitelt, wenn die befragte Person die Fragen bereits kenne.

Der Beauftragte kommt zum Schluss, dass die Voraussetzungen für die Anwendung der Ausnahmebestimmung nach Art. 7 Abs. 1 lit. b BGÖ für eine vollständige Verweigerung des Zugangs nicht erfüllt sind. Die BK konnte nicht überzeugend darlegen, dass die erweiterte Personensicherheitsprüfung mit Befragung nur dann erfolgreich durchgeführt werden kann, wenn der gesamte Fragebogen geheim bleibt. Nach Ansicht des Beauftragten ist es nicht mit hoher Wahrscheinlichkeit anzunehmen, dass durch die Offenlegung des gesamten Fragebogens die Durchführung oder das Ergebnis der Befragung ernsthaft beeinträchtigt würde.

Zudem weist der Beauftragte darauf hin, dass wesentliche Prüfbereiche und Themen bereits öffentlich bekannt sind und Kandidatinnen sowie Kandidaten auch auf anderem Weg Informationen erhalten können. Die Möglichkeit, sich vorzubereiten, bedeutet nicht zwangsläufig, dass die Befragung nicht mehr zielführend durchgeführt werden kann. Die Befragung ist nur ein Teil der Personensicherheitsprüfung, deren Erfolg zudem von weiteren Faktoren abhängt, insbesondere von der Aussagebereitschaft und Ehrlichkeit der betroffenen Personen.

Daher empfiehlt der Beauftragte, den Zugang zu bestimmten Teilen des Fragebogens zu gewähren. Allerdings schliesst er nicht aus, dass einzelne Fragen und Instruktionen tatsächlich die Durchführung der Befragung beeinflussen könnten. Solche Passagen dürfen weiterhin abgedeckt bleiben, da ihre Offenlegung die Massnahme ernsthaft beeinträchtigen würde.

Transparenz hält Einzug in den Weinkeller des Bundesrates

Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-313_2025 vom 7. August 2025.

Wer: Bundeskanzlei (BK)

Was : Am 13. Oktober 2023 stellte ein Journalist von RTS bei der Bundeskanzlei ein Zugangsgesuch zu vier Dokumenten, die den Weinkeller des Bundesrates betreffen: die Liste der angebotenen Weine, das Budget der letzten fünf Jahre, die Nutzungsrichtlinien und die Auswahlkriterien.

Die Bundeskanzlei lehnte das Gesuch mit der Begründung ab, dass diese Informationen in die Sphäre des Bundesrates fielen und nicht in den Anwendungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes (BGÖ) fielen. Nach einem Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB), der empfahl, den Zugang zu gewähren, erließ die Bundeskanzlei am 29. November 2024 einen formellen Ablehnungsbescheid. Sie argumentierte, dass die Verwaltung des Weinkellers in den Bereich der exekutiven Tätigkeiten des Bundesrates falle. Der Journalist legte daraufhin beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde ein.

Artikel des BGÖ: Art. 2 Abs. 1 Bst. a, Art. 5, Art. 7 Abs. 2, Art. 9, Art. 11 BGÖ.

Entscheid: Die Beschwerde wird gutgeheissen. Die Verfügung der Bundeskanzlei wird aufgehoben und die Bundeskanzlei wird angewiesen, dem Beschwerdeführer die vier verlangten Dokumente nach Schwärzung der darin enthaltenen Namen, Funktionen, Telefonnummern und E-Mail-Adressen der Angestellten der Bundesverwaltung zuzustellen.

Begründung: Das Bundesverwaltungsgericht erinnert daran, dass der Bundesrat als Kollegialbehörde nicht dem BGÖ unterstellt ist, wohl aber die Bundesverwaltung, einschliesslich der Bundeskanzlei, wenn sie Vollzugsaufgaben wahrnimmt.

Das Gericht entschied, dass die Verwaltung des Weinkellers weder in den Bereich der exekutiven Tätigkeit noch der politischen Führungsaufgaben des Bundesrates fällt. Die Dokumente des Bundesamts für Landwirtschaft (BLW) (Budget und Richtlinien) sind eindeutig Teil von Verwaltungsaufgaben, die der Transparenz unterliegen. Bei den von der Kanzlei erstellten Dokumenten (Brief und Weinliste) handelt es sich um eine zentrale Verwaltungseinheit und nicht um die politische Stabsstelle des Bundesrates.

In Bezug auf die Weinliste, die die Namen der Produzenten enthält, nahm das Gericht eine Interessenabwägung vor. Es kam zu dem Schluss, dass die Veröffentlichung die Privatsphäre der Produzenten nicht verletze, da diese potenziell sogar von der Werbung profitieren könnten. Das Gericht verzichtete ausnahmsweise auf die Konsultation Dritter (der Produzenten), da ein solches Verfahren angesichts der Anzahl der Produzenten (ca. 40) und des eindeutigen Ergebnisses der Interessenabwägung unverhältnismäßig wäre . Das öffentliche Interesse an Transparenz überwiegt.

Rahmenverträge der Anbieter für Public-Cloud-Dienstleistungen sollen veröffentlicht werden

Empfehlungen des Eidg. Öffentlichkeitsbeauftragten vom 29. Januar 2025

Wer: Bundeskanzlei (BK)

Was: Am 7. Dezember 2020 schrieb das BBL auf simap.ch das Projekt «(20007) 608 Public Clouds Bund» aus. Gesucht wurden bis zu fünf Anbieter für Public-Cloud-Dienstleistungen für die Digitale Transformation und IKT-Lenkung (DTI). Nach Prüfung von sechs der acht eingereichten Angebote erhielten am 14. Juni 2021 fünf Anbieter den Zuschlag und schlossen Rahmenverträge mit dem Bund ab (vgl. hier). Vor diesem Hintergrund ersuchten im Juli 2023 eine Journalistin und eine Privatperson bei der BK, gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz, um Zugang zu den Rahmenverträgen mit den Public-Cloud-Anbietern. Die Privatperson forderte zudem weitere Unterlagen, darunter Vertragslisten, Sitzungsdokumente und die Prüfung zur Veröffentlichung der Verträge.

Daraufhin informierte und konsultierte die BK die fraglichen Unternehmen. Sie teilte ihnen mit, dass sie es in Betracht ziehe, dem Zugangsgesuch zu entsprechen.

Die Unternehmen A, B sowie C und D machten unterschiedliche Geheimhaltungsinteressen geltend. Unternehmen A forderte primär die vollständige Verweigerung des Zugangs zu den Verträgen. Falls dies nicht gewährt würde, verlangte es zumindest eine umfassende Schwärzung von Vertragsbestandteilen, die von den Standardverträgen abweichen, insbesondere in Bezug auf Preisgestaltung, IT- und Datensicherheit sowie interne Organisation. Zudem sollten Personendaten, Firmennamen, Logos und Begriffe, die auf das Unternehmen hinweisen, anonymisiert werden. Es pochte darauf, dass alle Anbieter gleichbehandelt werden, um eine indirekte Offenlegung durch die Veröffentlichung anderer Verträge zu vermeiden.

BGÖ-Artikel:

Berufs-, Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnis (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ) – Zusicherung der Vertraulichkeit (Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ) – Schutz der Privatsphäre Dritter (Art. 7 Abs. 2 BGÖ) – Bekanntgabe von Personendaten und Daten juristischer Personen (Art. 9 Abs. 1 und 2 i.V.m. Art. 36 Abs. 3 DSG und Art. 57 Abs. 4 RVOG) – Dokumente über Positionen in laufenden oder künftigen Verhandlungen (Art. 8 Abs. 4 BGÖ)

Entscheid: Der EDÖB empfiehlt den Rahmenvertrag – mit gewissen Schwärzungen – zugänglich zu machen.

Begründung:

Keine Vereinigung der Verfahren:

Die Antragstellerin A beantragt die Vereinigung der Schlichtungsverfahren zur Sicherstellung der Gleichbehandlung. Der Beauftragte hält fest, dass das Verfahren der Klärung des Dokumentenzugangs dient und nur unverbindliche Empfehlungen abgibt.

Da zwei Anbieterinnen keinen Schlichtungsantrag eingereicht haben, sind ihre Vertragswerke nicht Gegenstand des Verfahrens. Zudem betont die Antragstellerin selbst die Individualität der Vertragswerke. Angesichts unterschiedlicher Argumentationen und Vorbehalte der Anbieterinnen ist eine einzelfallbasierte Behandlung erforderlich, weshalb die Verfahren nicht vereinigt wurden durch den EDÖB.

Berufs-, Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnis (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ):

Der EDÖB weist die Forderung der Antragstellerin A nach einer umfassenden Schwärzung ihres Vertragswerks weitgehend zurück. Während die Bundeskanzlei (BK) bereits gewisse Passagen zu Preisnachlässen und technischen Abweichungen als schützenswerte Geschäftsgeheimnisse anerkennt, bleibt die Antragstellerin den konkreten Nachweis schuldig, dass eine weitergehende Offenlegung ihr Geschäft ernsthaft gefährden würde. Viele Vertragsinhalte sind bereits öffentlich zugänglich. Zudem beruft sie sich auf pauschale Begründungen ohne substanziellen Nachweis eines objektiven Geheimhaltungsinteresses. Der EDÖB kommt daher zum Schluss, dass nur für bestimmte kommerzielle und technische Angaben eine Schwärzung gerechtfertigt ist, weitergehende Abdeckungen jedoch unbegründet bleiben. Dabei erwähnt er auch, dass gewisse vorgeschlagene Schwärzungen der BK durch diese nicht hinreichend begründet wurden.8

Zusicherung der Vertraulichkeit (Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ):

Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ kommt nicht zur Anwendung, weil die Antragstellerin die relevanten Informationen nicht freiwillig, sondern im Rahmen einer öffentlichen Ausschreibung übermittelt hat. Sie hat diese Angaben eingereicht, um am Vergabeverfahren teilzunehmen, was keine freiwillige Mitteilung im Sinne des Gesetzes darstellt. Zudem hat sie nicht nachgewiesen, dass die Bundeskanzlei (BK) ihr ausdrücklich Vertraulichkeit zugesichert hat. Vertragliche Vertraulichkeitsklauseln allein genügen nicht, um das Öffentlichkeitsprinzip auszuhebeln, zumal die Vertragsunterlagen klar auf die Anwendbarkeit des Öffentlichkeitsgesetzes hinweisen. Daher lehnt der Beauftragte die Anwendung von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ ab.

Schutz der Privatsphäre Dritter (Art. 7 Abs. 2 BGÖ) und Bekanntgabe von Personendaten und Daten juristischer Personen (Art. 9 Abs. 1 und 2 i.V.m. Art. 36 Abs. 3 DSG und Art. 57 Abs. 4 RVOG:

Die Antragstellerin fordert den Schutz ihrer Daten als juristische Person sowie die Schwärzung aller Personendaten im Vertragswerk. Sie argumentiert, dass die Offenlegung ihre Geschäftstätigkeit beeinträchtigen und akönnte. Der EDÖB weist diese Argumentation zurück.

Zum einen sind die Zuschlagsempfänger der öffentlichen Ausschreibung bereits bekannt, weshalb kein schützenswertes Interesse an der Geheimhaltung dieses Umstands besteht. Zudem betrifft der Schutz juristischer Personen in erster Linie Geschäftsgeheimnisse (Art. 7 Abs. 1 lit. g BGÖ), nicht aber den allgemeinen Datenschutz. Folglich können Geschäftsgeheimnisse, die nicht nach Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ schützenswert sind, auch nicht aufgrund des Schutzes der Privatsphäre des Unternehmens für schützenswert erklärt wreden. Da die Antragstellerin einen Rahmenvertrag mit dem Bund abgeschlossen hat und öffentliche Gelder involviert sind, besteht ein grosses öffentliches Interesse an Transparenz.

Die BK legt die Daten der Antragstellerin und der Verwaltungsangestellten offen, während sie die Personendaten der Mitarbeitenden der Antragstellerin schwärzt. Der EDÖB hält diese Abdeckung für gerechtfertigt. Die Antragstellerin konnte kein überwiegendes Geheimhaltungsinteresse begründen.

Dokumente über Positionen in laufenden oder künftigen Verhandlungen (Art. 8 Abs. 4 BGÖ):

Art. 8 Abs. 4 BGÖ kommt nicht zur Anwendung, da die Ausnahme den Schutz öffentlicher Interessen bezweckt und nicht dem Schutz privater Interessen dient. Die Bestimmung gilt nur für laufende oder zukünftige Verhandlungen und betrifft ausschliesslich Dokumente, die die Verhandlungsstrategie der Bundesverwaltung offenlegen. Sie findet zudem auf bereits abgeschlossene Verträge keine Anwendung.

Da die Bundeskanzlei (BK) nicht geltend gemacht hat, dass durch die Offenlegung des Vertragswerks künftige Verhandlungen des Bundes beeinträchtigt würden, entfällt die Prüfung dieser Ausnahmebestimmung. Die Argumentation der Antragstellerin ist daher nicht stichhaltig.

Rahmenverträge der Anbieter für Public-Cloud-Dienstleistungen sollen veröffentlicht werden

Empfehlungen des Eidg. Öffentlichkeitsbeauftragten vom 29. Januar 2025

Wer: Bundeskanzlei (BK)

Was: Am 7. Dezember 2020 schrieb das BBL auf simap.ch das Projekt «(20007) 608 Public Clouds Bund» aus. Gesucht wurden bis zu fünf Anbieter für Public-Cloud-Dienstleistungen für die Digitale Transformation und IKT-Lenkung (DTI). Nach Prüfung von sechs der acht eingereichten Angebote erhielten am 14. Juni 2021 fünf Anbieter den Zuschlag und schlossen Rahmenverträge mit dem Bund ab (vgl. hier). Vor diesem Hintergrund ersuchten im Juli 2023 eine Journalistin und eine Privatperson bei der BK, gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz, um Zugang zu den Rahmenverträgen mit den Public-Cloud-Anbietern. Die Privatperson forderte zudem weitere Unterlagen, darunter Vertragslisten, Sitzungsdokumente und die Prüfung zur Veröffentlichung der Verträge.

Daraufhin informierte und konsultierte die BK die fraglichen Unternehmen. Sie teilte ihnen mit, dass sie es in Betracht ziehe, dem Zugangsgesuch zu entsprechen.

Die Unternehmen A, B sowie C und D machten unterschiedliche Geheimhaltungsinteressen geltend. Unternehmen B forderte eine umfassende Schwärzung bestimmter Vertragsbestandteile, insbesondere in den Bereichen Preisgestaltung, Rechnungsstellung, Vergütung und Rabattierung. Zudem betonte es die Sensibilität von Klauseln zu Datenschutz, IT-Sicherheit und internen Abläufen. Es argumentierte, dass die Offenlegung dieser Informationen seine Wettbewerbsfähigkeit beeinträchtigen könnte.

BGÖ-Artikel: Berufs-, Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnis (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ) – Zusicherung der Vertraulichkeit (Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ) – Schutz der Privatsphäre Dritter (Art. 7 Abs. 2 BGÖ); Bekanntgabe von Personendaten und Daten juristischer Personen (Art. 9 Abs. 1 und 2 i.V.m. Art. 36 Abs. 3 DSG und Art. 57 Abs. 4 RVOG)

Entscheid: Der EDÖB empfiehlt den Rahmenvertrag – mit gewissen Schwärzungen – zugänglich zu machen.

Begründung:

Keine Vereinigung der Verfahren:

Die Antragstellerin A beantragt die Vereinigung der Schlichtungsverfahren zur Sicherstellung der Gleichbehandlung. Der Beauftragte hält fest, dass das Verfahren der Klärung des Dokumentenzugangs dient und nur unverbindliche Empfehlungen abgibt.

Da zwei Anbieterinnen keinen Schlichtungsantrag eingereicht haben, sind ihre Vertragswerke nicht Gegenstand des Verfahrens. Zudem betont die Antragstellerin selbst die Individualität der Vertragswerke. Angesichts unterschiedlicher Argumentationen und Vorbehalte der Anbieterinnen ist eine einzelfallbasierte Behandlung erforderlich, weshalb die Verfahren nicht vereinigt wurden durch den EDÖB.

Berufs-, Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnis (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ):

Der EDÖB weist die Forderung der Antragstellerin B nach einer umfassenden Schwärzung ihres Vertragswerks weitgehend zurück. Während die Bundeskanzlei (BK) bereits gewisse Passagen zu Preisnachlässen und technischen Abweichungen als schützenswerte Geschäftsgeheimnisse anerkennt, bleibt die Antragstellerin den konkreten Nachweis schuldig, dass eine weitergehende Offenlegung ihr Geschäft ernsthaft gefährden würde. Viele Vertragsinhalte sind bereits öffentlich zugänglich. Zudem beruft sie sich auf pauschale Begründungen ohne substanziellen Nachweis eines objektiven Geheimhaltungsinteresses. Der EDÖB kommt daher zum Schluss, dass nur für bestimmte kommerzielle und technische Angaben eine Schwärzung gerechtfertigt ist, weitergehende Abdeckungen jedoch unbegründet bleiben. Dabei erwähnt er auch, dass gewisse vorgeschlagene Schwärzungen der BK durch diese nicht hinreichend begründet wurden.8

Zusicherung der Vertraulichkeit (Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ):

Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ kommt nicht zur Anwendung, weil die Antragstellerin die relevanten Informationen nicht freiwillig, sondern im Rahmen einer öffentlichen Ausschreibung übermittelt hat. Sie hat diese Angaben eingereicht, um am Vergabeverfahren teilzunehmen, was keine freiwillige Mitteilung im Sinne des Gesetzes darstellt. Zudem hat sie nicht nachgewiesen, dass die Bundeskanzlei (BK) ihr ausdrücklich Vertraulichkeit zugesichert hat. Vertragliche Vertraulichkeitsklauseln allein genügen nicht, um das Öffentlichkeitsprinzip auszuhebeln, zumal die Vertragsunterlagen klar auf die Anwendbarkeit des Öffentlichkeitsgesetzes hinweisen. Daher lehnt der Beauftragte die Anwendung von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ ab.

Schutz der Privatsphäre Dritter (Art. 7 Abs. 2 BGÖ) und Bekanntgabe von Personendaten und Daten juristischer Personen (Art. 9 Abs. 1 und 2 i.V.m. Art. 36 Abs. 3 DSG und Art. 57 Abs. 4 RVOG:

Die Antragstellerin fordert den Schutz ihrer Daten als juristische Person sowie die Schwärzung aller Personendaten im Vertragswerk. Sie argumentiert, dass die Offenlegung ihre Geschäftstätigkeit beeinträchtigen und akönnte. Der EDÖB weist diese Argumentation zurück.

Zum einen sind die Zuschlagsempfänger der öffentlichen Ausschreibung bereits bekannt, weshalb kein schützenswertes Interesse an der Geheimhaltung dieses Umstands besteht. Zudem betrifft der Schutz juristischer Personen in erster Linie Geschäftsgeheimnisse (Art. 7 Abs. 1 lit. g BGÖ), nicht aber den allgemeinen Datenschutz. Folglich können Geschäftsgeheimnisse, die nicht nach Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ schützenswert sind, auch nicht aufgrund des Schutzes der Privatsphäre des Unternehmens für schützenswert erklärt wreden. Da die Antragstellerin einen Rahmenvertrag mit dem Bund abgeschlossen hat und öffentliche Gelder involviert sind, besteht ein grosses öffentliches Interesse an Transparenz.

Die BK legt die Daten der Antragstellerin und der Verwaltungsangestellten offen, während sie die Personendaten der Mitarbeitenden der Antragstellerin schwärzt. Der EDÖB hält diese Abdeckung für gerechtfertigt. Die Antragstellerin konnte kein überwiegendes Geheimhaltungsinteresse begründen.

Rahmenverträge der Anbieter für Public-Cloud-Dienstleistungen sollen veröffentlicht werden

Empfehlungen des Eidg. Öffentlichkeitsbeauftragten vom 29. Januar 2025

Wer: Bundeskanzlei (BK)

Was: Am 7. Dezember 2020 schrieb das BBL auf simap.ch das Projekt «(20007) 608 Public Clouds Bund» aus. Gesucht wurden bis zu fünf Anbieter für Public-Cloud-Dienstleistungen für die Digitale Transformation und IKT-Lenkung (DTI). Nach Prüfung von sechs der acht eingereichten Angebote erhielten am 14. Juni 2021 fünf Anbieter den Zuschlag und schlossen Rahmenverträge mit dem Bund ab (vgl. hier). Vor diesem Hintergrund ersuchten im Juli 2023 eine Journalistin und eine Privatperson bei der BK, gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz, um Zugang zu den Rahmenverträgen mit den Public-Cloud-Anbietern. Die Privatperson forderte zudem weitere Unterlagen, darunter Vertragslisten, Sitzungsdokumente und die Prüfung zur Veröffentlichung der Verträge.

Daraufhin informierte und konsultierte die BK die fraglichen Unternehmen. Sie teilte ihnen mit, dass sie es in Betracht ziehe, dem Zugangsgesuch zu entsprechen.

Die Unternehmen A, B sowie C und D machten unterschiedliche Geheimhaltungsinteressen geltend. Unternehmen C und D reichten eine gemeinsame Stellungnahme ein und stützten sich auf Art. 7 Abs. 1 BGÖ, wonach Berufs-, Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisse nicht offengelegt werden dürfen. Sie verwiesen zudem auf eine zugesicherte Vertraulichkeit durch den Bund sowie auf Vertraulichkeitsvorschriften des Beschaffungsrechts. Darüber hinaus argumentierten sie, dass ihre Verträge speziell auf die Bedürfnisse des Bundes zugeschnitten seien und daher von üblichen Vertragsstandards abweichen. Eine Offenlegung würde ihre Geschäftsstrategien und künftige Ausschreibungen gefährden. Sie forderten, dass es keine Interessenabwägung geben dürfe, sondern bereits ein potenzielles Schadensrisiko als Ausschlussgrund genügen müsse.

BGÖ-Artikel:

Vorbehalt von Spezialbestimmungen (Art. 4 BGÖ i.V.m. Art. 8 Abs. 1 Bst. d und Art. 23 aBöB) – Zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen (Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ) – Berufs-, Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnis (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ) – Zusicherung der Vertraulichkeit (Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ) – Schutz der Privatsphäre Dritter (Art. 7 Abs. 2 BGÖ) – Bekanntgabe von Personendaten und Daten juristischer Personen (Art. 9 Abs. 1 und 2 i.V.m. Art. 36 Abs. 3 DSG und Art. 57 Abs. 4 RVOG)

Entscheid: Der EDÖB empfiehlt den Rahmenvertrag – mit gewissen Schwärzungen – zugänglich zu machen.

Begründung:

Keine Vereinigung der Verfahren:

Die Antragstellerin A beantragt die Vereinigung der Schlichtungsverfahren zur Sicherstellung der Gleichbehandlung. Der Beauftragte hält fest, dass das Verfahren der Klärung des Dokumentenzugangs dient und nur unverbindliche Empfehlungen abgibt.

Da zwei Anbieterinnen keinen Schlichtungsantrag eingereicht haben, sind ihre Vertragswerke nicht Gegenstand des Verfahrens. Zudem betont die Antragstellerin selbst die Individualität der Vertragswerke. Angesichts unterschiedlicher Argumentationen und Vorbehalte der Anbieterinnen ist eine einzelfallbasierte Behandlung erforderlich, weshalb die Verfahren nicht vereinigt wurden durch den EDÖB.

Vorbehalt von Spezialbestimmungen (Art. 4 BGÖ i.V.m. Art. 8 Abs. 1 Bst. d und Art. 23 aBöB):

Die Antragstellerinnen berufen sich auf das BöB, um den Zugang zu ihrem Vertragswerk zu verweigern. Der EDÖB hält dagegen: Die Vertraulichkeit nach aBöB galt nur während des Vergabeverfahrens, das längst abgeschlossen ist. Zudem regelt Art. 23 aBöB nur den Informationsanspruch nicht berücksichtigter Anbieter, nicht das allgemeine Zugangsrecht nach BGÖ. Da das Vertragswerk selbst auf die Anwendbarkeit des BGÖ verweist, mussten die Antragstellerinnen mit einer Offenlegung rechnen. Spezialbestimmungen stehen dem Zugang nicht entgegen, das BGÖ ist anwendbar.

Zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen (Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ):

Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ schützt öffentliche Interessen, nicht private. Die Antragstellerinnen können sich daher nicht darauf berufen. Zudem muss eine konkrete behördliche Massnahme gefährdet sein, was hier nicht der Fall ist. Die BK hat nicht geltend gemacht, dass die Offenlegung des Vertragswerks eine solche Massnahme beeinträchtigen würde. Der EDÖB sieht daher keinen Grund, diese Ausnahme anzuwenden.

Berufs-, Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnis (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ):

Der EDÖB weist die Forderung der Antragstellerin C/D zur vorgeschlagenen Schwärzung ihres Vertragswerks weitgehend zurück. Während die Bundeskanzlei (BK) bereits gewisse Passagen zu Preisnachlässen und technischen Abweichungen als schützenswerte Geschäftsgeheimnisse anerkennt, bleibt die Antragstellerin den konkreten Nachweis schuldig, dass eine weitergehende Offenlegung ihr Geschäft ernsthaft gefährden würde. Viele Vertragsinhalte sind bereits öffentlich zugänglich. Zudem beruft sie sich auf pauschale Begründungen ohne substanziellen Nachweis eines objektiven Geheimhaltungsinteresses. Der EDÖB kommt daher zum Schluss, dass nur für bestimmte kommerzielle und technische Angaben eine Schwärzung gerechtfertigt ist, weitergehende Abdeckungen jedoch unbegründet bleiben. Dabei erwähnt er auch, dass gewisse vorgeschlagene Schwärzungen der BK durch diese nicht hinreichend begründet wurden.

Zusicherung der Vertraulichkeit (Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ):

Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ kommt nicht zur Anwendung, weil die Antragstellerin die relevanten Informationen nicht freiwillig, sondern im Rahmen einer öffentlichen Ausschreibung übermittelt hat. Sie hat diese Angaben eingereicht, um am Vergabeverfahren teilzunehmen, was keine freiwillige Mitteilung im Sinne des Gesetzes darstellt. Zudem hat sie nicht nachgewiesen, dass die Bundeskanzlei (BK) ihr ausdrücklich Vertraulichkeit zugesichert hat. Vertragliche Vertraulichkeitsklauseln allein genügen nicht, um das Öffentlichkeitsprinzip auszuhebeln, zumal die Vertragsunterlagen klar auf die Anwendbarkeit des Öffentlichkeitsgesetzes hinweisen. Daher lehnt der Beauftragte die Anwendung von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ ab.

Schutz der Privatsphäre Dritter (Art. 7 Abs. 2 BGÖ) und Bekanntgabe von Personendaten und Daten juristischer Personen (Art. 9 Abs. 1 und 2 i.V.m. Art. 36 Abs. 3 DSG und Art. 57 Abs. 4 RVOG:

Die Antragstellerin fordert den Schutz ihrer Daten als juristische Person sowie die Schwärzung aller Personendaten im Vertragswerk. Sie argumentiert, dass die Offenlegung ihre Geschäftstätigkeit beeinträchtigen und akönnte. Der EDÖB weist diese Argumentation zurück.

Zum einen sind die Zuschlagsempfänger der öffentlichen Ausschreibung bereits bekannt, weshalb kein schützenswertes Interesse an der Geheimhaltung dieses Umstands besteht. Zudem betrifft der Schutz juristischer Personen in erster Linie Geschäftsgeheimnisse (Art. 7 Abs. 1 lit. g BGÖ), nicht aber den allgemeinen Datenschutz. Folglich können Geschäftsgeheimnisse, die nicht nach Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ schützenswert sind, auch nicht aufgrund des Schutzes der Privatsphäre des Unternehmens für schützenswert erklärt wreden. Da die Antragstellerin einen Rahmenvertrag mit dem Bund abgeschlossen hat und öffentliche Gelder involviert sind, besteht ein grosses öffentliches Interesse an Transparenz.

Die BK legt die Daten der Antragstellerin und der Verwaltungsangestellten offen, während sie die Personendaten der Mitarbeitenden der Antragstellerin schwärzt. Der EDÖB hält diese Abdeckung für gerechtfertigt. Die Antragstellerin konnte kein überwiegendes Geheimhaltungsinteresse begründen.

ChF / Documents relatifs à la cave à vin du Conseil fédéral

Champ d’application personnel (art. 2 al. 1 let. a LTrans) - Données personnelles (art. 9 al. 2 LTrans en lien avec l’art. 57s al. 4 LOGA)

Recommandation du Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence (PFPDT) du 08 novembre 2024

Qui :  Chancellerie fédérale ChF

Quoi : Un journaliste a déposé, le 23 novembre 2023, une demande d’accès adressée à la Chancellerie fédérale (ChF) concernant : 1.) la liste des vins proposés dans la cave du Conseil fédéral, 2.) le budget d’achat des vins des cinq dernières années; 3.) les guidelines concernant l’utilisation de la cave du Conseil fédéral, 4.)les guidelines sur les critères de sélection des vins pour la cave du Conseil fédéral. Le 24 novembre 2023, la ChF a refusé l’accès aux documents souhaités. Elle a justifié son refus en relevant que “[d]iese Informationen sind alle der Sphäre des Bundesrates zuzuordnen und dieser ist vom persönlichen Geltungsbereich des BGÖ ausgenommen […]. Anknüpfungspunkt beim BGÖ ist nicht, ob Auslagen des Bundes vom Steuerzahler bezahlt werden, sondern der im Gesetz festgelegte Geltungsbereich nach Art. 2 BGÖ. Mitglieder des Bundesrates und des Parlaments werden auch mit Steuergeldern bezahlt und unterliegen deswegen dennoch nicht dem BGÖ.“

Articles de la LTrans : Champ d’application personnel (art. 2 al. 1 let. a LTrans) - Données personnelles (art. 9 al. 2 LTrans en lien avec l’art. 57s al. 4 LOGA)

Décision :  Le Préposé estime que la loi sur la transparence s’applique à l’ensemble des documents concernés. Tous les documents remplissent les conditions de document officiel au sens de l’art. 5 al. 1 LTrans. Le Préposé n’ayant pas constaté la réalisation des conditions relatives aux exceptions des art. 7 al. 1 et 8 LTrans, il recommande l’accès aux quatre documents concernés, après une éventuelle consultation des producteurs de vin concernés. Si le demandeur y renonce, elle peut caviarder les noms des collaborateurs de l’administration fédérale. 

Justification : La ChF est une unité centrale de l’administration fédérale (art. 2 al. 1 LOGA). En même temps, elle peut agir en tant qu’état-major du Conseil fédéral (art. 30 al. 1 LOGA). Lorsqu'elle agit directement en cette fonction, ses actes sont couverts par l’exception au champ d’application raison de la personne de la LTrans, le Conseil fédéral n’étant pas soumis à cette loi. 

Document n. 1 : courrier du 17 mai 2019 établi par le service “Personal und Ressourcen“ de la ChF et adressé à l’OFAG. Il s’agit d’une lettre de réponse s’exprimant sur les informations à documenter lors des commandes pour la cave. La ChF prend position sur l’application du Règlement sur les dépenses de l’OFPER et l’ordonnance sur le personnel de la Confédération. Il s’agit là d’un document de nature technique concernant les conditions d’applicabilité de dispositions juridiques. Le fait que le document ait été établi par le service “Personal und Ressourcen“ indique que la ChF l'a élaboré dans le cadre de l’accomplissement de ses tâches en tant qu’unité administrative centrale.

Document n. 2 : liste des vins (état au 7 décembre 2023), comprenant pour chaque vin, le nom, l’année de production, le producteur et le cépage. La ChF apparait dans l’entête du document et s’occupe de la mise à jour de la liste. Il s’agit donc d’un document de la ChF. Compte tenu de son analyse et faute d’éléments d’évaluation complémentaires fournis par la ChF, le Préposé conclut que la ChF gère cette liste en exécution de ses tâches d’unité administrative centrale. 

Document n. 3 : “Mitteilung“ du 23 août 2019 de la direction de l’OFAG à l’attention des comités de direction de la ChF et de tous les départements. La ChF a refusé l’accès à ce document en affirmant que les informations contenues relèvent de la sphère du Conseil fédéral. De l’avis du Préposé, le contenu de ce document ne concerne en aucune façon des tâches de gouvernance du Conseil fédéral en tant qu’autorité collégiale. 

Document n. 4 : budget de la cave du Conseil fédéral pour les années 2019 – 2023. La ChF a refusé l’accès à ce document en affirmant que les informations contenues relèvent de la sphère du Conseil fédéral. Il s’agit d’informations relatives à une tâche clairement attribuée à l’OFAG et pas d’une tâche de gouvernance du Conseil fédéral.

Auch ein Befragungsbogen ist öffentlich zugänglich 

Empfehlung des Eidg. Öffentlichkeitsbeauftragten vom 14. Mai 2024

Wer: Bundeskanzlei (BK)

Was: Bei Personen, die durch den Bundesrat gewählt werden und Personen in anderen spezifischen Fällen, wird periodisch eine erweiterte Personensicherheitsprüfung durch die Fachstelle Personensicherheitsprüfungen der Bundeskanzlei (Fachstelle PSP BK) durchgeführt. Zweck dieser Prüfungen ist es, bei Personen, die eine sensible Arbeit verrichten sollen, allfällige Sicherheitsrisiken aufzudecken. Im Rahmen dieser Prüfung erfolgt auch eine persönliche Befragung, insb. zur Lebensführung der betroffenen Person (bspw. familiäre und finanzielle Verhältnisse).

Ein Journalist hat am 29. Oktober 2023 bei der BK um Zugang zum strukturierten Leitfaden/Frageboden, der Grundlage dieser Prüfung ist, ersucht. Die BK verweigerte den Zugang zum Fragebogen vollkommen. Dabei machte sie primär geltend, dass der Leitfaden gar nicht vom persönlichen Geltungsbereich des BGÖ erfasst ist. Falls der persönliche Geltungsbereich als gegeben betrachtet wird, sei der Zugang jedoch aufgrund eines Dokuments des Mitberichtsverfahrens, ausstehender politischer oder administrativer Entscheide und der zielkonformen Durchführung behördlicher Massnahmen zu verweigern.

Der Antragssteller ist der Auffassung, dass es der BK zumutbar sei, mind. einen Auszug aus dem Leitfaden zugänglich zu machen.

BGÖ-Artikel: Persönlicher Geltungsbereich (Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ) – Amtliches Dokument (Art. 5 BGÖ) - Dokumente des Mitberichtsverfahrens (Art. 8 Abs. 1 BGÖ) – Ausstehender politischer oder administrativer Entscheid (Art. 8 Abs. 2 BGÖ) - Zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen (Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ)

Entscheid: Dem Gesuch ist grundsätzlich Folge zu leisten. Der Beauftragte schliesst jedoch nicht aus, dass gewisse Passagen des Fragebogens von der Ausnahmebestimmung nach Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ erfasst sind.

Begründung:

Amtliches Dokument und Persönlicher Geltungsbereich:

Gemäss dem Beauftragten handelt es sich beim Fragebogen unbestritten um ein amtliches Dokument i.S.v. Art. 5 BGÖ, da das Dokument der Erfüllung einer Verwaltungsaufgabe dient und keine Ausnahme nach Art. 3 BGÖ oder eine Spezialnorm nach Art. 4 BGÖ greift.

Die BK argumentiert, dass der Fragebogen der «Sphäre des Bundesrates» zuzuordnen sei, da die erweiterte Personensicherheitsprüfung eine der Grundlagen für die Wahl durch den Bundesrat sei. Die Auffassung, dass wenn es sich um ein Bundesratsgeschäft handelt, der persönliche Geltungsbereich automatisch nicht gegeben ist, ist falsch. Zu unterscheiden ist, ob das entsprechende Handeln des Bundesrates Verwaltungs- oder Regierungshandeln darstellt. Während das Regierungshandeln vom persönlichen Geltungsbereich des BGÖ ausgenommen ist (Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ e contrario), findet das BGÖ auf das Verwaltungshandeln Anwendung (Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ). In Anlehnung an einen Entscheid des Bundesgerichts (BGE 136 II 399) vertritt der Beauftragte die Auffassung, dass der Fragebogen im Rahmen einer Verwaltungsaufgabe (Durchführung einer Personensicherheitsprüfung) erstellt wurde und auch im Rahmen der Verwaltungsaufgabe benutzt wird. Folglich ist von Verwaltungshandeln und nicht von Regierungshandeln auszugehen und der persönliche Geltungsbereich erfüllt.

Dokument des Mitberichtsverfahrens (Art. 8 Abs. 1 BGÖ):

Nach Art. 8 Abs. 1 BGÖ sind Dokumente des Mitberichtsverfahrens vom Zugang ausgeschlossen. Dieses Verfahren bezeichnet den letzten Schritt vor einem Entscheid des Bundesrats und beginnt mit einem Antrag des federführenden Departements. Dokumente, die vor diesem Antrag erstellt wurden, sind nicht betroffen. Der Fragebogen wurde weder im Mitberichtsverfahren erstellt (da gar kein Antrag vorliegt) noch dient er der Vorbereitung eines konkreten Entscheids. Daher fällt er nicht unter Art. 8 Abs. 1 BGÖ.

Ausstehender politischer oder administrativer Entscheid (Art. 8 Abs 2 BGÖ):

Die BK beruft sich auf den Standpunkt, dass der Fragebogen nie zugänglich gemacht werden könne, da er Grundlage für eine beliebige Anzahl künftiger administrativer Entscheide darstelle. Der Beauftragte entgegnet dem:

Erstens genügt es nach Lehre und Rechtsprechung nicht, wenn geltend gemacht wird, dass das Dokument in künftigen gleichgelagerten Fällen als Grundlage dient. Zudem ist nicht ersichtlich, welcher Entscheid gefährdet sein könnte. Zweitens gibt der Beauftragte zu bedenken, dass Art. 8 Abs. 2 BGÖ nur ein befristeter Aufschub gewährt, die BK aber eine definitive Zugangsverweigerung gestützt auf Art. 8 Abs. 2 BGÖ geltend machen will.

Ausnahme nach Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ:

Vorliegend macht die BK Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ geltend. Der Zugang wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigt würde. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung sind allg. gehaltene Formulare nicht als eine konkrete behördliche Massnahme zu betrachten, allerdings kann die Tätigkeit einer Behörde eine konkrete behördliche Massnahme darstellen. Nach Ansicht des Beauftragten kann bei der Personensicherheitsprüfungen von einer konkreten behördlichen Massnahme gesprochen werden, da die Tätigkeit eine relativ begrenzte Anzahl von möglichen Adressat:innen betrifft.

Fraglich ist, inwiefern die Zugänglichkeit des Fragebogens die Durchführung der Befragung gefährden könnten. Die BK macht pauschal geltend, dass die Befragung nicht zielkonform durchgeführt werden könne. Sie zeigt jedoch nicht auf, inwiefern der Erfolg der Befragung durch die Zugänglichkeit vereitelt würde. Einerseits ergeben sich die Themengebiete, zu denen die Befragung stattfindet, bereits aus den gesetzlichen Grundlagen. Andererseits werden die Befragungen auch periodisch durchgeführt. Folglich bestehen bereits heute gewisse Kenntnisse zum Ablauf der Befragungen.

Folglich hat die BK nicht ausreichend geltend gemacht, inwiefern eine Gefährdung besteht. Der Beauftragte schliesst jedoch nicht aus, dass gewisse Passagen tatsächlich eine Ausnahme nach Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ rechtfertigen. Solche Passagen sind in Anwendung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes entsprechend abzudecken.

EDÖB mahnt Bundeskanzlei an ihre Verantwortung
Empfehlung des Eidg. Öffentlichkeitsbeauftragten EDÖB vom 1. November 2023

Wer: Bundeskanzlei (BK)

Was:

Eine Privatperson ersuchte beim Schweizerischen Bundesarchiv (BAR) um Einsicht in diverse Dossiers, welche beim BAR mit einer verlängerten Schutzfrist von 50 Jahren archiviert sind. Grundsätzlich unterliegen - sofern sie nicht bis anhin öffentlich zugänglich waren- archivierte Dokumente beim BAR einer Schutzfrist von 30 Jahren. Bei Dokumenten, welche besonders schützenswerte Personendaten enthalten, besteht eine Schutzpflicht von 50 Jahren (vgl. Artikel 9 und 11 des Archivierungsgesetzes).

Soweit dies aus den anonymisierten Dossiertiteln ersichtlich ist, handelt es sich um Akten, die in Bundesratssitzungen behandelt wurden, zwischen 2006 und 2013 entstanden sind und inhaltlich (zumindest teilweise) Atomwaffen betreffen (siehe Liste Dossiers in Randziffer 2). Das BAR erachtete die Bundeskanzlei (BK) als zuständig zur Bearbeitung der Zugangsgesuche. Diese wiederum verweigerte den Zugang, zum einen weil es sich um Dokumente des Mitberichtsverfahren handle, für welche das BGÖ nicht einschlägig sei. Zum andern sei es für viele der Dossiers nicht zuständig, sondern andere Behördenstellen, etwa das EJPD.

BGÖ-Artikel: Zugang zu im Bundesarchiv archivierten amtlichen Dokumenten – Dokumente des Mitberichtsverfahrens (Art. 8 Abs. 1 BGÖ) – Zuständigkeit für die Bearbeitung des Zugangsgesuches (Art. 10 Abs. 1 BGÖ)

Entscheid: Der Zugang muss teilweise gewährt werden.

Begründung: 

Vorab stellte sich die Frage, ob das Öffentlichkeitsgesetz für den Zugang zu archivierten amtlichen Dokumenten während laufender Schutzfrist gemäss Archivierungsgesetz anwendbar ist.

Es existieren keine Vorgaben für die Koordinierung der beiden Gesetze. Nach Ansicht des EDÖB liegen keine Anhaltspunkte vor, dass die Bestimmungen des Archivierungsgesetzes, welche die Einsichtnahme in Archivgut regeln, Spezialbestimmungen im Sinne des BGÖ darstellen würden. Schliesslich finden sich keine Hinweise, wonach das BGÖ auf archivierte, unter Schutzfrist stehende amtliche Dokumente nur eingeschränkt anwendbar wäre. Solches wurde von der BK auch nicht vorgebracht.

Im demnach grundsätzlich anwendbaren BGÖ findet sich die Bestimmung, dass für Dokumente des Mitberichtsverfahrens wiederum das Öffentlichkeitsprinzip nicht gilt. Als Mitberichtsverfahren wird der letzte Verfahrensschritt vor einem Entscheid des Bundesrats bezeichnet. Diese Ausnahme (Art. 8 Abs. 1 BGÖ) umfasst sämtliche während der Dauer dieses Verfahrens erstellten Dokumente, die zur Vorbereitung eines Bundesratsentscheids dienen. Der EDÖB hat nach Einsicht in die fraglichen Dokumente festgestellt, dass diese zumindest teilweise Dokumente des Mitberichtsverfahrens darstellen. Der Zugang zu diesen wurde deshalb zu recht verweigert. 

Hingegen fallen gemäss EDÖB andere Dossiers nicht darunter, weil sie etwa vor Beginn des Mitberichtsverfahrens erstellt wurden und deren Inhalt über die Entscheidfindung des Bundesratskollegiums keinen Aufschluss gibt. Die BK hat keine weiteren Ausnahmegründe vorgebracht, solche sind nach Ansicht des EDÖB auch nicht ersichtlich. Diese Dossiers sind deshalb von der BK zugänglich zu machen.

Weiter war vorliegend unklar, welche Behörde überhaupt zur Behandlung des Zugangs nach BGÖ zuständig ist. Die Behörde muss die Zuständigkeit selber von Amtes wegen beurteilen. Wenn sie sich als nicht zuständig erachtet, muss sie das Zugangsgesuch an die zuständige Behörde weiterleiten.

Vorliegend forderte die BK den EDÖB während des hängigen Schlichtungsverfahrens auf, die Zuständigkeit festzulegen. Für einen solchen "Zwischenentscheid" gibt es jedoch keine Rechtsgrundlage. Der EDÖB konnte sich lediglich im Rahmen einer Empfehlung dazu äussern. Soweit die BK nicht Erstellerin der fraglichen Dokumente ist, ist sie nicht für die Bearbeitung des Zugangsgesuchs nach BGÖ zuständig. Insbesondere kann die Zuständigkeit nach BGÖ abweichend von Zuständigkeiten etwa nach Archivierungsgesetz oder im Mitberichtsverfahren sein.

Der EDÖB mahnte die BK darüber hinaus an ihre Rolle als hoheitlich auftretende Behörde und die Verantwortung für den rechtsstaatlichen Ablauf des Verfahrens. So sei nicht ersichtlich, wieso die BK ihre Zuständigkeit erst im Schlichtungsverfahren weitestgehend bestreite. Zudem habe er der BK bereits einmal in einem ähnlichen Fall empfehlen müssen, das Gesuch an die zuständige Behörde weiterzuleiten.

Soweit die BK somit gemäss Art. 10 Abs. 1 BGÖ nicht selber für das Zugangsgesuch zuständig ist, muss sie die Gesuche an die zuständigen Behörden weiterleiten.

Die Bundeskanzlei wollte alles über den Kamm scheren
Empfehlung des Eidg. Öffentlichkeitsbeauftragten EDÖB vom 12. Dezember 2022

Wer: Bundeskanzlei (BK)

Was: Eine Privatperson ersuchte beim Bundesarchiv um Zugang zu verschiedenen Dokumenten im Zusammenhang mit dem Bürgerrechtsgesetz. Das Bundesarchiv und die Bundeskanzlei (welche die Dokumente ans Archiv übermittelt hatte) verweigerten den Zugang, zum einen weil die Dokumente archiviert seien, und weil es sich allesamt um Dokumente des Mitberichtsverfahrens handle. Der EDÖB wird hingegen differenzieren.

BGÖ-Artikel: Zugang zu im Bundesarchiv archivierten amtlichen Dokumenten – Dokumente des Mitberichtsverfahrens (Art. 8 Abs. 1 BGÖ) – Zuständigkeit für die Bearbeitung des Zugangsgesuches (Art. 10 Abs. 1 BGÖ).

Entscheid: Die Privatperson erhält teilweise recht.

Begründung:

Zunächst hält der EDÖB fest, dass der Zugang zu einem archivierten Dokument trotz der 30-jährigen Schutzfrist (siehe Artikel 9 des Bundesarchivgesetzes) nach den Bestimmungen des BGÖ zu beurteilen ist. Dank des Paradigmenwechsels zum Öffentlichkeitsprinzip gilt das BGÖ auch bei archivierten Dokumenten.

Im Sinne des Artikels 10 Absatz 1 BGÖ muss das Zugangsgesuch von der Behörde beurteilt werden, welche das Dokument erstellt hat (oder die es als Hauptadressatin von einem Dritten erhalten hat).

Zunächst betrifft das Zugangsgesuch Dokumente, die zum Mitberichtsverfahren gehören. Dieses Verfahren wird von der Bundeskanzlei eröffnet und stellt der letzte Verfahrensschritt vor einem Bundesratsentscheid dar. Gemäss Artikel 8 Absatz 1 BGÖ besteht kein Recht auf Zugang zu den Dokumenten des Mitberichtsverfahrens. Da hierfür die BK zuständig ist, ist sie auch für die Beurteilung des BGÖ-Verfahrens zuständig. Sie darf somit an ihrer Zugangsverweigerung festhalten.

Allerdings ist gemäss EDÖB zu differenzieren: Ausgenommen vom Öffentlichkeitsprinzip sind grundsätzlich jene Dokumente, welche während des Mitberichtsverfahrens erstellt wurden. Hingegen gehören Dokumente, welche bereits vor dem Mitberichtsverfahren erstellt wurden und keinen Aufschluss über den Entscheidfindungsprozess des Bundesratskollegiums geben, nicht zum Mitberichtsverfahren im Sinne des BGÖ (für konkrete Beispiele, welche zum Mitberichtsverfahren gehören oder nicht, siehe Empfehlung Ziff. 35 f). Was nicht im Sinne des BGÖ zum Mitberichtsverfahren gehört, unterliegt damit dem Öffentlichkeitsprinzip. Diese Dokumente wurden unbestrittenermassen vom EJPD erstellt. Die BK darf hinsichtlich dieser Dokumente nicht selbst entscheiden, sondern muss das Zugangsgesuch in diesem Umfang an die zuständige Behörde, hier das EJPD, weiterleiten.

Die Bundeskanzlei kann die Geheimhaltung von Verträgen und Gutachten zum e-voting nicht hinreichend begründen

Empfehlung des eidgenössischen Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) vom 27. Juli 2016

Wer: Schweizerische Bundeskanzlei (BK)

Was: Ein privater Antragsteller forderte bei der Schweizerischen Bundeskanzlei (BK) Zugang zu folgenden Dokumenten: Consortiumvertrag zwischen verschiedenen Kantonen, Softwarelizenzvertrag zwischen dem Kanton Zürich und dem Consortium sowie der BK als Koordinatorin, Auditbericht einer privaten Informatikfirma im Auftrag des Consortiums, und Gesuch um Grundbewilligung zur elektronischen Stimmabgabe des Kantons St. Gallen. Die BK verweigerte jegliche Herausgabe. 

BGÖ-Artikel: Persönlicher Geltungsbereich (Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ) - Zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen (Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ) - Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen (Art. 7 Abs. 1 Bst. e BGÖ) - Mitberichtsverfahren (Art. 8 Abs. 1 BGÖ)

Entscheid: Der EDÖB gibt der Privatperson weitgehend recht und empfiehlt die vollständige Offenlegung des Consortium- und des Softwarelizenzvertrags. Der Zugang zum Auditbericht sei unter Schwärzung gewisser Stellen zu gewähren, zum Gesuch des Kantons St. Gallen um Grundbewilligung zu verweigern.

Begründung: Entgegen der Ausführungen der BK unterstehen die Dokumente dem Öffentlichkeitsprinzip. Der Bundesrat bildet zwar nicht Teil der Bundesverwaltung und ist vom Anwendungsbereich des BGÖ ausgenommen. Vorliegend handelt es sich jedoch nicht um Tätigkeiten im Stab des Bundesratskollegium, sondern um Vollzugsaufgaben der BK. Die fraglichen Dokumente sind der BK als Adressatin, Prüferin und Koordinatorin zugekommen. Somit sind die Bestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes anwendbar.

Der Zugang zum Consortium- und zum Softwarelizenzvertrag sind vollständig zu gewähren. Die rein technischen Inhalte offenbaren keine vertraulichen Daten und vermögen somit nicht, die Beziehungen zwischen Bund und Kantonen zu beeinträchtigen. Die BK konnte dieses Argument nicht hinreichend begründen, ausserdem spricht insbesondere auch das überwiegende Einverständnis der Kantone für eine Zugangsgewährung.

Die BK verweigerte den Zugang zum Gutachten der Informatikfirma, weil dieses Dokument integraler Bestandteil des Mitberichtverfahrens gewesen sei. Laut dem EDÖB aber gefährdet die Offenlegung des Dokuments in keinerlei Hinsicht die freie Willensbildung des Bundesrates. Es dient bloss als technische Basisinformation. Allerdings, obwohl vom BK nicht angeführt, prüft der EDÖB, ob die Offenlegung die erfolgreiche Durchführung der behördlichen Massnahmen gefährden könnte. Das Gutachten berichtet detailliert über Vorbereitung, Stimmabgabe und Auswertung beim e-voting und zeigt Sicherheitslücken auf. Mit einer Veröffentlichung solcher Daten erhöht sich die Gefahr von Missbrauch und Hackerangriffen. Aus Gründen der Verhältnismässigkeit soll jedoch der Zugang nicht vollständig verweigert werden, die Stellen mit noch nicht gelösten Sicherheitsmängeln aber geschwärzt werden.

Bezüglich Gesuch um Grundbewilligung zur Zulassung zur elektronischen Stimmabgabe befürwortet der EDÖB eine Zugangsverweigerung. Nicht aufgrund den Argumenten der BK, denn auch hier liegen blosse Beilagen, und nicht integrale Bestandteile des Mitberichtsverfahrens vor. Das Dokument betrifft aber ein nicht-öffentliches Regierungsratsgeschäft, nach kantonalem Öffentlichkeitsgesetz würde der Zugang zum Dokument somit verweigert. Bei einem äquivalenten Dokument auf Bundesebene, sprich einem Geschäft des Gesamtbundesrates, würde der Zugang ebenfalls verweigert. Somit kann hier bei einer Offenlegung eine Beeinträchtigung der Beziehung zwischen Bund und dem Kanton St. Gallen nicht ausgeschlossen werden. 

Der Budesratsentscheid über den Transfer von Daten über Bankangestellte an das US-Justizministerium muss nicht öffentlich gemacht werden.

Empfehlung des eidgenössischen Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) vom 19. Oktober 2012

Wer: Bundeskanzlei (BK)

Was: Eine betroffene Privatperson verlangt eine Kopie des Bundesratsentscheids betr. die Herausgabe von Daten einiger Schweizer Banken an die US-amerikanischen Justizbehörden. Die Bundeskanzlei verweigert die Herausgabe des gewünschten Dokuments. 

BGÖ-Artikel: Art. 2 Abs. 1, Art 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2

Entscheid: Die Bundeskanzlei muss die Daten nicht offen legen.

Begründung: Bundesratsentscheide unterstehen gemäss Art. 2 Abs. 1 BGÖ nicht dem Öffentlichkeitsprinzip. Selbst wenn Bundesratsentscheide dem Öffentlichkeitsprinzip unterstünden, wäre die Herausgabe der gewünschten Informationen gemäss Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 zu verweigern, da sie Bestandteil einer laufenden Strafuntersuchung sind.

Chronologie Rücktritt Philipp Hildebrand soll nicht publiziert werden

Empfehlung des Eidgenössischen Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) vom 20. Juli 2012

Wer: Bundeskanzlei (BK)

Was: Ein Journalist hat Einsicht in die Chronologie zum Rücktritt des Nationalbankpräsidenten Philippe Hildebrand beantragt. Der EDÖB empfiehlt, die verlangte Akteneinsicht nicht zu gewähren.

BGÖ-Artikel: Art. 2 Abs. 1 Bst. a; Art. 7 Abs. 1 Bst. a; Art. 8 Abs. 2

Entscheid: Verweigerung des Aktenzugangs empfohlen.

Begründung: Die BK lehnte es ab, dem Journalisten Einsicht in ein Dokument über die Chronologie des Rücktritts von Hildebrand zu gewähren. Dieses Dokument habe der Vorbereitung einer Bundesratssitzung gedient. Gemäss BGÖ werde der Zugang zu Dokumenten eingeschränkt, um die freie Meinungs- und Willensbildung zu gewährleisten. Der EDÖB stützt diese Argumentation. Handelt ein Bundesrat oder eine Bundesrätin als Mitglied des Gesamtbundesrats, so untersteht er oder sie dem Öffentlichkeitsgesetz nicht. Dies ist beispielsweise dann der Fall, wenn ein Bundesrat einen Antrag, eine Informationsnotiz oder ein Aussprachepapier dem Gesamtbundesrat unterbreitet. Für den EDÖB besteht «kein Zweifel» an der Darstellung der BK, dass es sich bei der Chronologie zum Rücktritt von Philipp Hildebrand um Informationsnotizen des Gesamtbundesrates handelt.