Wer sich für Transparenz wehrt, bekommt oft Recht

Von Martin StollIn Streitfällen korrigierte der Öffentlichkeitsbeauftragte des Bundes im letzten Jahr sehr oft die zurückhaltende Zugangspraxis der Verwaltung: In drei Vierteln der Fälle bekamen Medienschaffende und andere Gesuchsteller ganz oder teilweise Recht, wenn sie sich gegen einen abschlägigen Verwaltungsentscheid wehrten.

 (Foto: RDB/Daniel Ammann) Nur wer bellt, kommt zu seinem Recht: Die Verwaltung entscheidet oft gegen Transparenz und wendet das Öffentlichkeitsprinzip fahrig an. (Foto: RDB/Daniel Ammann)

Eine Auswertung aller vom Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) 2015 abgeschlossenen Schlichtungsfälle zeigt ein deutliches Bild. Von 55 abgegebenen Empfehlungen gab der EDÖB 41 Medienschaffenden, Privatpersonen oder Interessenvertretern ganz oder teilweise Recht. Dabei behandelte die Transparenz-Schlichtungsstelle des Bundes im letzten Jahr so viele Fälle wie noch nie.

Dauerkunden bei der Schlichtungsstelle waren 2015 das Staatsekretariat für Wirtschaft (Seco), das Bundesamt für Landwirtschaft (BLW) und das Staatssekretariat für Migration (SEM). Die drei Ämter machten fast einen Drittel der behandelten Dossiers aus.

Mehrmals sollte das Seco Zugang zu Dokumenten geben, die Einblick in Massnahmen zur Verhinderung von Umgehungsgeschäften im Ukrainekonflikt geben. Mal wollte ein Medienschaffender Informationen zu Bewilligungen, ein anderes Mal ging es um meldepflichtige Güter der Ölindustrie. Stets argumentierte das Seco, die freie Meinungsbildung des Bundesrats oder aussenpolitische Interessen seien tangiert. In beiden Fällen empfahl der EDÖB aber gegen den Willen der Verwaltung den Zugang zu den Dokumenten.

Oft ist die Verwaltung auch im Clinch

In den 2015 abgeschlossenen Schlichtungen wurde deutlich, dass die Verwaltung immer wieder auch bereit ist, Transparenz gegen den Willen von Dritten durchzusetzen. So sträubten sich einige (nicht alle) Verlage dagegen, ihre Postsubventionen bekannt zu geben. Sie sahen Geschäftsgeheimnisse verletzt. Das Bundesamt für Kommunikation (Bakom) und der Öffentlickeitsbeauftragte hatten sich für eine Offenlegung der Presseförderungs-Daten stark gemacht.

In einem Bericht zu einer Administrativuntersuchung im Bundesamt für Statistik wollte das Generalsekretariat von Bundesrat Alain Berset die Namen von Verwaltungsangestellten nennen. Die Betroffenen wehrten sich gegen eine Publikation, bekamen vom EDÖB aber nicht Recht: Höhere Verwaltungsangestellte könnten keinen umfassenden Persönlichkeitsschutz geltend machen, argumentierte er.

Wie im Vorjahr musste sich der EDÖB in mehreren Fällen mit der Nuklearaufsicht des Bundes (Ensi) beschäftigen. Nicht immer waren die Nuklearinspektoren gegen einen Zugang. Im Fall der Abluftdaten des AKW Leibstadt (KKL) machte das Ensi eine Kehrtwende und wollte die Daten als Reaktion eines Zugangsgesuchs von Greenpeace offenlegen. Dagegen wehrte sich das KKL. Der Fall liegt jetzt beim Verwaltungsgericht.

Auf den Spuren der öffentlichen Gelder

Eine wichtige Empfehlung gab der EDÖB Mitte Juni ab: Er kam zum Schluss, dass landwirtschaftliche Direktzahlungen und Ökobeiträge ohne Gesetzesanpassungen offen gelegt werden können. Beträge, die Landwirten vergütet werden, könnten bekannt gegeben werden, ohne dass die Betroffenen einzeln angehört werden müssen. «Es liegt im öffentlichen Interesse zu wissen, wie diese Steuergelder eingesetzt werden», schriebt der Öffentlichkeitsbeauftragte Hanspeter Thür.

Verwaltungsakten, in denen die Verwendung öffentlicher Gelder dokumentiert ist, verlangten Antragssteller auch vom Staatssekretariat für Migration (SEM). Gefragt waren etwa Verträge mit Asylbetreungs-Firmen oder einer Firma, die im Auftrag der Eidgenossenschaft Ausschaffungsflüge abwickelt. Die betroffenen Firmen hatten sich beim EDÖB gegen die Akteneinsicht gewehrt, das SEM selber hatte in den meisten Fällen Aktenfreigabe beschlossen, und der EDÖB stütze diese gegen den Willen der Privatfirmen.

Medienschaffende (blau) bekamen 2015 in Schlichtungsverfahren oft Transparenz zugesprochen. (Auswertung: öffentlichkeitsgesetz.ch)

Nicht nur der EDÖB, auch das Bundesgericht entschied im vergangenen Jahr, dass die Öffentlichkeit wissen darf, was mit öffentlichen Geldern geschieht. Es stellte fest, dass die Verwaltung gegen den Willen des Bunderates Zugang zur so genannten Beschaffungsstatistik des Bundes gewähren muss, ohne betroffene Firmen vorher anzuhören. 

Ein überwiegendes öffentliches Interesse sah der EDÖB auch an der Offenlegung der Verträge, welche Wissenschaftsverlage mit den Behörden des ETH-Bereichs abgeschlossen hatte. Mit seiner Empfehlung sandte er wichtige Signale an Kantone, in denen ähnliche Zugangsgesuche noch hängig sind. 

In der Umsetzung ist die Verwaltung noch immer ungenau

Die Durchsicht der vom EDÖB erlassenen Empfehlungen macht klar, dass einige Verwaltungsstellen auch fast zehn Jahre nach Einführung des Öffentlichkeitsprinzips noch immer Mühe mit einer guten Umsetzung des Gesetzes haben. Oft versäumen sie es, ihre Weigerung um Zugang zu einem amtlichen Dokument klar zu begründen und die nötige Interessenabwägung vorzunehmen.

Mitte Jahr kritisierte der EDÖB das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV), das ein Dokument «eingeweisst» und ganze Absätze und Grafiken aus dem Dokument entfernt hatte, ohne dass der Antragsteller dies auf den ersten Blick erkennen konnte.

Ende Jahr hatte das Bundesverwaltungsgericht in einem Urteil festgehalten, dass Schwärzungen eines Dokuments einzeln begründet werden müssen. In Zukunft wird es nicht mehr möglich sein, Antragsteller mit pauschalen Verweisen auf Ausnahmebestimmungen abzuspeisen.

Im konkreten Fall hatte Armasuisse, die Rüstungsbeschaffungsstelle des Bundes, den Zugang zum Outlook-Kalender des Ex-Rüstungschefs Ulrich Appenzeller verweigert – obwohl bundesinterne Richtlinien dies klar vorgaben. Erst durch einen Gang vor Bundesverwaltungsgericht, welchen Öffentlichkeitsgesetz.ch finanziell unterstützte, konnte Rechtssicherheit geschaffen werden.

Eine Schwierigkeit sind, gerade für Medienschaffende, die nach wie vor langen Bearbeitungszeiten der Schlichtungsanträge. Sie betrugen im vergangenen Jahr zwischen 80 und 1085 Tagen.

Im latenten Konflikt zwischen Öffentlichkeit und Verwaltung nimmt der EDÖB mit seinen juristisch abgestützten Empfehlungen eine wichtige Rolle ein. In der Vergangenheit wies er immer wieder auf willkürliche Entscheide der Verwaltung hin und wurde mit seinen Argumenten auch von den Gerichten mehrheitlich bestätigt. Der im November abgetretene Öffentlichkeitsbeauftragte Hanspeter Thür hatte sich in Transparenzfragen wiederholt mit der Verwaltung angelegt. Irritiert zeigten sich Politiker und die Öffentlichkeit, als der Bundesrat auf Vorschlag der Verwaltung Ende Jahr den langjährigen Verwaltungs-Juristen Adrian Lobsiger als neuen EDÖB vorschlug.

Vom neuen Öffentlichkeitsbeauftragten – er muss von der Bundesversammlung noch gewählt werden – hängt ab, wie sich Fronten zwischen Öffentlichkeit und Verwaltung in Zukunft entwickeln. Verhärten sie sich, werden Auseinandersetzungen vermehrt vor Gericht statt im Schlichtungsverfahren ausgetragen, und die Verwaltung riskiert, Goodwil und Vertrauen der Bevölkerung zu verlieren.  

 


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