Ce que les cantons décident n’est plus un secret

Le gouvernement zurichois s’est érigé en rempart à la transparence des conférences intercantonales. (Photo: Michael Buholzer/Keystone)

Par Martin Stoll. C’est une décision historique: le Tribunal administratif de Zurich a accordé à Loitransparence.ch l’accès aux décisions d’une con­fé­rence intercantonale, mettant ainsi fin à un litige de sept ans et envoyant un signal en faveur d’une plus grande transparence au sein de ces instances.

Jusqu’à présent, la Conférence des directrices et directeurs cantonaux de la santé (CDS) décidait elle-même ce qu’elle souhaitait publier. D’autres conférences intercantonales en faisaient de même, privilégiant le principe du secret. Désormais, ses décisions doivent être rendues accessibles. L’arrêt en ce sens envoie un signal fort en faveur d’une plus grande transparence des organes intercantonaux.

Une bataille de longue haleine

La procédure a été lancée à la suite d’une demande d’accès déposée en septembre 2018 par Loitransparence.ch auprès de la Direction de la santé publique du canton de Zurich. L’association demandait à consulter les documents relatifs aux séances du comité directeur de la CDS, notamment les invitations, les ordres du jour et les procès-verbaux. Bien que les conférences intercantonales prennent des décisions d’intérêt public, elles ne sont pas soumises aux règles de transparence applicables aux administrations. Elles sont organisées selon le droit privé, souvent sous forme d’associations.

Peu avant Noël 2018, la demande d’accès déposée par Loitransparence.ch a fait des premières vagues au sein de l’organe cantonal. La juriste de la Direction de la santé publique de Zurich était alors en contact étroit avec la direction de la CDS et les représentaux cantonaux de la santé publique. Elle était consciente du fait que «la décision dans ce litige pourrait conduire à une décision de principe sur l’application du principe de transparence aux organisations intercantonales, avec des conséquences considérables pour les conférences intercantonales et les cantons». Un mail adressé aux directions de la santé publique de tous les cantons a marqué le début d’une lutte acharnée contre notre demande de transparence et d’un long litige qui allait occuper les gouvernements cantonaux de Saint-Gall à Genève durant de nombreuses années.

Crainte d’une «rupture de digue» et d’un précédent

La Direction de la santé publique du canton de Zurich a ainsi refusé l’accès aux documents fin 2018. Loitransparence.ch n’a pas baissé les bras, contestant cette décision étape par étape. Après le refus du gouvernement zurichois, l’affaire a été portée devant la cour administrative. En mai 2020, l’association a remporté une première victoire partielle: le tribunal s’est rangé de notre côté, estimant que le canton de Zurich devait traiter la demande d’accès conformément à la loi cantonale sur l’information (IDG). Jusqu’alors, le gouvernement zurichois avait fait valoir qu’il n’y avait personne de compétent pour traiter une telle demande, la CDS n’étant pas un organe cantonal. Selon l’exécutif, la Direction de la santé n’aurait, «faute de compétence», tout simplement pas dû donner suite à notre demande. Il a également mis en garde contre une potentielle «rupture de digue»: si les cantons devaient décider de la publication des documents des conférences intercantonales, le principe de transparence s’étendrait automatiquement à ces organes, et l’acceptation d’une telle demande créerait un précédent. La cour administrative n’a toutefois pas suivi ce raisonnement, sommant la Direction de la santé d’examiner correctement la demande.

Cette décision n’était pas du goût du gouvernement zurichois. Ce dernier l’a contestée en 2020 devant le Tribunal fédéral – recours auquel Mon Repos n’a pas donné suite. Dans une importante décision incidente rendue en juin 2021, le Tribunal fédéral a clairement établi que le droit cantonal devait bel et bien s’appliquer à ce type de documents. Le principe selon lequel tous les documents détenus par une autorité cantonale sont soumis au principe de transparence, y compris ceux d’une conférence intercantonale, a été déterminant. Soutenant le point de vue de Loitransparence.ch, la cour suprême mettait ainsi fin à la stratégie anti-transparence des cantons.

Le canton de Zurich refuse une deuxième fois

Après la décision du Tribunal fédéral, la Direction de la santé publique de Zurich était tenue d’examiner le contenu de la demande. Loitransparence.ch s’est limitée aux invitations aux réunions et aux ordres du jour de l’année 2017 (y compris les annexes répertoriées), ainsi qu’aux procès-verbaux des réunions de mars et novembre 2017, qui traitaient de questions relatives aux soins de santé (par ex. financement et la planification hospitaliers). En mars 2022, la Direction de la santé a décidé de divulguer une partie des documents. Invitations et ordres du jour ont été rendus publics, avec quelques caviardages. En revanche, les autorités ont tenu à garder secrets les procès-verbaux, qui contiennent les décisions, les votes individuels et les opinions exprimées par les représentants cantonaux. L’association a alors de nouveau saisi le Conseil d’État. En octobre 2024, celui-ci s’est rangé, sans surprise, du côté de la CDS, refusant nettement l’accès aux procès-verbaux. Loitransparence.ch a saisi la justice et obtenu gain de cause sur des points importants.

Pas d’interférence dans la formation de l’opinion, dit la cour

Dans son deuxième recours devant le Tribunal administratif de Zurich, Loitransparence.ch a demandé l’accès aux décisions prises lors des réunions du comité directeur de la CDS en mars et novembre 2017, ainsi qu’à l’intégralité des procès-verbaux, en particulier ceux relatifs à la LAMal. Dans son arrêt, la cour contraint la Direction de la santé à divulguer les décisions formelles de la CDS.

Les juges ont argumenté que certaines décisions – par exemple celles concernant les nominations du personnel ou la transmission des données hospitalières – n’avaient pas de lien étroit avec le processus confidentiel de formation de l’opinion au sein de la CDS. Ces décisions ne permettent pas de tirer des conclusions sur la position des différents cantons et ne reflètent pas le déroulement ou la dynamique des discussions internes. C’est bien parce que ces décisions sont formulées de manière objective et dissociées des évaluations politiques que l’intérêt public en matière de transparence prévaut, estime la cour. La divulgation des décisions ne rend visible que le résultat des délibérations, pas leur déroulement. Le tribunal a ainsi conclu que l’accès à ces informations devait être accordé, aucun intérêt public prépondérant ne s’y opposant. Il a en revanche rejeté la demande d’accès au contenu des procès-verbaux.

Une étape importante pour la transparence

Cet arrêt marque une étape importante dans le développement d’une culture de la transparence en Suisse. Il comble une lacune cruciale: la collaboration intercantonale ne peut plus être utilisée comme argument pour échapper au contrôle démocratique. La justice a, pour la première fois, confirmé que les instances intercantonales ne pouvaient plus constituer un espace de non-droit pour le public. Lorsque les directions cantonales prennent des décisions, celles-ci ne peuvent rester secrètes au prétexte que la conférence est organisée sous forme d’association de droit privé. C’est tout le contraire: une fois que ces documents sont disponibles auprès d’une autorité cantonale, le principe de transparence s’applique.

Les délibérations restent, quant à elles, un espace préservé, à l’instar des séances du Conseil d’État, où les discussions sont confidentielles, mais où la décision formelle est rendue publique. C’est ce qu’a décidé le Tribunal administratif de Zurich en autorisant la consultation des procès-verbaux des décisions. D’après la cour, la publication des seules décisions ne compromet pas sérieusement le processus de formation de l’opinion des cantons. Le potentiel «risque» que les représentants cantonaux débattent moins ouvertement à l’avenir est considérablement réduit par la publication des extraits des décisions, estime le tribunal. Par ailleurs, l’intérêt public à connaître ces décisions l’emporte, étant donné que les thèmes abordés sont d’importance et que les cantons ont déjà publié les ordres du jour.

C’est la pratique qui montrera quelle influence cette décision aura sur l’accès à d’autres documents des conférences intercantonales. Outre les décisions dans les procès-verbaux, on peut notamment lister les rapports internes, présentations, échanges de courriels internes et statistiques internes.

Le signal envoyé est clair: ce qui a été obtenu peut être étendu à toutes les conférences comparables qui coordonnent des domaines politiques centraux et influencent notre vie quotidienne, de l’école à la police en passant par la santé. Le précédent créé contraint l’ensemble des cantons à respecter systématiquement le principe de transparence, y compris dans le cadre d’organes communs.

Transparence interne, pas de contrôle par la justice

Ce récent arrêt est notamment une réponse aux tentatives insatisfaisantes d’autorégulation des cantons. En 2018, sous la pression de Loitransparence.ch, la Conférence des gouvernements cantonaux (CdC) avait mis en place un groupe de travail chargé d’élaborer des règles de transparence pour les conférences intercantonales. Avec un résultat décevant: une personne externe peut certes déposer une demande d’accès auprès de la CdC, mais celle-ci est traitée en interne, sans possibilité de voie de recours juridique indépendante. Selon une décision du secrétariat général, seul un recours auprès du comité directeur est possible; le recours devant la justice est exclu. En outre, la CdC exige des personnes mandantes qu’elles fournissent une «preuve d’intérêt» et signent un accord de confidentialité avant que les documents ne soient divulgués. La CDS, également mise sous pression par la procédure engagée par Loitransparence.ch, a adopté des règles similaires à la fin de l’année 2024. Là aussi, le comité directeur de la CDS prend la décision finale et tout recours juridique est exclu.

La CDS et la CdC font montre de retenue

Dans un communiqué, la CDS écrit qu’elle va examiner l’arrêt et vérifier s’il y a lieu d’agir. Elle souligne être consciente de l’importance de la transparence dans l’administration et s’efforcer d’informer de manière transparente sur ses activités et leurs tenants et aboutissants.

Du côté de la Conférence des gouvernements cantonaux, elle ne pense pas que le jugement «entraînera des changements immédiats dans notre pratique en matière de transparence ou dans nos recommandations», écrit son secrétaire général Roland Mayer dans une prise de position. Elle ne voit, à la suite de ce verdict, aucune raison d’accorder plus d’importance à la question de la transparence dans l’administration qu’elle ne le fait déjà. La CdC publie déjà actuellement «en règle générale toutes ses décisions finales» en ligne. Elle continue de s’aligner de manière volontaire sur la pratique des cantons en matière de transparence.