Principe de transparence: mieux ancré, mais pas partout

En 2024, le préposé fédéral Adrian Lobsiger a mené 53% médiations de plus. (Photo: Peter Schneider/Keystone)

Par Martin Stoll. Le principe de transparence s’établit de plus en plus dans l’action administrative de la Confédération. Cependant, tous les services ne suivent pas le mouvement. Certains départements continuent de privilégier le manque de transparence et jouent avec les statistiques.

Année après année, les rapports annuels du Préposé fédéral à la transparence (PFPDT) font le même constat: «Le nombre de demandes d’accès a atteint un nouveau record». 2024 n’a pas fait exception. Par rapport à l’année précédente, le nombre de demandes a augmenté de 29% pour atteindre un total de 2186, selon les statistiques officielles.

D’après les chiffres de la Confédération, c’est auprès du Département de la défense (DDPS), du Département de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communicationles (DETEC) et du Département des affaires étrangères (DFAE) qu’il y a eu le plus de demandes d’accès, avec respectivement 527, 324 et 306 requêtes.

Croissance imparfaite

Toutefois, le DDPS embellit ses statistiques officielles depuis des années. En effet, sur les 527 demandes d’accès annoncées, 308 sont des demandes standardisées de fédérations sportives ou de cantons auprès de l’Office fédéral du sport, soit des consultations de la banque de données nationale pour le sport (BDNS). Le DDPS les compte comme des demandes d’accès, bien que le contenu de ces consultations ne corresponde pas au véritable champ d’application de la loi sur la transparence.

Néanmoins, les chiffres relatifs aux demandes d’accès attestent le succès croissant du principe de transparence au niveau fédéral. Les demandes isolées du début, venant surtout de journalistes, se sont transformées au fil des années en demandes systématiques et ciblées: l’accès aux documents officiels est devenu un instrument établi de la participation démocratique.

Depuis l’introduction de la loi sur la transparence au niveau fédéral, le nombre de demandes d’accès a été multiplié par neuf, selon le PFPDT.

La transparence étant devenue un élément central d’une bonne gestion administrative, de nombreuses autorités veulent éviter de faire l’objet de critiques. C’est pourquoi certains services jouent avec les statistiques – à l’image du DDPS – pour enjoliver le taux de demandes refusées. En effet, en intégrant dans les statistiques 308 demandes standardisées auprès de l’Office fédéral du sport, le département atteint un taux de refus très faible et même record de 4%. Si l’on ne considère que les demandes d’accès pertinentes, le taux de refus du DDPS est d’environ 11%, soit dans la moyenne inférieure.

L’Office fédéral du sport précise que les demandes adressées à la Helpline J+S pour accéder à la banque de données sur le sport sont également considérées comme des demandes d’accès. En règle générale, il s’agit d’évaluations statistiques, par exemple pour des rapports annuels cantonaux ou des projets de recherche. Par exemple, lorsqu’un canton souhaite la liste des offres J+S organisées sur son territoire, qu’une haute école demande des données dans le cadre d’un travail scientifique ou qu’une fédération nationale veut des informations sur les moniteurs reconnus dans sa discipline sportive.

La médiation: efficace mais très sollicitée

Malgré les progrès réalisés, l’accès à l’information continue de faire face à des obstacles au niveau fédéral. On peut citer le Secrétariat général du Département des finances qui bloque systématiquement les documents relatifs à la fusion d’urgence de Credit Suisse et rend de facto la loi sur la transparence nulle.

Certes, le principe de transparence est globalement mieux ancré: la part des accès entièrement accordés a légèrement augmenté en 2024 pour atteindre 52% (48% en 2023). Mais cela ne signifie pas nécessairement que les personnes mandantes étaient satisfaites du traitement de leur demande. Au contraire, le nombre de personnes qui n’étaient pas d’accord avec le déroulement ou le résultat de la demande et ayant fait appel à la médiation a augmenté de 53%.

Au total, le PFPDT a enregistré 202 demandes de médiation, dont 66 émanaient de particuliers et 61 de journalistes. Qu’elles soient orales ou écrites, les procédures de médiation s’avèrent être un moyen efficace pour trouver des solutions à l’amiable, selon le préposé à la transparence.

Le taux de demandes accordées a été particulièrement élevé lors de médiations orales: dans 76% des cas, un accord a pu être trouvé. «Ces chiffres établissent clairement que la pratique de médiation orale du PFPDT est adaptée à la recherche de solutions amiables. Il faut donc la maintenir, d’autant qu’elle profite à toutes les parties.», peut-on lire dans le rapport.

Des demandes plus complexes, un défi pour l’administration

Qui dit nombre record de demandes d’accès, dit services administratifs surchargés. Le traitement est en effet devenu plus complexe. Il est rare qu’une demande d’accès ne concerne qu’un seul document: souvent, une demande implique le traitement d’une quantité importante de documents.

Selon le PFPDT, l’administration fait également état d’une charge de travail croissante pour traiter les demandes d’accès. Au cours de 2024, les services administratifs ont déclaré 7’256 heures de travail, soit une nette augmentation par rapport à l’année précédente (6’469 heures). Le temps consacré à la préparation des procédures de conciliation a également augmenté, passant de 730 heures en 2023 à 1’271 heures.

Le PFPDT souhaiterait des procédures électroniques

Le PFPDT avait déjà réagi en 2023 aux plaintes liées à la surcharge de travail, critiquant l’absence d’un système numérique. Il estime que l’efficacité pourrait être améliorée par des procédures électroniques, l’automatisation des caviardages et l’anonymisation préalable de procès-verbaux.

Il ajoute qu’il serait possible d’éviter un surcroît de travail si l’administration cherchait rapidement le dialogue avec les personnes mandantes afin de clarifier l’objet des documents demandés. C’est d’ailleurs ce que recommande le guide des bonnes pratiques de l’association Loitransparence.ch.

Principe de transparence affaibli

Le PFPDT critique une fois encore les efforts de l’administration visant à créer des exceptions au principe de transparence par le biais de dispositions spéciales. Par exemple, la révision de la loi sur le personnel de la Confédération prévoit des restrictions dans le domaine des signalements faits par des lanceurs d’alerte, malgré les mécanismes de protection existants dans le droit en vigueur. Le préposé s’oppose par ailleurs à l’exception prévue pour la surveillance de l’aviation civile.