In Zürich fehlt ein Anwalt des Öffentlichkeitsprinzips

Bürger wissen kaum, wie sie an Behördeninformationen kommen: Akten des Zürcher Steueramts. (Foto: RDB/Blick/Dominik Baumann)

 

 

Von Marcel Hänggi. Nutzer des Zürcher Informationsgesetzes werden auf den Rechtsweg verwiesen, wenn sie mit der Bearbeitung eines Zugangsgesuchs nicht einverstanden sind. Das sei ein Nachteil, finden jetzt Evaluatoren.   

Das Zürcher Informations- und Datenschutzgesetz (IDG) sieht vor, dass der kantonale Datenschutzbeauftragte die Wirkungen des Gesetzes periodisch überprüfen lässt. Das ist mit mehreren Teilevaluationen seit 2012 geschehen. Nun liegt der Synthesebericht mit seinen Empfehlungen vor.

 

Verfasst haben den Bericht das Politforschungsbüro Vatter und der Lehrstuhl Kurt Pärli von der juristischen Fakultät der Universität Basel. So wie das Gesetz Datenschutz und Öffentlichkeitsrecht betrifft, befasste sich auch die Evaluation mit beiden Rechtsbereichen. Wir berichten an dieser Stelle einzig über den Bereich des Öffentlichkeitsrechts.

Öffentlichkeitsprinzip sehr wichtig, aber wenig bekannt

Zunächst hat die Evaluation ergeben, dass die Bürgerinnen und Bürger Transparenz als «sehr wichtig» betrachten – wenn auch als ein bisschen weniger wichtig als den Datenschutz. Immerhin 40 Prozent der Befragten geben an, das Recht auf Zugang zu öffentlichen Informationen zu kennen. Allerdings glaubt die Mehrheit dieser Befragten, ein Zugangsgesuch müsse begründet werden – während das Öffentlichkeitsprinzip ja gerade darin besteht, den Zugang zu Informationen a priori als begründet zu betrachten. Insgesamt wissen letztlich nur 17 Prozent, dass sie Zugang zu öffentlichen Informationen verlangen dürfen, ohne dies begründen zu müssen.

Das IDG enthält zwar keine Bestimmung, welche die Behörden verpflichtet, die Bevölkerung in diesem Punkt zu sensibilisieren. Trotzdem leiten die Autoren des Berichts eine solche Pflicht indirekt aus dem Öffentlichkeitsprinzip ab – denn dieses Prinzip könne nur von denen beansprucht werden, die um seine Existenz wüssten.

«Kulturwandel» vollzieht sich nur langsam

Das IDG schafft die Möglichkeit, um Informationen nachzusuchen. Umgekehrt sind die Behörden verpflichtet, Informationen zugänglich zu machen. Insbesondere verlangt es von den Behörden, Verzeichnisse der vorhandenen Dokumente anzulegen. Tatsächlich hat aber nur ein Fünftel aller öffentlichen Organe ein solches Verzeichnis. Vor allem ausserhalb der kantonalen Verwaltung seien Verzeichnisse der Informationsbestände selten. Der Evaluationsbericht merkt dazu an, die Einführung des Öffentlichkeitsprinzips könne als «Paradigmenwechsel» bezeichnet werden, der einen «Kulturwandel» verlange – und ein solcher brauche eben Zeit.

Was den Zugang zu Dokumenten mittels eines Zugangsgesuchs angeht, hat die Evaluation ebenfalls Schwächen festgestellt. Anders als etwa der Bund oder mehrere Kantone kennt Zürich keinen Öffentlichkeitsbeauftragten (der kantonale Datenschutzbeauftragte hat diese Funktion nicht) und keine Schlichtungsstelle. Das bedeutet, dass ein Gesuchsteller, der mit einer ablehnenden Antwort seines Gesuchs unzufrieden ist, gegen diese Antwort rekurrieren muss – eine Hürde, die viele abschrecke, wie der Bericht vermutet. Dazu kommt, dass je nach Behörde ein anderes Gremium als Rekursinstanz zuständig ist. Diese Instanzen haben sich nur selten mit dem IDG zu befassen und kennen die damit verbundene Rechtspraxis kaum, schreibt der Bericht (und verweist dabei unter anderem auf einen auf dieser Website erschienenen Beitrag über ein Zugangsgesuch an die Universität).

Folgerungen auch für andere Kantone

Zürich gehört zwar nicht zu den Pionierkantonen in Sachen Transparenz, doch sind die Zürcher Erfahrungen allein wegen der Grösse des Kantons  von Bedeutung für das Öffentlichkeitsrecht in der Schweiz. Die Evaluatoren formulieren sechs Empfehlungen, die auch für andere Kantone wegweisend sein könnten:

  • Das IDG solle die Behörden verpflichten, aktiv über das Recht auf Zugang zu Informationen zu informieren
  • Es sei zu prüfen, wie nützlich die heute vorgeschriebenen, aber praktisch inexistenten Verzeichnisse von Informationsbeständen seien, um je nachdem die entsprechende Bestimmung aus dem Gesetz zu streichen oder ihr Nachachtung zu verschaffen
  • Es sei ein unabhängiges Organ einzurichten, das die Bevölkerung in Sachen Öffentlichkeitsrecht informiere und berate
  • Es sei ein unabhängiges Organ einzurichten, das sich anwaltschaftlich für das Öfentlichkeitsprinzip einsetzt
  • Es sei ein unabhängiges Organ einzurichten, das in Streitfällen schlichtet
  • Es sei zu prüfen, ob ein Aufsichtsorgan geschaffen werden solle

Vier der sechs Forderungen betreffen also den Öffentlichkeitsbeauftragten, der im Kanton Zürich fehlt (heute gibt es lediglich eine Koordinationsstelle für das IDG bei der Staatskanzlei; diese Stelle ist weder unabhängig noch hat sie die geforderten Befugnisse).

Der Gesetzesentwurf des Regierungsrats zum IDG hatte einen Öffentlichkeitsbeauftragten vorgesehen, doch fiel dieser der parlamentarischen Beratung zu Opfer. Die Regierungen anderer Kantone, die sich erst spät ein Öffentlichkeitsgesetz gaben, beriefen sich zum Teil explizit darauf, dass Zürich keine solche Stelle kenne. So hat  denn keiner der Kantone, die sich ihr Öffentlichkeitsgesetz nach 2012 gaben, einen Öffentlichkeitsbeauftragten: weder Graubünden (Öffentlichkeitsgesetz seit 2016) noch St. Gallen oder Zug (je 2014) oder das Tessin (2013), wobei es im Tessin immerhin eine Schlichtungskommission gibt.* Diese Kantone übernahmen vom Zürcher Gesetz mithin seine grösste Schwäche. Man gibt sich zwar ein Gesetz – will aber lieber nicht, dass eine unabhängige Stelle dem Gesetz allzu viel Nachachtung verschafft.


* Von den Kantonen, die sich schon früher Öffentlichkeitsgesetze gaben, kennen Schaffhausen und der Pionierkanton Bern ebenfalls keinen Öffentlichkeitsbeauftragten; Appenzell Innerrhoden, Glarus, Luzern, Nid- und Obwalden und Thurgau kennen gar kein Öffentlichkeitsprinzip, Appenzell Ausserrhoden nur eine Art «Öffentlichkeitsprinzip light».

 

 


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