L’administration doit livrer ses listes de dossiers
Les dossiers de la ministre des finances Karin Keller-Sutter ne sont pas chasse gardée. (Photo: Peter Schneider/Keystone)
Par Martin Stoll. Niet: c’est la réaction des juristes du département des finances à notre demande d’accès à des listes de documents sur le rachat de Credit Suisse. Le préposé fédéral à la transparence recommande de divulguer les extraits du système de gestion des affaires.
Lorsque le Conseil fédéral a annoncé le rachat en urgence de Credit Suisse par UBS le 19 mars 2023, l’administration se tenait alors face à une montagne de documents. Deux mois plus tard, le Secrétariat général du département des finances (SG-DFF) était encore en train de faire le tri parmi les dossiers liés à l’affaire CS. «Les travaux vont encore durer un certain temps», faisait savoir le service de presse du département.
Le personnel de l’administration centrale de la Confédération est tenu de classer et de modifier les documents importants pour les affaires dans un système standardisé. Pour cela, il doit utiliser le système de gestion électronique et uniformisée «Acta Nova», introduit à l’échelle nationale. Ce système permet de créer facilement des listes de documents existants. Dans les mois, semaines et jours qui ont précédé le sauvetage de la banque, le temps a visiblement manqué pour procéder à une gestion correcte des documents. Mais on peut néanmoins supposer que «Acta Nova» contient de nombreux dossiers et sous-dossiers sur le rachat de CS.
Le département des finances ne donne pas suite à notre demande
En mai 2023, Loitransparence.ch a demandé la dénomination des dossiers sur le cas CS existants au sein de «Acta Nova». Le département n’a pas répondu à cette question, ni à celles concernant la structure de l’archivage des données.
Or, il est dans l’intérêt légitime du grand public de savoir quels dossiers administratifs existent en lien avec le sauvetage de CS. Sans cette connaissance, il est difficile de faire des demandes d’accès précises en vertu de la loi sur la transparence. D’après l’ordonnance sur la transparence, l’administration est tenue d’aider les personnes mandantes. Elle doit mettre «à la disposition des intéressés d’autres informations susceptibles de faciliter la recherche de documents officiels» et elle «renseigne le demandeur sur les documents officiels accessibles et l’assiste dans ses démarches».
Le département de Karin Keller-Sutter ne nous a aucunement aidé, bien au contraire: le Secrétariat général DFF a laissé notre demande d’accès sans réponse durant des semaines, ignorant royalement les délais prévus par la loi.
Les semaines et les mois passent sans que nous n’obtenions de réponse. En août 2023, nous nous renseignons sur l’état de l’avancement du travail de documentation et déposons une demande d’accès en vertu de la loi sur la transparence. Nous demandons «des captures d’écran ou des listes représentatives des documents accumulés à ce jour au Secrétariat général DFF dans les dossiers qui concernent le cas CS ».
En octobre, des semaines après que le délai de traitement a été dépassé, le département rejette notre demande en invoquant toute une série d’arguments: entrave au processus de formation de l’opinion, exécution conforme aux objectifs de mesures officielles, intérêts politico-économiques, décisions administratives pendantes.
Or nous n’avions pas demandé l’accès à des documents entiers, mais simplement à une liste des documents existants.
Les informations sur la gestion des affaires sont en principe publiques
Une réponse qui ne nous a pas satisfait. Nous nous sommes donc tournés vers le préposé fédéral à la transparence (PFPDT), Adrian Lobsiger, qui a ouvert une procédure de médiation. Dans sa recommandation , il demande au département de la conseillère fédérale Karin Keller-Sutter de transmettre des listes de documents sur le rachat de CS.
Afin d’avoir une vue d’ensemble, le PFPDT a examiné les documents en question le 17 janvier 2024 dans les bureaux du Département des finances. Il s’est fait confirmer par écrit que tous les documents consultés avaient également été mis à la disposition de la Commission d’enquête parlementaire (CEP). Celle-ci avait été convoquée pour faire la lumière sur les événements.
La décision à l’issue de la médiation ne laisse planer aucun doute: les captures d’écran et les listes de documents sont des documents officiels aux yeux du préposé fédéral. Les informations contenues dans le système de gestion des affaires «Acta Nova» sont soumises au principe de transparence. En effet, d’après la loi, sont aussi considérés comme documents administratifs ceux qui peuvent être établis par un simple processus électronique à partir d’informations enregistrées.
Ce que le SG-DFF avait d’abord aussi retenu dans sa réponse à notre demande d’accès: «Des captures d’écran ou des listes représentatives des documents accumulées à ce jour au Secrétariat général DFF dans les dossiers qui concernent le cas CS que vous avez demandées sont des documents au sens de la LTrans», écrivait Philippe Schwab, le conseiller à la transparence du département.
Ce n’est que lors de la médiation que le département a argué que les captures d’écran et les listes de documents n’étaient pas accessibles, étant donné que des documents de l’Autorité de surveillance des marchés financiers (FINMA) y apparaissent, entité exclue de la LTrans. Les juristes du DFF ont expliqué qu’il n’était techniquement pas possible de filtrer les documents de la FINMA.
Accès partiellement suspendu jusqu’à la fin de l’enquête
Cependant, le Secrétariat général du DFF a omis de démontrer si et dans quelle mesure les listes demandées contenaient des informations importantes de la FINMA ou de la Banque nationale suisse, également exclue de la LTrans. L’accès doit donc être accordé, a conclu le PFPDT. Dans ses explications, ce dernier s’est écarté de la définition habituelle àpropos de l’accès aux documents de la FINMA (voir encadré).
Mais la publication n’est pas pour tout de suite. Adrian Lobsiger recommande de reporter la transmission d’au moins une partie des listes de documents jusqu’à la fin des travaux de la CEP, soit environ à fin 2024. Selon lui, on ne peut pas exclure que certaines informations puissent influencer le processus de formation de l’opinion et de volonté de la CEP. Le SG-DFF doit néanmoins mettre de côté les documents contenant de telles informations et transmettre d’ores et déjà les autres documents.
Quand les documents de la FINMA sont-ils accessibles?
L’Autorité de surveillance des marchés financiers (FINMA) n’est pas soumise à la loi sur la transparence (LTrans). Une situation qui fait débat et est l’objet de critiques. Jusqu’à présent, le Préposé fédéral à la transparence (PFPDT) estimait que les documents de la FINMA étaient accessibles lorsqu’ils étaient détenus par une unité administrative soumise à la LTrans. Il vient de réviser cette position.
Jusqu’ici, le Tribunal administratif fédéral avait laissé ouverte la question de savoir si la FINMA devait être traitée comme un tiers privé dans l’application de la loi sur la transparence. Les documents de particuliers détenus par une autorité sont soumis à la LTrans. Dans un arrêt, le tribunal a seulement renvoyé à la possibilité d’impliquer la FINMA dans la procédure en cas de questions relatives à l’accessibilité de ses documents. Le PFPDT en conclut maintenant que «cela plaide plutôt contre la qualification de la FINMA en tant que tiers privé ordinaire». Et de poursuivre: «Il en résulte que les documents transmis par la BNS ou la FINMA à une autorité soumise à la loi sur la transparence ne deviennent pas des documents officiels au sens de la loi sur la transparence.»
Le PFPDT prévoit toutefois une exception lorsque les documents visés par une demande d’accès ont été établis par la FINMA «sur mandat ou en représentation du SG-DFF ou d’une autre entité soumise à la loi sur la transparence». Dans le cas contraire, le Conseil fédéral ou ses départements pourraient à leur guise affaiblir le principe de transparence en décidant d’externaliser au cas par cas certaines tâches.
Selon le préposé, le SG-DFF n’a pas pu démontrer que l’exécution conforme de mesures prises par les autorités serait compromise. Il n’a pas non plus suffisamment démontré que les intérêts économiques, monétaires et de politique de change étaient menacés.
L’importance de renseigner rapidement sur les documents existants
Avec sa recommandation, le PFPDT indique la voie à suivre aux autorités fédérales qui refusent en bloc l’accès aux listes de documents. Une bonne pratique de mise en œuvre implique que l’administration informe les journalistes, dans la mesure où la loi le permet, «le plus rapidement possible sur les documents existants concernant un sujet donné, afin que les demandes d’accès puissent être faites avec précision». C’est également le but du guide élaboré par Loitransparence.ch pour une application cohérente des lois sur la transparence.
Complément: S’opposant à la recommandation du PFPDT, le Secrétariat général du Département fédéral des finances (SG-DFF) a rendu une décision le 26 avril 2024 et a reporté l’accès aux documents ainsi que l’ensemble de la publication du rapport de la CEP.
Le SG-DFF justifie sa décision par le fait que la chute de Credit Suisse et son rachat par l’UBS ont suscité l’indignation générale. La formation de l’opinion et de la volonté de la CEP se déroule dans un environnement très médiatisé. Les fortes attentes liées au cas génèrent une importante demande en informations susceptibles d’anticiper les conclusions et les appréciations de la CEP, estime le SG-DFF. Même des documents au contenu informatif limité pourraient donner lieu à des spéculations et nuire à la formation d’opinion de la CEP. Le SG-DFF n’a toutefois pas précisé en quoi le processus de formation d’opinion de la CEP serait effectivement entravé.
Loitransparence.ch renonce à contester la décision, estimant que le rapport final de la CEP serait probablement terminé avant qu’un tribunal n’ait statué sur le cas. La procédure a fourni à l’administration des indications importantes sur le traitement et l’accessibilité des listes de dossiers.
