Transparence: communes et cantons sont à la traîne

«Dès lors qu’on parle d’argent dans ce pays, tout est compliqué»: le gouvernement vaudois lors d’une conférence de presse. (Photo: Jean-Christophe Bott/Keystone)

Par Camille Krafft. Adoptée dans la foulée de son homologue genevoise, la loi sur l’information vaudoise a fêté ses 20 ans cette année. Si la plupart des demandes émanent de citoyens, le principe de transparence reste encore méconnu.

C’est une révolution qui opère à pas feutrés au sein des administrations depuis une vingtaine d’années. D’exception, la transparence est devenue un principe ancré dans la loi, tant au niveau fédéral que cantonal. Tout document détenu par une administration est désormais public, sauf cas particulier.

Dépenses des haut gradés de l’armée, voyages effectués par des élus, grilles salariales, rapports d’audit, indemnisations, la plupart des secrets d’autrefois sont désormais des informations publiques dont tout citoyen peut s’enquérir gratuitement et sans devoir se justifier. «Par la transparence, nous instaurons la confiance», faisait valoir il y a peu Thomas Michel, député à Obwald, qui est l’un des derniers cantons de Suisse à s’être dotés d’une loi sur la transparence, début décembre. Personne n’oserait aujourd’hui remettre en question cette affirmation digne d’un slogan publicitaire. Mais qu’en est-il dans les faits, à savoir l’application de la loi?

Méconnaissance de la loi

Parmi les pionniers à l’époque, quelques années après le canton de Berne, se trouvent Vaud et Genève. La loi sur l’information (LInfo) vaudoise, qui a fêté ses 20 ans cette année, et la loi sur l’information du public, l’accès aux documents et la protection des données personnelles (Lipad) genevoise sont entrées en vigueur à la même période que la loi fédérale. Seulement voilà. Cantons et communes sont aujourd’hui à la traîne dans une grande partie de la Suisse. Le journaliste et coprésident de l’association Loitransparence.ch, Titus Plattner, précise qu’au niveau fédéral, «c’est un outil qui est entré dans les mœurs. Mais au niveau cantonal et communal, ainsi que du côté des organismes privés délégataires d’une tâche publique, il y a souvent une méconnaissance de la loi ou un sentiment d’être au-dessus de cette dernière.»


COMMENTAIRE Il faudra du courage politique

Hier, le canton d’Obwald a entériné une loi sur la transparence. Ce faisant, il rejoint l’écrasante majorité des cantons suisses dotés d’une législation qui réglemente l’accès à l’information sur la base d’un nouveau paradigme: tout document détenu par une administration est public, sauf exception.

Une avancée censée signer la fin de la culture du secret. Sur le papier. Mais dans les faits, de nombreux progrès restent à faire, notamment dans la formation des élus communaux et cantonaux. L’association Loitransparence.ch, dont le but est d’assurer un accès sans restrictions aux informations officielles, y consacrera une bonne partie de son travail ces prochaines années.

Trop souvent accolée aux seuls journalistes, la transparence est d’abord un outil en main des citoyens. Ces derniers peuvent accéder à des documents officiels gratuitement et sans se justifier, afin de se forger leur propre opinion sur une problématique. En recourant en cas de refus, tout un chacun peut être à l’origine d’une jurisprudence susceptible de faire avancer la loi. C’est une œuvre collective hautement stimulante.

Les renseignements que nous avons obtenus dans le canton de Vaud sur la base de la loi sur l’information montrent que la majorité des demandes émanent de particuliers. Ils confirment également que les communes sont souvent confrontées à des requêtes de privés auxquelles elles ne savent pas répondre.

Les lois vaudoise et genevoise ont fêté leurs 20 ans. Ces deux cantons n’ont pourtant pas de quoi pavaner, car ils sont loin d’être exemplaires en la matière. Pour aller plus loin, il faudrait que les départements cantonaux se dotent d’un référent en matière de transparence. La plupart du temps, les demandes passent par des communicants qui, eux, n’ont jamais été aussi nombreux. Or, la transparence est une affaire de droit.

Dans les communes, il faudrait, de manière systématique, former les membres des exécutifs à ce principe capital pour notre bon fonctionnement démocratique. Tout cela ne peut se faire sans une volonté politique au plus haut niveau, avec des moyens supplémentaires et une uniformisation des pratiques. A l’heure où la confiance des citoyens dans leurs élus s’étiole, ces derniers auraient tout intérêt à appliquer activement la transparence. Elle est un gage de leur bonne foi, mais aussi un outil de bonne gouvernance, car elle assure l’équité et l’efficacité des administrations publiques.


Mais au fait, qui active cette loi et pourquoi? Afin d’éclairer ces questions, nous avons demandé à Eric Golaz, préposé vaudois au droit à l’information, la liste des demandes et recours qui ont atterri sur son bureau durant les douze derniers mois. Un exercice de transparence auprès du préposé à la transparence, en quelque sorte. Comme Vaud, les cantons ont souvent leur fonctionnaire ad hoc, à l’image du bouillonnant Valaisan Sébastien Fanti, qui quittera son poste à la fin de l’année.

Candidat malheureux au Conseil d’Etat sur la liste radicale en 2002, avocat et ancien chef de service, Eric Golaz affiche, lui, une rondeur toute vaudoise. En tant que préposé, il a pour tâche de répondre aux demandes des particuliers ou des entités au sujet des modalités d’accès à des documents officiels. Il doit aussi dispenser des informations sur la transparence et instruire les recours et oppositions contre des décisions de l’administration cantonale. La loi sur l’information nous permet de savoir à quelle classe salariale son poste est colloqué en tant que fonctionnaire: classe 13.

Depuis la création du poste, le nombre de requêtes n’a cessé d’augmenter: alors qu’elle répondait à 40 demandes en lien avec la transparence en 2009, l’autorité de protection des données et de droit à l’information en a traité 188 durant la dernière année. Etablir une liste a nécessité un important travail de synthèse et de caviardage pour le préposé, qui a légèrement dépassé le délai légal. «Les requêtes peuvent représenter un gros travail pour l’administration, admet Eric Golaz. Mais c’est un passage obligé. Si on devait se réfugier derrière le travail que cela requiert, on n’appliquerait jamais la loi.»

Bien que la liste soit anonymisée, le préposé y indique l’origine de la demande. Où l’on constate que la presse est minoritaire et que la plupart des questions sont en lien avec la transparence au niveau des communes (109 sur 188). Sollicitées par des citoyens, ces dernières se tournent vers le préposé. «Elles ont souvent peur de divulguer des informations qui doivent être protégées, souligne Eric Golaz. Certaines sont très au fait de la loi, mais d’autres savent à peine qu’elle existe.» Le préposé organise une formation à l’intention des nouveaux élus au début de chaque législature, mais elle n’est pas obligatoire. «Elle devrait l’être, au même titre que celles sur le harcèlement au travail, relève Titus Plattner. Mais pour cela, il faudrait que le principe de transparence soit porté par des responsables politiques au plus haut niveau.»

Documents préparatoires pas soumis à la loi

Les demandes émanant de particuliers les concernent souvent directement. «Beaucoup de propriétaires cherchent des renseignements parce qu’ils sont touchés par la révision des plans généraux d’affectation communaux, explique Eric Golaz. Ils essaient d’avoir accès aux informations avant qu’elles ne deviennent publiques. Mais il s’agit de documents préparatoires, qui ne sont souvent pas soumis à la loi.» Les demandes qui atterrissent sur le bureau du préposé sont aussi un condensé des mouvements qui traversent le canton. Ainsi, par exemple, des requêtes émanent d’opposants à des projets d’éoliennes ou de proches des militants de l’ancienne «zone à défendre» du Mormont.

Certains peuvent compter sur l’appui d’un vieux briscard du droit à l’information, dont le nom est connu au sein de l’administration vaudoise: Kyril Gossweiler. Pour ce citoyen qui intervient «très rarement» dans des problématiques le concernant directement, la transparence augmente la crédibilité de l’action publique. «Je me demande toujours pourquoi une information reste cachée, alors que la transparence, qui n’est ni de droite ni de gauche, est dans l’intérêt de l’Etat comme de la population. De plus, l’appliquer coûte moins cher que de payer des avocats pour contrer des recours.»

Uniformisation des pratiques demandée

Kyril Gossweiler regrette que la transparence «active», à savoir l’obligation légale pour les autorités d’informer sur leurs activités, soit appliquée aujourd’hui de manière très inégale. Un postulat qui doit être traité prochainement par le Grand Conseil demande une uniformisation des pratiques en la matière. «Il suffit que vous déménagiez dans une autre commune pour que votre accès à l’information augmente ou diminue», regrette le député vert Yannick Maury, auteur du texte.

Eric Golaz souligne tout de même les progrès effectués en vingt ans. «A l’époque, le syndic centralisait les informations. Ne sortait de son bureau que ce qu’il voulait bien. Et puis, vous trouvez aujourd’hui sur le site de l’Etat une somme de renseignements impensable alors.» Pour Titus Plattner, les avancées ne sont pas suffisantes. «Tous les Etats un peu civilisés ont des lois de ce type, mais elles y sont souvent mieux appliquées qu’en Suisse. Dans un pays nordique, l’affaire Maudet n’aurait probablement pas existé: il aurait eu trop peur de se faire attraper en acceptant une invitation à Abu Dhabi. La transparence a un effet prophylactique.»

Comment un simple citoyen fait avancer la transparence

«Dès lors qu’on parle d’argent dans ce pays, tout est compliqué», souligne Eric Golaz. En mars 2019, un arrêt confirme que deux rapports d’audit portant sur le versement de primes exceptionnelles à des membres du conseil d’administration et employés de Tridel SA, qui gère l’usine d’incinération du même nom, sont publics. Une année auparavant, la cour avait entériné le fait que Tridel SA est soumise à la loi sur l’information car délégataire d’une tâche publique. «J’ai ouvert une porte, aux autres de continuer», commente Kyril Gossweiler, qui a agi seul, sans avocat. La société anonyme Centre sportif de Malley, qui gère la patinoire Vaudoise aréna, est à la même enseigne, selon un arrêt de 2021.

L’an dernier, après avoir regardé Temps présent, ce même citoyen a contraint le Ministère public vaudois à lui remettre une lettre du Secrétariat d’Etat à l’économie expliquant comment gérer les cas de fraude aux crédits d’aide Covid-19. L’autorité de poursuite pénale s’était opposée à sa demande d’accès pour des raisons de protection de la personnalité et de secret d’enquête. Le préposé au droit à l’information n’était pas de cet avis, car il s’agit d’informations d’ordre général.

Le 11 novembre dernier, un arrêt concernant Leysin a en outre confirmé, à la suite d’un recours de Kyril Gossweiler, qu’un ordre du jour de séance de municipalité est un document public. Cette décision peut désormais être utilisée par tous les citoyens désireux de savoir quels sont les sujets traités au sein d’un exécutif.


Cet article est paru une première fois dans Le Temps


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