La transparence payante n’a pas de sens
Peu de profits et beaucoup de blabla : les offices fédéraux ont encaissé en moyenne 22 francs d’émoluments entre 2009 et 2011 pour traiter une requête. (Photo Keystone)
Par Martin Stoll. Le Tribunal fédéral a demandé à l’administration de revoir sa réglementation des émoluments pour les requêtes de consultation des journalistes. La sentence est en cours d’examen dans les départements. Une chose est claire d’emblée : les émoluments ne rapportent pas grand-chose et compliquent fortement la mise en œuvre de la loi. C’est ce que constate aussi, dans une publication spécialisée, l’avocat zurichois Daniel Dedeyan.
Les statistiques montrent combien les recettes sont maigres. Entre 2009 et 2011, l’administration fédérale a eu à répondre à 937 requêtes de consultation de la part de journalistes ou de particuliers. Les offices fédéraux ont encaissé à ce titre un total de 20’450 francs d’émoluments, soit en moyenne 22 francs par requête formulée.
Quand l’administration demande aux journalistes d’être indemnisée pour son travail, il n’en va donc pas d’argent. Il en va d’un principe.
C’est le Parlement qui a ouvert la voie. Par l’obligation d’émolument, il voulait avant tout empêcher que la loi sur la transparence ne coûte cher à l’Etat. Lors de la mise en vigueur de la loi, certains envisageaient des dizaines de milliers de requêtes annuelles et craignaient que, de ce fait, l’administration arrive à ses limites de capacité. Mais ce scénario ne s’est pas confirmé, le nombre de requêtes de consultation est resté très au-dessous des attentes. On peut dire aujourd’hui que, lors de la phase législative, on a donné beaucoup trop de poids à l’argument de la « neutralité des coûts ».
Pour éviter du travail supplémentaire à l’administration, la perception d’émoluments n’apparaît « ni utile ni appropriée », écrit le juriste zurichois Daniel Dedeyan dans une récente publication sur la règlementation des taxes dans le cadre de la loi sur la transparence. En revanche, ces taxes d’accès sont « un obstacle qui doit être pris au sérieux à la concrétisation du principe de la transparence».
Le juriste désigne toute une série de cas dans lesquels les instances administratives ont voulu empêcher la transparence par des exigences d’émoluments excessives, par exemple l’exigence de 8000 à 10’000 francs pour un rapport du Contrôle fédéral des finances ou 250 francs pour un rapport presque entièrement caviardé de la Commission pour la sécurité nucléaire (CSN). Selon l’auteur, ces cas évoquent une pratique corrigée par le Cour européenne de justice où le niveau de l’émolument était « plus lié au caractère explosif de l’information qu’à l’effort effectif pour la fournir ». Même des taxes d’accès modestes peuvent avoir un effet prohibitif.
Le fait est que les journalistes se demandent toujours plus souvent si la dépense de 200 francs vaut la peine pour un document dont ne sait trop ce qu’il contient et s’il permettra de poursuivre l’investigation. Les médias sont de moins en moins nombreux à investir dans des enquêtes dont on ne sait ce qu’elles coûteront ou à se battre en justice contre des émoluments exagérés. Une administration peut effectivement empêcher l’accès à un document à l’aide de l’article 17 sur les émoluments.
Le juriste Dedeyan constate à juste titre que l’accès aux documents administratifs « concerne avant tout l’intérêt général, pas les intérêts privés ». A fin avril, le Tribunal fédéral a également constaté que, « pour sauvegarder leur fonction – notamment leur contribution à la formation de l’opinion publique et le contrôle de l’activité des autorités – les médias dépendent régulièrement de l’accès à des documents administratifs et que le cumul de taxes (en soi modestes) pourrait se traduire par une limitation d’accès effective ». On aurait pu renoncer aux émoluments, écrit le Tribunal fédéral. Il demande au Conseil fédéral d’édicter une réglementation spéciale pour les journalistes en matière de perception d’émoluments.
L’administration est en train de se forger une opinion à ce sujet. A noter que les émoluments ne sont pas le seul sujet fondamental, la transparence de l’administration ne l’est pas moins. La loi sur la transparence est censée renforcer la confiance dans le travail de l’administration. Une réglementation des taxes qui se laisse interpréter de façon large, comme l’actuelle, donne précisément aux administrations réticentes le moyen d’appuyer sur le frein à la transparence et de nuire durablement à l’esprit de la loi. Une comparaison sans préjugé de l’administration et du gouvernement ne peut conduire qu’à une seule conclusion : la transparence payante a peu de sens, surtout pour les journalistes à qui l’Etat confère une fonction de surveillants.
Daniel Dedeyan, Transparence contre argent ? La réglementation des taxes dans la loi sur la transparence. Publié par Bruno Baeriswyl et Beat Rudin, 50 pages, en allemand, Schulthess Verlag, Zurich 2013.
« La pratique de la perception d’émoluments en échange de l’accès à des documents administratifs s’est avérée un des obstacles principaux à l’accès à l’information. »
