Informationen als Nukleargüter
Urteil A-5133/2019 des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. November 2021

Wer: Eidg. Nuklearsicherheitsinspektorat (ENSI)

Was: Greenpeace verlangte im Februar 2015 beim ENSI um Zugang zu verschiedenen Daten, Berichten und Korrespondenzen rund um die Prüfung des Reaktordruckbehälters Kernkraftwerk Beznau. Unter anderem betroffen und aktuell noch strittig ist der Zugang zu einem Brief der Axpo an die ENSI bzw. dessen Beilagen, welches detaillierte Beschreibungen der Methodik, Durchführung und Ergebnisse der Sicherheitsprüfung enthält ("Nachweis Absicherung des Werkstoffzustandes der Reaktordruckbehälter (...) für 60 Betriebsjahre"). Diesbezüglich befand sich der EDÖB ausserstande, die Zugangsverweigerung bzg. die Schwärzung des Briefs inhaltlich zu beurteilen, da das Dokument von fast tausend Seiten umfasst. Es wies die Sache deshalb mit Empfehlung vom 22. Dezember 2015 ans ENSI zurück. Gegen die nachfolgende Verfügung erhob Greenpeace teilweise erfolgreich Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Dieses wies das ENSI mit Urteil vom 05. April 2017 an, unter Mitwirkung der Axpo die Informationen der fraglichen Dokumente differenziert zu beurteilen und für jede Passage darzulegen, weshalb sie welchen Ausnahmetatbestand als erfüllt betrachte. Für vergleichbare Sachverhalte dürfen Kategorien gebildet werden. Die Axpo wies in der Folge darauf hin, dass verschiedene technische Bestandteile eines Kernreaktors in den Anwendungsbereich der Gesetzgebung über die Kontrolle zivil und militärisch verwendbarer Güter, besonderer militärischer Güter und strategischer Güter falle und betreffende Informationen dadurch geschützt seien.

Das ENSI beabsichtigte daraufhin, den Bericht unter Schwärzung von Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnissen sowie Personendaten offenzulegen. Zudem werde es den Zugang zu Dokumenten, die güterkontrollrechtlich relevant sind, verweigern.

BGÖ-Artikel: Vorbehalt einer Spezialbestimmung (Art. 4 BGÖ)

Entscheid: Greenpeace erhält recht, ENSI muss erneut begründen.

Begründung:

Greenpeace rügt zunächst, dass die ENSI entgegen der Anordnung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 05. April 2017) ihrer Begründungspflicht nicht nachgekommen sei. So habe sie es unterlassen, für die einzelnen geschwärzten Passagen zu begründen, weshalb sie den Ausnahmegrund von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ als gegeben erachte. Das Bundesverwaltungsgericht gibt Greenpeace hier recht: Aus der angefochtenen Verfügung noch aus den sonstigen Akten geht eine konkrete Begründung von Geheimhaltungsinteressen der entsprechenden Passagen hervor. Das ENSI habe das Kriterium der differenzierten Betrachtung nicht erfüllt, auch indem es eine einzige sehr weit gefasste Kategorie des Ausnahmegrundes gewählt habe, und darunter stark unterschiedliche Sachverhalte zusammengefasst habe. Damit habe das ENSI den verfassungsmässigen Anspruch von Greenpeace auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) verletzt. Aufgrund dieses formellen Mangels hebt das Bundesverwaltungsgericht die Verfügung erneut auf und weist diese ans ENSI zurück.

Trotzdem äussert sich das Bundesverwaltungsgericht auch inhaltlich zu den vorgebrachten Rügen bzw. Geheimhaltungsgründen der Parteien:

Vorbehalt einer Spezialbestimmung (Art. 4 BGÖ):  Erst im vorliegenden Verfahren, also das zweite Mal vor Bundesverwaltungsgericht, bringt das ENSI vor, den Zugang aufgrund der spezialrechtlichen Bestimmungen der Güterkontrollgesetzgebung verweigern zu müssen. Zunächst stellt das Bundesgericht klar, dass ein solches spätes Vorbringen zulässig ist, da dadurch der Streitgegenstand nicht erweitert wird. Eine Behörde darf sich bei der Begründung ihres Entscheids auf eine bisher nicht herbeigezogene Rechtsgrundlage stützen.

Das ENSI und die Axpo führen aus, dass die betroffenen Informationen (über Entwicklung, Herstellung oder Anwendung von kerntechnischen Materialien, Anlagen oder Ausrüstungen) selbst "Güter" im Sinne der Güterkontrollgesetzgebung darstellen, weil deren "unkontrollierte Verbreitung unter nicht weiter überblickbaren Personenkreisen bedeuten und damit einer Ausfuhr im Sinne des Gesetzes entsprechen" würde. Diese Argumentation sei nachvollziehbar und überzeugend, so das Bundesverwaltungsgericht. Es ist also keine eigentliche Spezialbestimmung in der Güterkontrollgesetzgebung, jedoch die Güterkontrollgesetzgebung an sich, welche den Anwendungsbereich des BGÖ einschränken. Hingegen gibt das Bundesverwaltungsgericht zu bedenken, dass damit bloss ein weiterer Ausnahmegrund gegeben ist, nicht aber, dass der Zugang zu den strittigen Dokumente integral mit Verweis auf die Güterkontrollgesetzgebung verweigert werden dürfen.

Zusammenfassend weist das Bundesverwaltungsgericht die Sache zur erneuten Beurteilung an das ENSI zurück und weist dieses an, konkret für jede Textpassage zu erläutern, weshalb sie einen Ausnahmegrund von Art. 7 Abs. 1 BGÖ oder eine Ausnahme im Sinne der spezialrechtlichen Güterkontrollgesetzgebung als erfüllt ansieht. Umschreibungen sind dabei zulässig, um die eben gerade zu schützenden Interessen nicht zu gefährden, allgemeine bzw. bloss grundsätzliche Überlegungen genügen jedoch für eine Zugangsverweigerung nicht.

ENSI bleibt vage- und muss Schwärzungen aufheben
Empfehlung des Eidg. Öffentlichkeitsbeauftragten EDÖB vom 4. März 2021

Wer: Eidg. Nuklearsicherheitsinspektorat ENSI

Was: Eine Privatperson fordert vom ENSI verschiedene Dokumente betreffend die Brandschutzklappen im Kernkraftwerk Gösgen. Das ENSI stellt ihr verschiedene Dokumente zu, schwärzt aber etliche Passagen, mit dem Hinweis, diese würden Personendaten oder sicherheitsrelevante Informationen beinhalten. Der EDÖB machte das ENSI darauf aufmerksam, dass es nicht pauschal auf Ausnahmetatbestände des BGÖ verwiesen könne, sondern die Begründung für jede Schwärzung einzeln klar sein müsse. Im Laufe des Schlichtungsverfahrens konnten sich die Parteien bezüglich Zugang zu etlichen Dokumenten einigen, nicht aber zu solchen, welche das ENSI aufgrund von Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ (Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz) schwärzte.

BGÖ-Artikel: Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz (Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ)

Entscheid: Das ENSI muss die geschwärzten Passagen offenlegen.

Begründung: Die angerufene Ausnahmebestimmung zum Öffentlichkeitsprinzip betrifft in erster Linie Informationen des Polizei-, Zoll-, Nachrichten- und Militärwesens. Bezweckt wird unter anderem der Schutz von sicherheitsrelevanten Informationen im Zusammenhang mit kritischen Infrastrukturen der Landesversorgung wie informations-, kommunikations- und energietechnischen Einrichtungen. Allerdings muss nach der Rechtsprechung selbst bei legitimen Sicherheitszwecken sorgfältig geprüft werden, ob die Offenlegung der verlangten Dokumente die öffentliche Sicherheit ernsthaft gefährden könnte.

Die verlangten Dokumente beinhalten Informationen zu einer kritischen Infrastruktur der Landesversorgung. Der EDÖB schliesst daher nicht aus, dass die Offenlegung einzelner geschwärzter Passagen die öffentliche Sicherheit ernsthaft gefährden könnten. Allerdings hat das ENSI bisher die Schwärzungen nur mit pauschalen Hinweisen versehen: Es schrieb bei jeder Stelle dazu, dass diese Informationen (entweder über Systemstandorte, Systemabhängigkeiten oder Arbeitsabläufe) enthielten, welche zu Sabotagezwecken missbraucht werden könnte. Dies genügt den Anforderungen der Rechtsprechung an die Begründungsdichte nicht, womit die gesetzliche Vermutung des Zugangs zu amtlichen Dokumenten (Öffentlichkeitsprinzip) nicht widerlegt werden konnte.

Umfangreiche Akten zu defekten Brandschutzklappen
Empfehlung des Eidg. Öffentlichkeitsbeauftragten vom 1. Oktober 2019

Wer: Eidg. Nuklearsicherheitsinspektorat (ENSI)

Was: Im Nachgang an eine Meldung des ENSI, wonach einige Brandschutzklappen im Kernkraftwerk Gösgen nicht korrekt funktionierten, forderte eine Privatperson Zugang zu zwei Dokumenten: einem «Konzept Ersatz Brandschutzklappen» (2017) und einem «Detailkonzept» (2018). Das ENSI verweigerte den Zugang, weil verschiedene Unterlagen noch im Freigabeverfahren seien und ein verfrühter Zugang den internen Willensprozess erheblich stören würden. Die Dokumente seien so miteinander verwoben und voneinander abhängig, dass der Zugang integral aufgeschoben werden müsse.

BGÖ-Artikel: Konkretisierung Zugangsgesuch (Art. 10 Abs. 3 BGÖ i.V.m. Art. 7 Abs. 3 VBGÖ) – Unterstützungspflicht Behörde (Art. 3 Abs. 1 VBGÖ) – Beeinträchtigung der freien Meinungs- und Willensbildung der Behörde (Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ) – Ausstehender politischer oder administrativer Entscheid der Behörde (Art. 8 Abs. 2 BGÖ)

Entscheid: Die ENSI gibt dem Gesuchsteller die Möglichkeit, sein Gesuch zu präzisieren und entscheidet dann erneut.

Begründung: Die vom Gesuchsteller eingeforderten Dokumente sind umfangreich, laut Auflistung handelt es sich um 2'171 Seiten in 114 Dokumenten. Das ENSI beabsichtigt, bis zum Abschluss der internen Entscheidungen, für welche die Dokumente Grundlage seien, das Verfahren zu sistieren. Erst danach soll dem Gesuchsteller Gelegenheit gegeben werden, sein Gesuch zu präzisieren. Erst dann werde das ENSI erneut inhaltlich über das Einsichtsgesuch entscheiden. Der EDÖB begrüsst zwar, dass der Gesuchsteller sein Gesuch mithilfe eines Verzeichnisses einschränken kann. Dies sollte aber sofort geschehen. Erst wenn die Behörde die genau geforderten Dokumente kennt, kann sie überhaupt darüber befinden welche Dokumente gar nicht oder allenfalls zu einem späteren Zeitpunkt zugänglich gemacht werden können. Der (vom ENSI beabsichtigte) generelle Zugangsaufschub, ohne die fraglichen Dokumente einzeln zu prüfen, ist nicht mit dem Verhältnismässigkeitsprinzip vereinbar.

Dryout-Befunde: Unternehmen wehrt sich erfolglos gegen Veröffentlichung
Empfehlung des Eidg. Öffentlichkeitsbeauftragten vom 22. Februar 2019

Wer: Eidg. Nuklearsicherheitsinspektorat, ein Unternehmen (Antragsteller)

Was: Das Kernkraftwerk Leibstadt stellte anlässlich der Jahreshauptrevision 2016 verstärkte Oxidation an Brennelementen fest (Dryout-Befund). Es erstellte eine Ursachenanalyse und leitete daraus Massnahmen zur Vermeidung kritischer Siedezustände (Dryout) ab. Vom ENSI wurden die Erkenntnisse geprüft und veröffentlicht. Zwei Interessenvertreter und ein Medienunternehmen forderten in der Folge vom ENSI Zugang zu zahlreichen Dokumenten im Zusammenhang mit dem Dryout-Befund. Das ENSI beabsichtigte nach Anhörung der betroffenen Dritten, den Zugang zu gewähren, unter Einschwärzung gewisser Passagen aufgrund von Geschäftsgeheimnissen bzw. dem Schutz von Personendaten. Ein betroffenes Unternehmen stellt nun einen Schlichtungsantrag und verlangt, den Zugang zu verweigern oder allenfalls aufzuschieben.

BGÖ-Artikel: Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ) - Ausstehender politischer oder administrativer Entscheid der Behörde (Art. 8 Abs. 2 BGÖ) - Bekanntgabe von Personendaten (Art. 19 DSG)

Entscheid: Das ENSI erhält recht und kann den Zugang mit den beabsichtigten Schwärzungen gewähren.

Begründung: Das Unternehmen (Antragstellerin) begründete seinen Antrag nicht oder nicht ausreichend. Es forderte, der Zugang sei integral abzuweisen, weil die fraglichen Dokumente Geschäftsgeheimnisse offenbaren würden. Die wenigen Passagen, welche offengelassen werden könnten, würden damit bedeutungslos. Da das ENSI bereits einige Passagen aufgrund von Geschäftsgeheimnissen geschwärzt, die Antragstellerin weitergehende Schwärzungen nicht begründet hat, und unter Beachtung des Verhältnismässigkeitsprinzips erachtet der EDÖB die vom ENSI vorgeschlagene Schwärzung als angemessen.

Weiter erübrigt sich auch das Argument des Unternehmens, der Zugang sei aufgrund von hängigen Verfahren aufzuschieben. Eine solche Ausnahme soll der Behörde ermöglichen, einen politischen oder administrativen Entscheid frei und ohne äusseren Druck zu fällen. Vorliegend beabsichtigt aber das ENSI selber die Veröffentlichung, ohne sich auf einen noch ausstehenden Entscheid zu berufen, weshalb der Zugang auch unter Berücksichtigung dieses Argumentes zu gewähren ist.

Schlussendlich geht der EDÖB angesichts der Publizität der Dryout-Befunde von einem besonderen Informationsinteresse aus. Das Unternehmen hat nicht dargelegt, weshalb die Offenlegung seine Privatsphäre erheblich beeinträchtigt würde. Zudem ist die Schutzbedürftigkeit bei juristischen Personen geringer einzustufen als bei natürlichen Personen. Wie vom ENSI beabsichtigt ist also zulässig, die Unternehmensbezeichnung in den fraglichen Dokumenten nicht zu schwärzen.

ENSI muss genauer über die Bücher
Empfehlung des Eidg. Öffentlichkeitsbeauftragten vom 19. Februar 2019

Wer: Eidg. Nuklearsicherheitsinspektorat (ENSI)

Was: Ein Gesuchsteller, augenscheinlich eine in den Jahren 2003/2004 im Kernkraftwerk Leibstadt beschäftigte Person, verlangt vom ENSI Einsicht in verschiedene Dokumente rund um Aufzeichnungswerte und Dosis-Schwellenwerte, insbesondere im Beschäftigungszeitraum. Zu den meisten Dokumenten verweigert das ENSI den Zugang, weil diese entweder nicht oder im Gesuchszeitpunkt noch nicht existierten, oder weil sie bereits vor Inkrafttreten des BGÖ erstellt wurden und deshalb nicht dem Öffentlichkeitsprinzip unterliegen würden.

BGÖ-Artikel: Unterstützungspflicht Behörde (Art. 3 Abs. 1 VBGÖ) – Sachlicher Geltungsbereich (Datenschutzgesetz, Art. 3 Abs. 2 BGÖ) – Amtliche Dokumente (Art. 5 BGÖ) – Zeitlicher Geltungsbereich (Art. 23 BGÖ)

Entscheid: Das ENSI muss prüfen, ob die Wiederbeschaffungspflicht einschlägig ist.

Begründung: Das ENSI verweigert den Zugang, weil es sich bei einem Teil der fraglichen Dokumente im Zeitpunkt des Gesuchs nicht um amtliche Dokumente (Art. 5 BGÖ) handle, und beim anderen Teil der zeitliche Geltungsbereich (Art. 23 BGÖ) nicht gegeben sei.

Der EDÖB erkennt vier unterschiedlich zu beurteilende Situationen:

Eine Mehrheit der Dokumente betreffen gemäss EDÖB unmittelbar Personendaten des Gesuchsstellers, weshalb diese nach Datenschutzgesetz (Art. 8) zu prüfen seien.

Weiter verweigert das ENSI die Einsicht in zwei Dokumente, weil sie diese erst nach Gesuchseingang erhalten habe. Entgegen seinen Ausführungen ist jedoch nicht der Zeitpunkt des Gesuchseingangs, sondern jener der abschliessenden Beurteilung massgebend für das Vorhandensein amtlicher Dokumente. Somit empfiehlt der EDÖB, diese zwei Dokumente offenzulegen.

Die restlichen Unterlagen befinden sich gemäss Angaben des ENSI nicht in dessen Besitz. Es ist fraglich, ob dem ENSI eine (Wieder-)Beschaffungspflicht zukommt. Das Bundesgericht hat dies im Falle der EMI-Daten (Abluftdaten) bejaht. Da sich das ENSI sehr bedeckt hält, ist nicht klar, ob die fraglichen Dokumente jemals in seinem Besitz waren. Der EDÖB kann somit eine (Wieder-)Beschaffungspflicht nicht ausschliessen und empfiehlt dem ENSI, diese zu prüfen. Er gibt zu bedenken, dass sich eine Behörde nicht vor dem Öffentlichkeitsgesetz drücken kann, indem sie gewisse Dokumente, die in Zusammenhang mit ihrer aufsichtsrechtlichen Tätigkeit stehen, gar nicht erst beschafft.

Ebenfalls nicht explizit geäussert hat sich das ENSI zu den Dokumenten, welche vorwiegend die Jahre 03/04 betreffen. Diese unterstehen insoweit dem BGÖ, wenn sie nach dessen Inkrafttreten (1. Juli 2006) erstellt, aktualisiert oder vom ENSI empfangen wurden. Der EDÖB fordert das ENSI auf, den Zugang zu gewähren, soweit der zeitliche Geltungsbereich gegeben ist.

ENSI darf sich Zeit lassen für die monatliche Veröffentlichung der EMI-Daten

Empfehlung des Eidg. Öffentlichkeitsbeauftragten EDÖB vom 12. Juli 2018

Wer: Eidgenössisches Nuklearsicherheitsinspektorat ENSI

Was: Eine Privatperson fordert verschiedentlich Zugang zu den Emissionsdaten aller Kernkraftwerke. Gemäss Öffentlichkeitsprinzip hat die Behörde im Normalfall 20 Tage Zeit, um ein Gesuch zu bearbeiten. Das ENSI hat diese Frist zwar jeweils überschritten, jedoch die Daten mittlerweile auf seiner Webseite publiziert. Aufgrund des öffentlichen Interesses an der Offenlegung der Emissionsdaten tritt der EDÖB auf das Schlichtungsgesuch der Privatperson ein, obwohl die fraglichen Daten inzwischen bekannt sind. Die Privatperson wehrt sich gegen die Verzögerung in der Publikation und verlangt ein "zeitnahes Onlinestellen", welches seiner Meinung nach mit wenigen Mausklicks zu bewerkstelligen sei. 

BGÖ-Artikel: Frist für die Bearbeitung eines Zugangsgesuchs (Art. 12 BGÖ) – Besonders aufwändige Bearbeitung  (Art. 10 VBGÖ) – Publikation amtlicher Dokumente (Art. 19 VBGÖ) – Veröffentlichte Dokumente im Internet (Art. 6 Abs. 3 BGÖ)

Entscheid: Das ENSI erhält recht.

Begründung: Das ENSI hat im Juni 2018 entschieden, künftig monatlich die EMI-Daten aller Kernkraftwerke aktiv zu publizieren. Dies liegt in seinem Ermessen, es ist gemäss Bundesgerichtsentscheid vom 27. September 2017 nicht zur aktiven Publikation verpflichtet. Das ENSI bündelt die Daten monatlich, überprüft diese und gibt den einzelnen Kernkraftwerkbetreiber Möglichkeit zur Stellungnahme. Deshalb resultiere eine Bearbeitungszeit von rund 40 Tagen bis zur Veröffentlichung. Dies widerspricht laut EDÖB nicht den Fristen des BGÖ. Auch dass für das Zugangsgesuch der Privatperson 40 Tage bis zur Veröffentlichung verstrichen sind, sei aufgrund der Ausnahmeklausel in Art. 12 Abs. 2 legitim. Die Dauer von 40 Tagen für die erwähnten Schritte vor der Publikation seien nachvollziehbar und verhältnismässig.

Dem ENSI unbekannte Sicherheitsvorschriften
Empfehlung des Eidgenössischen Öffentlichkeitsbeauftragten vom 25. Januar 2018

Wer: Eidgenössisches Nuklearsicherheitsinspektorat

Was: Eine Privatperson verlangt vom ENSI die Sicherheitsvorschriften für der kontrollierten Zonen (also beispielsweise der Reaktorgebäude) sowie die Strahlenschutzreglemente der KKW Leibstadt und Mühleberg.

BGÖ-Artikel: Amtliche Dokumente (Art. 5 BGÖ)

Entscheid: Das ENSI erhält recht.

Begründung: Die Sicherheitsvorschriften sind gemäss ENSI gar nicht freigabe- oder meldepflichtig, weshalb es dazu auch keinen Zugang gewähren könne. Dieser Argumentation folgt der EDÖB: Da die fraglichen Dokumente von den KKWs dem ENSI nicht übermittelt werden müssen, stehen sie auch nicht im Zusammenhang mit der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe. Bezüglich der Strahlenschutzreglemente hat das ENSI schon angekündigt, dass es vor seinem Entscheid zuerst Betroffene anhören werde, da diese Personendaten und eventuell auch Geschäftsgeheimnisse enthalten. Auch hier zeigt sich der EDÖB einverstanden.

Bundesgericht rügt Urteil des Bundesverwaltungsgericht als widersprüchlich

Urteil 1C_394/2016 des Bundesgerichts vom 27. September 2017

Wer: Greenpeace Schweiz, Kernkraftwerk Leibstadt, Eidg. Nuklearsicherheitsinspektorat

Was: Greenpeace Schweiz verlangte vom KKW Leibstadt Zugang zu den Messdaten der radioaktiven Stoffen in der Abluft des Kamins des KKWs. Diese sogenannten EMI-Daten werden vom KKW an das ENSI übermittelt und dienen im Normalbetrieb der Funktionskontrolle der Messanlage. Das ENSI löscht die Daten nach 30 Tagen wieder, das KKW ist aber verpflichtet, diese bis zur Stilllegung aufzubewahren.

Nach dem Zugangsgesuch berufte sich das ENSI zunächst darauf, die Daten bereits gelöscht zu haben. Nach einer Empfehlung des EDÖB aber verlangte es beim KKW Leibstadt die Daten erneut, mit der Absicht, diese Greenpeace zur Verfügung zu stellen. Dagegen erhob das KKW Leibstadt Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und erhielt recht: Unter anderem, weil die Messdaten aus dem Normalbetrieb nicht genug relevant seien, um die Zugangsgewährung zu rechtfertigen, und weil keine Wiederbeschaffungspflicht der bereits gelöschten Daten bestehe.

BGÖ-Artikel: Amtliches Dokument (Art. 5 Abs. 1 BGÖ) - innere und äussere Sicherheit der Schweiz (Art. 7 Abs. 1 lit. c BGÖ) - Geschäftsgeheimnisse (Art. 7 Abs. 1 lit. g BGÖ) - freiwillige Übermittlung (Art. 7 Abs. 1 lit. h BGÖ) - Schutz von Personendaten (Art. 9 Abs. 2 BGÖ iVm Art. 19 DSG)

Entscheid: Die Beschwerde von Greenpeace wird gutgeheissen, der Zugang muss gewährt werden.

Begründung: Das Betriebsreglement (ANPA) besagt, dass die EMI-Daten nach der 30-tägigen Frist vom ENSI wieder gelöscht werden können. Dieses Reglement kann aber nach Absprache zwischen dem KKW und dem ENSI jederzeit geändert werden, weshalb das BGer dem EDÖB in seiner Befürchtung recht gibt, dass sich die Parteien gewissen Pflichten entziehen könnten. Die Daten müssen vom KKW Leibstadt während der ganzen Laufzeit stellvertretend fürs ENSI gespeichert werden. Damit ist für das BGer nicht nachvollziehbar, weshalb das ENSI als Aufsichtsbehörde diese nicht erneut verlangen kann. Dass dies einzig im Hinblick auf das Gesuch von Greenpeace geschieht, sei nicht schädlich: Die Wiederbeschaffungspflicht ergeht aus der Herausgabepflicht. 

Für das BVerG überwogen die privaten Interessen des KKW Leibstadt an der Geheimhaltung. Die Daten seien nicht genügend gewichtig, weil sie aus dem Normalbetrieb stammen. Gleichzeitig erkennt es die "nicht unerhebliche Brisanz" der Daten, aus deren Veröffentlichung für die KKW-Betreiber Nachteile erwachsen könnten. Diese Argumentation wird als widersprüchlich entlarvt: Einerseits die Aussagekraft relativieren, aber aus der Veröffentlichung gewichtige negative Folgen befürchten, geht für das BGer nicht zusammen. Gerade im Zusammenhang mit potenziell schädigenden Emissionen besteht ein gewichtiges öffentliches Interesse an Transparenz und an Schutz der öffentlichen Gesundheit. Unternehmen haben hier gewisse unangenehme Konsequenzen, welche mit der Veröffentlichung einhergehen könnten, hinzunehmen. Entgegen der Ausführungen des BVGer wird das öffentliche Interesse auch nicht dadurch bereits gestillt, wenn auf der Homepage des ENSI monatliche Mittelwerte aufgeschaltet werden.

Diplome der Mitarbeitenden bleiben beim ENSI

Empfehlung des Eidgenössischen Öffentlichkeitsbeauftragten vom 6. Juni 2017

Wer: Eidgenössisches Nuklearsicherheitsinspektorat (ENSI)

Was: Eine Privatperson stellt beim ENSI den Antrag auf Einsicht in die berufliche Ausbildung zweier namentlich genannter Mitarbeitenden. Das ENSI verweigerte die Herausgabe unter Berufung auf das persönliche Interesse der betroffenen Mitarbeitenden am Schutz ihrer Personendaten.

BGÖ-Artikel: Schutz der Privatsphäre Dritter (Art. 7 Abs. 2 BGÖ) - Schutz von Personendaten (Art. 9 BGÖ) - Bekanntgabe von Personendaten (Art. 19 DSG)

Entscheid: Das ENSI hält an der Zugangsverweigerung fest.

Begründung: Der Zugang zu Personendaten, welche, wie im vorliegenden Fall, nicht anonymisiert werden können, beurteilt sich nach dem Datenschutzgesetz. Demnach dürfen Personendaten offengelegt werden, wenn diese in Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen, sowie wenn an deren Offenlegung ein das private Geheimhaltungsinteresse überwiegendes öffentliches Interesse besteht. Für den EDÖB besteht zwar ein Interesse der Allgemeinheit, zu wissen, dass die Mitarbeitenden genügend qualifiziert sind, da das ENSI eine wichtige und anspruchsvolle Aufgabe für die öffentliche Sicherheit und Gesundheit innehat. Bei den betroffenen Mitarbeitenden handelt es sich aber nicht um Kaderpersonal, und auch sonst besteht kein gesteigertes Interesse der Öffentlichkeit, welches etwa durch besondere Vorkommnisse ausgelöst werden könnte. Somit wiegt in der Abwägung zwischen öffentlichem und privatem Interesse letzteres schwerer, die fraglichen Dokumente müssen nicht herausgegeben werden.

ENSI kann Zugang nicht pauschal verweigern

Urteil A-1432/2016 des Bundesverwaltungsgerichts vom 5. April 2017

Wer: Eidgenössisches Nuklearsicherheitsinspektorat

Was: Greenpeace verlangt beim ENSI um Zugang zu verschiedenen Daten, Berichten und Korrespondenzen rund um die Prüfung des Reaktordruckbehälters Kernkraftwerk Beznau. Nebst einer teilweisen Gewährung wird der Zugang zu einem knapp tausendseitigen Dokument verweigert, welches detaillierte Beschreibungen der Methodik, Durchführung und Ergebnisse der Sicherheitsprüfung enthält. Das ENSI sowie die Beznau-Betreiberin Axpo Power AG verweigern den Zugang unter Berufung auf Geschäftsgeheimnisse sowie ausstehende administrative Entscheide.

BGÖ-Artikel: Amtliches Dokument (Art. 5 BGÖ); Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnis (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ); Gefährdung der inneren und äusseren Sicherheit (Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ); Privatsphäre Dritter (Art. 7 Abs. 2 BGÖ); Personendaten (Art. 9 BGÖ); freie Meinungs- und Willensbildung (Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ); ausstehender politischer oder administrativer Entscheid (Art. 8 Abs. 2 BGÖ)

Entscheid: Das BVGer weist die Sache zur erneuten Prüfung an das ENSI zurück.

Begründung: Das ENSI hat das Verhältnismässigkeitsprinzip verletzt, indem es den Zugang zu den fraglichen Daten als ganzes verweigert hat. Das private Interesse der Axpo an der Geheimhaltung der Dokumente sei zwar laut BVGer erheblich. Allerdings habe die Öffentlichkeit ein ebenso erhebliches Interesse an Information über Zustand und Sicherheit eines Kernkraftwerkes. Somit muss das ENSI nun differenziert prüfen, in welche Abschnitte des umfangreichen Dokumentes das Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnis gegenüber dem öffentlichen Interesse überwiegt. Dasselbe gilt für Daten, welche die innere und äussere Sicherheit oder die Privatsphäre Dritter gefährden könnte. Bezüglich des geplanten Aufschubs der Zugangsgewährung an sich gibt das BVGer dem ENSI recht. Es stehen weitere Untersuchungen an, für welche die fraglichen Daten relevant sind. Würden diese bereits offengelegt, so könnte dies die freie Meinungs- und Willensbildung des ENSIs beeinträchtigen. Gerade an einer fundierten und unabhängigen Prüfung der Untersuchungsergebnisse besteht aber ein enormes öffentliches Interesse. Deshalb fällt die Abwägung zwischen einer raschen Zugangsgewährung und eines Aufschubs der Offenlegung klar zugunsten letzterem aus.

Die Nuklearaufsicht kann technische Informationen nicht mit einem pauschalen Verweis auf Sicherheitsrisiken zurückhalten

Empfehlung des eidgenössischen Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) vom Bern, 4. März 2016

Wer: Eidgenössisches Nuklearsicherheitsinspektorat (Ensi)

Was:  Eine Privatperson verlangte Zugang zu einer Reihe von Dokumenten der Periodischen Sicherheitsüberprüfung, welche einen spezifischen Störfall betrafen. Das Ensi schwärzte Passagen, in denen laut ihren Angaben  Ereignisse und technische oder radiologische Störfallanalysen so ausführlich beschrieben würden, dass sich daraus für die nukleare Sicherheit relevante Sabotagemöglichkeiten ableiten liessen. Der Antragsteller lehnte die Schwärzungen an der Schlichtungsverhandlung als zu umfassend ab. Der EDÖB forderte das Ensi auf, die Schwärzungen zu begründen. Die Nuklearaufsicht listete die Schwärzungen in der Folge auf und umschrieb den geschwärzten Inhalt summarisch. Für den Öffentlichkeitsbeauftragten war dieser Begründungsansatz zu pauschal zu wenig substantiiert.

BGÖ-Artikel: Innere oder äussere Sicherheit der Schweiz (Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ)

Entscheid: Der Antragssteller bekommt vom EDÖB recht. Die Dokumente müssen ohne Schwärzungen offengelegt werden.

Begründung: Der Beauftragte brachte zwar ein gewisses Verständnis für die Argumentation des Ensi auf. Dieses hatte geltend gemacht, anlagespezifische Informationen eines Kraftwerks, welche für sich alleine genommen noch nicht für die Planung eines gezielten Sabotageaktes ausreichen würden, könnten in Kombination mit anderen zugänglichen Informationen ein Gesamtbild ergeben, dem eine «Sabotagerelevanz» zukommen könnte.  Im Hinblick auf die von der Behörde zu tragende Beweislast zur Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten sei diese Argumentation aber zu pauschal, sie wäre eine Art Blankoschecks, welcher zur Verweigerung des Zugangs zu jeder beliebigen anlagespezifischen Information eines Kraftwerks herangezogen werden könnte.

948 Seiten dürfen nicht vollständig eingeschwärzt werden

Empfehlung des Eidg. Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) vom 22. Dezember 2015

Wer: Eidg. Nuklearsicherheitsinspektorat (Ensi)

Was: Ein Interessenvertreter verlangt vom ENSI vier Dokumente, welche Sicherheitsaspekte des Atomkraftwerks Beznau (KKB) betreffen, nämlich je zwei Briefe des ENSI an die Axpo respektive der Axpo an das Ensi, mit teils sehr umfangreichen Beilagen. Das Ensi gewährt nach einer Anhörung der Axpo teilweise Zugang; die 948-seitige Beilage zu einem der Briefe wird integral eingeschwärzt. Eine Schlichtung bringt nur teilweise Einigung.

BGÖ-Artikel: Art. 7 Abs. 1 Bst. g; Art. 9 Abs. 1 BGÖ

Entscheid: Das Ensi gewährt den Zugang zu zwei Dokumenten und schwärzt allenfalls Referenzennummern ein. Was die 948-seitige Beilage angeht, sieht sich der EDÖB außerstande, inhaltlich Stellung zu beziehen, empfiehlt aber eine neuerliche Prüfung, was aufgrund von Art. 7 Abs. 1 Bst. g einzuschwärzen sei und was nicht.

Begründung: Die gewünschten Dokumente enthalten technische Angaben, etwa über das interne Dokumentenablagesystem des KKB. Außerdem hat das Ensi Personendaten geschwärzt. Der EDÖB kann nicht nachvollziehen, inwiefern etwa die Offenlegung der Informationen zum Dokumentenablagesystem für das KKB eine Wettbewerbsverzerrung zur Folge hätten; eine solche müsste aber vorliegen, um ein Geschäftsgeheimnis nach Art. 7 Abs. 1 Bst. g zu rechtfertigen. Und an Personendaten enthalten die Dokumente lediglich den Namen des KKB; dessen Anonymisierung sei «nicht angezeigt». Was schließlich die 948-seitige, sehr technische Beilage angeht, die das ENSI integral schwärzte, sieht sich der EDÖB fachlich und von seinen Kapazitäten außerstande, inhaltlich Stellung zu nehmen. Er sei deshalb «bis zu einem gewissen Grade» darauf angewiesen, sich auf die Begründung des Ensi zu stützen. Es sei aber schwer vorstellbar, dass ein derart umfangreiches Dokument ausschließlich Informationen enthalte, deren Offenlegung Geschäftsgeheimnisse verletzen würden. Das Ensi soll das Dokument deshalb nochmals beurteilen und nur das einschwärzen, was tatsächlich Geschäftsgeheimnisse enthält. 

EDÖB verlangt wie Nuklearaufsicht Transparenz von AKW-Betreiber

Empfehlung des eidgenössischen Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) vom 11. November 2015

Wer: Eidg. Nuklearsicherheitsinspektorat (Ensi)

Was: Ein Journalist verlangt Zugang zu Dokumenten im Zusammenhang mit einer Einschätzung des Hochwasserrisikos beim AKW Beznau. Das Ensi ist bereit, die gewünschten Dokumente offenzulegen; es will lediglich Personennamen einschwärzen. In der Anhörung wehrt sich aber die Kraftwerksbetreiberin Axpo gegen den Zugang. Weil das Ensi bei seiner Position bleibt, gelangt die Axpo an den EDÖB.

BGÖ-Artikel:Stellungnahme zum Zugangsgesuch (Art. 12 Abs.4 BGÖ) – Ausstehender politischer oder administrativer Entscheid der Behörde (Art. 8 Abs. 2 BGÖ) – Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz (Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ) – Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnis (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ) – Zusicherung der Vertraulichkeit durch Behörden (Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ)

Entscheid: Das Ensi legt die Dokumente wie geplant offen.

Begründung: Die Axpo hatte Geschäftsgeheimnisse und eine Gefährdung der Sicherheit der Schweiz ins Feld geführt. Zudem bildeten die Dokumente einen Bestandteil laufender Verfahren, und die enthielten Informationen, die die Axpo dem Ensi freiwillig zur Verfügung gestellt habe. – Der EDÖB folgt – wie zuvor schon das Ensi – dieser Argumentation in keinem Punkt. Es sei der Axpo nicht gelungen darzulegen, inwieweit Geschäftsgeheimnisse oder die Sicherheit der Schweiz gefährdet seien. Nach Auskünften sowohl des Ensi wie auch des Bundesamts für Umwelt seien die strittigen Dokumente nicht Teil laufender Verfahren. Und Art. 7 Abs. 1 Bst. h gelange nur zur Anwendung, wenn die Urheberin der Information Geheimhaltung explizit verlangt und die Behörde sie explizit zugesichert habe, was hier nicht der Fall sei.

Fabrikationsgeheimnisse des AKW-Betreibers bleiben gewahrt

Empfehlung des eidgenössischen Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) vom 10. November 2015

Wer: Eidg. Nuklearsicherheitsinspektorat (Ensi)

Was: Das Ensi verlangt von allen Schweizer AKW mit Ausnahme Leibstadts, das von anderer Bauart ist, eine Prüfung der Reaktordruckbehälter. Der Gesuchsteller, ein Interessenvertreter, verlangt Einsicht in Dokumente, die diesem Entscheid des Ensi zugrunde liegen. Das Ensi heisst das Gesuch teilweise gut und verweigert den Zugang zu einem Teil der Informationen mit Berufung auf Fabrikationsgeheimnisse und den Schutz von Personendaten. Im Schlichtungsverfahren treffen sich die Parteien zweimal; als Folge dieser Verhandlungen reduziert das Ensi die Einschwärzungen und begründet die verbleibenden Einschwärzungen. Der Gesuchsteller will aber auch diese nicht akzeptieren. Beim strittigen Dokument handelt es sich um einen Brief der Kraftwerksbetreiberin, die angehört wird. 

BGÖ-Artikel: Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnis (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ) – Schutz von Personendaten (Art. 9 Abs. 1 BGÖ) – Vorbehalt der Gesetzgebung über das Urheberrecht (Art. 6 Abs. 2 BGÖ)

Entscheid: Bis auf wenige Ausnahmen sind die vom Ensi vorgenommenen Einschwärzungen gerechtfertigt.

Begründung: Der EDÖB zeigt sich von der Argumentation des Ensi «überzeugt»: Es geht in den eingeschwärzten Passagen um Details der Herstellung von Druckbehälterbestandteilen. Dieser Herstellungsprozess sei allgemein bekannt; seine Details aber (Bearbeitungsschritte und -reihenfolge, Masse und Toleranzen, Werkstoffvergütungen und Wärmebehandlungen usw.) seien Fabrikationsgeheimnis. Personendaten seien korrekt eingeschwärzt worden. Einzig in einem Punkt muss das Ensi nachgeben: Es hatte in einer späteren Textversion Stellen eingeschwärzt, die es in einer früheren Version offen gelegt hatte; das ist nicht zu lässig. – Schliesslich hatte die AKW-Betreiberin zugewilligt, den eingeschwärzten Brief mit eine Urheberrechtsvermerk offenzulegen. Der EDÖB betrachtet das als legitim, hält aber fest, dass dies lediglich bedeute, dass der Antragsteller bei der Weitergabe der Dokumente das Urheberrechtsgesetz berücksichtigen müsse.

Die Verwaltung kann nicht einfach Daten und Dokumente löschen und sich so der Transparenzpflicht entziehen

Empfehlung des eidgenössischen Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) vom 05.10.2015

Wer: Eidg. Nuklearsicherheitsinspektorat (Ensi)

Was: Die Umweltorganisation Greenpeace wollte von der Nuklearaufsicht Ensi wissen, was aus dem Kamin des Kernkraftwerk Leibstadt (KKL) zwischen Januar 2013 und November 2014 entwichen ist. Sie verlangte Angaben zu Abluftvolumen und den gemessenen Stoffen in einem Messinterval von zehn Minuten. Auf das Zugangsgesuch zu amtlichen Daten antwortete das Ensi, es habe die Daten, welche vom AKW kontinuierlich angeliefert werden, bereits gelöscht.

BGÖ-Artikel: Amtliches Dokument (Art. 5 Abs. 1 BGÖ)

Entscheid: Das Ensi verlangt von KKL, dass die gelöschten Messdaten nochmals geliefert werden.

Begründung: Zwar regelt das Öffentlichkeitsgesetz (BGÖ) eine Wiederbeschaffungspflicht von Behörden nicht explizit, allerdings hätten sie gemäss Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz alle Massnahmen zu ergreifen, welche zur Beschaffung des Dokuments erforderlich seien, argumentiert der EDÖB. Das KKL müsse die betreffenden Daten «aufgrund des Aufsichtsverhältnisses auf Anfrage des Ensi ein weiteres Mal liefern».

Den Blog-Beitrag zu dieser Empfehlung lesen Sie hier.

Die Offenlegung von Dokumente zu Flugzeug-Crash-Simulationen auf AKW’s würden die Sicherheit der Schweizer Bevölkerung gefährden

Empfehlung des eidgenössischen Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) vom 16. September 2015

Wer: Eidg. Nuklearsicherheitsinspektorat Ensi

Was: Nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001 in den USA wurden die Schweizer AKW-Betreiber aufgefordert, Simulationen für einen gezielten Absturz eines Flugzeugs auf ein Atomkraftwerk durchzuführen. Eine Privatperson verlangte diese Berichte bei den Nuklearsicherheitsbehörden der Schweiz (Ensi) heraus. Ensi verweigerte die Herausgabe und argumentierte, eine Freigabe der „geheim“ klassifizierten Berichte könne die innere Sicherheit der Schweiz gefährden. Zudem seien die Dokumente noch Gegenstand laufender Abklärungen.

BGÖ-Artikel: Ausstehender politischer oder administrativer Entscheid der Behörde (Art. 8 Abs. 2 BGÖ) – Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz (Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ)

Entscheid: Der EDÖB kommt in seiner Empfehlung zum Schluss, dass ein Zugang zu den Dokumenten die Sicherheit der Schweiz ernsthaft gefährden würde und stützt den Nichtherausgabe-Entscheid der Behörde.

Begründung: Der Umfang der Berichte über die durchgeführten Untersuchungen beträgt rund 3.300 Seiten. Darin werden unter anderem Sicherungsmassnahmen bei Flugzeugen und Flughäfen gegen Terrorismus beleuchtet sowie Simulatorenversuche und Anflugrouten bei möglichen Terroranschlägen auf AKW’s und Treffer auf AKW-Gebäude untersucht. In seinem Entscheid stützt der EDÖB die zwei Argumente des Ensi , die zu einer Zugangsverweigerung führten. Zum einen sei der Prozess der Stellungnahmen und Entscheide im Zusammenhang mit den Terrorsicherheits-Abklärungen noch nicht beendet. Damit ist erst im Laufe des Jahres 2016 zu rechnen. Andererseits sei das Dossiers sicherheitsmässig sensibel. Die entsprechende Ausnahmebestimmung schützt in erster Linie die Tätigkeiten des Polizei-, Zoll-, Nachrichten- und Militärwesens und bezweckt die Geheimhaltung von Massnahmen zum Erhalt der Handlungsfähigkeit der Regierung in ausserordentlichen Lagen. Auch der Schutz wichtiger Infrastrukturanlagen, etwa AKW’s soll mit der Ausnahmebestimmung gewährleistet werden. Entsprechend argumentiert auch das Bundesverwaltungsgericht (A-667/2010). Eine Offenlegung der bei den Simulationen verwendeten Flugzeugtypen oder die Identifizierung baulicher Hindernisse, sowie die Bewertung durch die Werke seien in hohem Masse für diese Infrastrukturanlagen sicherheitsrelevant, schreibt der EDÖB.

Abschreibungsentscheid ausnahmsweise publiziert

Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. Mai 2015

Wer: Eidg. Nuklearsicherheitsinspektorat (Ensi)

Was: Es handelt sich vorliegend nicht um ein Urteil in der Sache, sondern um einen Abschreibungsentscheid. Normalerweise publiziert das BVGer seine Abschreibungsentscheide nicht. Dass es hier von dieser Praxis abweicht, begründet es mit dem öffentlichen Interesse: Die Öffentlichkeit habe ein Interesse daran zu erfahren, dass Messdaten von Emissionen in der Abluft von Atomkraftwerken zugänglich seien. – Privatperson B. verlangt Zugang zu Emissionsdaten aus Abluftmessungen des Atomkraftwerks Mühleberg. Diese Daten werden von der Betreiberin BKW erhoben und dem Ensi übermittelt. Das Ensi lehnte ab, denn es handle sich um von der BKW freiwillig übermittelte Daten gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. h; ausserdem sei das Geschäftsgeheimnis zu schützen. B. verlangt eine Schlichtung, worauf der EDÖB am 28. Februar 2014 empfiehlt, der Zugang zu den Daten sei zu gewähren, denn weder übermittle die BKW die Daten freiwillig, noch sei ersichtlich, inwiefern Geschäftsgeheimnisse betroffen seien. Entgegen dieser Empfehlung lehnt das Ensi das Gesuch mit Verfügung vom 17. März 2014 ab. Es habe die Daten mittlerweile gelöscht. Darauf gelangt B. ans BVGer. Am 10. Juni ändert das Ensi seine Meinung und übermittelt B. die gewünschten Daten, die es von der BKW wiederbeschafft haben will; es hält aber formell an seiner Verfügung fest. Es beantragt beim BVGer, B.s Beschwerde als gegenstandslos abzuschreiben. B. dagegen beantragt, die Beschwerde sei lediglich zu sistieren, bis das Ensi seine Verfügung vom 17. März wiedererwogen habe. Der Abschreibungsentscheid sei zu publizieren.

BGÖ-Artikel: keine.

Entscheid: Die Beschwerde wird als gegenstandslos abgeschrieben; das Ensi muss seine Verfügung nicht wiedererwägen; das Ensi entschädigt B.; der Entscheid wird publiziert.

Begründung: Das BVGer äussert sich nicht materiell zur Streitsache und argumentiert mithin auch nicht mit dem BGÖ, sondern mit Verwaltungsverfahrensrecht. Das BVGer verkneift sich aber nicht einen kleinen Kommentar: Das Ensi sei «offensichtlich aus besserer eigener Erkenntnis» von seiner eigenen Verfügung abgewichen. Auch dass das BVGer den Abschreibungsentscheid entgegen seinen Usanzen publiziert, ist ein Wink mit dem Zaunpfahl: Die Öffentlichkeit solle erfahren, dass das Ensi dem BGÖ-Gesuch faktisch stattgegeben habe. 

Ensi muss Gebühren noch weiter senken 

Empfehlung des eidgenössischen Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) vom 22. Januar 2015

Wer: Eidg. Nuklearsicherheitsinspektorat (ENSI)

Was: Ein Journalist verlangt Einsicht in Protokolle der Direktionssitzungen des Ensi mit den Betreibern des AKW Mühleberg. Das Ensi ist bereit, diese herauszugeben, stellt aber Gebühren von 1000 Franken pro Protokoll ohne Beilagen resp. 4400 Franken pro Protokoll mit Beilagen in Aussicht. Der Journalist gelangt gegen diese Gebührenankündigung an der EDÖB. Dieser bewertet die Gebühren in seiner Empfehlung vom 11. November 2014 als zu hoch, selbst wenn sie – wie von der BGÖ-Verordnung verlangt (Art. 15 Abs. 4 VBGÖ) – für einen Journalisten um 50 Prozent reduziert werden. Darauf senkt das ENSI die Gebühren auf 420 Franken ohne resp. 2265 Franken mit Beilagen. Der Journalist gelangt mit einem neuen Schlichtungsgesuch an den EDÖB.

BGÖ-Artikel: Art. 17 BGÖ; Art. 15 Abs 4 VBGÖ.

Entscheid: Das Ensi muss seine Gebührenerhebung weiter senken.

Begründung: Der EDÖB stellt lediglich fest, dass die Gebühren «nicht verhältnismässig» seien und «im Ergebnis einer Zugangsbeschränkung gleichkommen». Er verzichtet auf eine erneute Begründung dieses Befunds.

Ensi muss Gebührenerhebung wiedererwägen 

Empfehlung des eidgenössischen Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) vom 11. November 2014

Wer: Eidg. Nuklearsicherheitsinspektorat (ENSI)

Was: Ein Journalist verlangt Einsicht in Protokolle der Direktionssitzungen des Ensi mit den Betreibern des AKW Mühleberg. Das Ensi ist bereit, diese herauszugeben, stellt aber Gebühren von 1000 Franken pro Protokoll ohne Beilagen resp. 4400 Franken pro Protokoll mit Beilagen in Aussicht. Der Journalist gelangt gegen diese Gebührenankündigung an der EDÖB.

BGÖ-Artikel: Art. 17 BGÖ.

Entscheid: Das Ensi muss seine Gebührenerhebung wiedererwägen.

Begründung: Der EDÖB erklärt sich für die Schlichtung als zuständig, da die angekündigten Gebühren dazu geeignet sind, den Gesuchsteller vom Festhalten an seinem Gesuch abzuschrecken. In einer Schlichtungsverhandlung erklärt sich das Ensi bereit, die angekündigten Gebühren um die Hälfte zu reduzieren – womit es lediglich dem neuen Art. 15 Abs. 4 der BGÖ-Verordnung nachkommt, der diese Reduktion für Medienschaffende sowieso vorschreibt. Der Journalist ist damit nicht einverstanden. Der EDÖb kommt zum Schluss, das Ensi schätze den Aufwand zur Durchsicht der Protokolle und der allfälligen Einschwärzung gewisser Passagen selbst nach der Halbierung als zu hoch ein. So habe es bei der Abschätzung des Aufwands nicht berücksichtigt, dass ein Teil der Seiten der Protokolle lediglich Titelseiten seien und dass der Anhang zu einem großen Teil nicht aus Text, sondern aus Powerpoint-Folien bestehe. Außerdem seien die gebühren abschreckend. Gebühren seien aber so zu bemessen, dass «dass jedermann das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten noch wirksam in Anspruch nehmen kann»

Pauschale Begründungen unzureichend

Empfehlung des eidgenössischen Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) vom 19. September 2014

Wer: Eidg. Nuklearsicherheitsinspektorat (ENSI)

Was: Der EDÖB behandelt Gesuche zweier Gesuchsteller in einer Empfehlung. Das ENSI hat die Betreiber von AKWs aufgefordert, Abstürze von Flugzeugen auf ihre AKWs zu simulieren. Gesuchsteller 1 verlangt Einsicht in die daraus hervorgegangenen Verfügungen an die Adressen der vier Kraftwerksbetreiber. Gesuchsteller 2 verlangt Einsicht in die genauen Versuchsanordnungen dieser Simulationen sowie früherer Simulationen im Jahr 2003. Das ENSI lehnt alle Gesuche ab. Die Dokumente zu den früheren Versuchen, die Gesuchsteller 2 verlangte, seien vor Inkrafttreten des BGÖ erstellt worden und unterstünden dem Gesetz folglich nicht. Die anderen Gesuche lehnt das ENSI mit drei Argumenten ab: Eine Offenlegung würde das ENSI in seiner Meinungsbildung behindern (Art. 7 Abs. 1 Bst. a), sie würde die Sicherheit der Schweiz gefährden (Art. 7 Abs. 1 c), und die Dokumente bildeten die Grundlage eines noch nicht gefällten Entscheids, so dass die Offenlegung nach Art. 8 Abs. 2 aufzuschieben sei.

BGÖ-Artikel: Art. 7 Abs. 1 Bst. a und c; Art. 8 Abs. 2 BGÖ.

Entscheid: Die vier Verfügungen sind offenzulegen (Gesuchsteller 1); die Versuchsanordnungen sind nicht offenzulegen (Gesuchsteller 2).

Begründung: Das ENSI hat die Dokumente zu früheren Versuchen zu Recht nicht offengelegt, da sie im Jahr 2002 erstellt wurden. – Im Weiteren folgt der EDÖB dem ENSI, was seine Argumentation zu Gesuchsteller 2 betrifft, nicht jedoch der gleich lautenden Argumentation gegenüber Gesuchsteller 1. Das ENSI macht geltend, eine Offenlegung würde die Sicherheit der Schweiz gefährden. Was die genaue Versuchsanordnung (Gesuchsteller 2) angeht, sieht der EDÖB hier tatsächlich einen «klassischen Anwendungsfall» von Art. 7 Abs. 1 Bst. c: Eine Offenlegung würde Informationen über Schwachstellen der AKW offenbaren, die von Terroristen genutzt werden könnten. Dagegen spricht der selbe Artokel nicht gegen die Offenlegung der Verfügungen (Gesuchsteller 1). Das ENSI habe nur pauschal argumentiert, dass diese Offenlegung die Sicherheit gefährden würde; eine solche pauschale Argumentation sei indes nicht zureichend und vom EDÖB nicht nachvollziehbar – umso weniger, als die Verfügungen kaum Informationen enthielten, die das ENSI nicht bereits selber in Medienmitteilungen öffentlich gemacht habe. Auch dem Argument, eine Offenlegung würde den Meinungsbildungsprozess im ENSI gefährden, folgt der EDÖB nicht: Auch hier habe das ENSI nur pauschal argumentiert. Schliesslich argumentierte das ENSI, die Verfügungen enthielten Informationen, die Basis für einen noch nicht gefällten Entscheid bildeten – ohne zu spezifizieren, was für ein Entscheid das sei. Weil «zumindest theoretisch jedes amtliche Dokument mehr oder weniger direkt einem politischen oder administrativen Entscheid zugrundeliegt», genüge eine solch pauschale Begründung nicht, befindet der EDÖB, könnte damit doch der Zweck des BGÖ ausgehebelt werden. 

Der EDÖB bleibt bei seinen früheren Empfehlungen; das ENSI bleibt stur

Empfehlung des eidgenössischen Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) vom 5. Mai 2014

Wer: Eidg. Nuklearsicherheitsinspektorat ENSI

Was: Eine Privatperson verlangt Einsicht in Messdaten aus den Abluftmessungen des AKW Mühleberg. Die selbe Person hat bereits früher die selben Messdaten für andere Zeiträume verlangt. Das ENSI ignoriert die vom EDÖB bisher erlassenen Empfehlungen, der Antragsteller gelangt erneut an den EDÖB.

BGÖ-Artikel: Art. 5 Abs. 1; Art. 5 Abs. 2; Art. 7 Abs. 1 Bst. c, g und h; Art. 9 Abs. 1; Art. 14 BGÖ sowie Art. 11 Abs. 2 AllgGebV

Entscheid: Das ENSI legt die verlangten Daten offen.

ENSI muss Prüfbericht zum AKW Mühleberg beschaffen und offen legen

Empfehlung des eidgenössischen Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) vom 18. März 2014

Wer: Eidg. Nuklearsicherheitsinspektorat (ENSI)

Was: Ein Journalist verlangt vom ENSI Einsicht in einen Prüfbericht zum AKW Mühleberg vom September 2012 zu den zusätzlichen Untersuchungen am Reaktordruckbehälter des AKWs Mühleberg aufgrund der Erkenntnisse im belgischen AKW Doel-3. Das ENSI lehnt das Gesuch ab mit der Begründung, das Prüfprotokoll enthalte Geschäftsgeheimnisse. Nach Einreichung des Schlichtungsantrags und auf Nachfrage des EDÖB nimmt das ENSI auch zu dem eigentlich verlangten Prüfbericht Stellung und behauptet, diesen gar nicht zu besitzen; er stelle mithin kein amtliches Dokument dar.

BGÖ-Artikel: Art. 7 Abs. 1 Bst. g, Art. 5 Abs. 1 Bst. b BGÖ; Art. 12b Abs. 1 VBGÖ.

Entscheid: Das ENSI legt sowohl den Prüfbericht wie das Prüfprotokoll offen, wobei es den Prüfbericht nötigenfalls zu beschaffen hat.

ENSI muss Emissionsdaten des AKW Mühleberg offen legen

Empfehlung des eidgenössischen Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) vom 28. Februar 2014

Wer: Eidg. Nuklearsicherheitsinspektorat (ENSI)

Was: Eine Privatperson verlangt vom ENSI Einsicht in Emissionsdaten, gemessen an einem Kamin des AKW Mühleberg, sowie in das aktuelle Reglement mit den Anlageparametern (ANPA), die die Emissionsdatenübermittlung vom AKW-Betreiber an das ENSI regelt. Das ENSI verweigert die Offenlegung der Daten. Das ANPA-Reglement stellt das ENSI in einer stark eingeschwärzten Version dem Antragsteller zur Verfügung. 

BGÖ-Artikel: Art. 7 Abs. 1 Bst. c, g und h BGÖ

Entscheid: Das ENSI legt die gewünschten Daten offen.

Behörde ist zu detaillierter Begründung verpflichtet

Empfehlung des eidgenössischen Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) vom 30. Oktober 2013

Wer: Eidg. Nuklearsicherheitsinspektorat ENSI

Was: Eine Stiftung sowie ein Journalist verlangen Zugang zu zwei Sitzungsprotokollen des Ensi betr. die Erdbebensicherheit des AKW Mühleberg. Während das ENSI der Stiftung ankündigt, die Bearbeitung des Gesuchs werde Kosten verursachen, lehnt sie das gleich lautende Gesuch des Journalisten ab. Beide gelangen an den EDÖB.

BGÖ-Artikel: Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 5

Entscheid: Das ENSI muss den Zugang zu den gewünschten Protokollen vollständig gewähren.

Begründung: Das ENSI begründet, die Sitzungsprotokolle stünden in «engem Zusammenhang» mit einem hängigen Baubewilligungsverfahren, weshalb sie nicht offen zu legen seien. Es führte die Art des Zusammenhangs nicht näher aus. Zudem könne es «nicht angehen, dass sich der Gesuchsteller auf dem Weg des Öffentlichkeitsgesetzes Zugang zu Informationen beschaffen», könne, die ihm ansonsten verwehrt blieben (Kommentar Öffentlichkeitsgesetz.ch: ein lustiges Argument. Genau zu diesem Zweck wurde das BGÖ doch geschaffen!). Nachdem Abklärungen des EDÖB ergeben, dass die Baubewilligung bereits erteilt sei, fordert es das ENSI zu einer zweiten Stellungnahme auf. Das ENSI verweist auf eine Mitteilung von Greenpeace betr. einen Rekurs gegen das Baugesuch. Nachdem Abklärungen des EDÖB ergeben, dass der Rekurs vom Bundesverwaltungsgericht abgelehnt und die Baubewilligung somit rechtskräftig sei, fordert er das ENSI zu einer dritten Stellungnahme auf. Das ENSI reicht zur Antwort einen Zeitungsartikel ein, aus dem hervorgehe, dass «scheinbar noch ein Verfahren auf kantonaler Ebene hängig sei». Eine Nachfrage des EDÖB beim zuständigen kantonalen Amt ergibt, dass die verlangten Protokolle nicht Teil der Verfahrensakten seien. – Mit einiger Ungeduld stellt der EDÖB fest, dass es das ENSI trotz dreimaliger Aufforderung versäumt habe, zu erklären, worin der behauptete enge Zusammenhang der Protokolle mit einem hängigen Verfahren bestehe. «Für den Beauftragten liegen alsdann auch nach selbstständiger Prüfung keinerlei Hinweise vor, weshalb die Herausgabe der Protokolle aufgeschoben werden müsste.»

Sicherheitsrelevante Dokumente vertraulich

Empfehlung des eidgenössischen Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) vom 27. Juni 2013

Wer: Eidg. Nuklearinspektorat (Ensi).

Was: Eine Privatperson verlangt Einsicht in Dokumente, die die Betreiberin des Atomkraftwerks Mühleberg zur Erfüllung von Sicherheitsauflagen dem Ensi eingereicht hat.

BGÖ-Artikel: Art. 7 Abs. 1 Bst. c

Entscheid: Der Aktenzugang wird nicht gewährt.

Begründung: Bereits 2011 hat der Gesuchsteller die fraglichen Dokumente einsehen wollen. Die Akteneinsicht wurde damals abgelehnt – und die Ablehnung vom EDÖB in einer Empfehlung gutgeheissen –, weil die Dokumente Teil eines laufenden Gerichtsverfahrens waren. Nachdem das Verfahren nun abgeschlossen ist, hat der Gesuchsteller erneut verlangt, die Akten zu sehen. Das Ensi lehnte das erneute Gesuch ab mit der Begründung, die Akten seien vertraulich und ihre Offenlegung würde die Sicherheit der Schweiz i.S. Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ gefährden. – Der EDÖB bestätigt, dass der Grund, der zur Ablehnung des ersten Akteneinsichtsgesuchs führte, hinfällig sei und es somit zu prüfen gelte, ob Art. 7  anwendbar sei. Er stellt weiter fest, dass er fachlich ausserstande sei, die Sicherheitsrelevanz dieser Akten zu beurteilen. Grundsätzlich sei das Amt verpflichtet, die Verweigerung der Akteneinsicht in einer Weise zu begründen, «die es der antragstellenden Person erlaubt, diesen zumindest in den Grundzügen nachzuvollziehen». Im vorliegenden Fall habe das Bundesverwaltungsgericht in einer Zwischenverfügung vom 8. Dezember 2010 (A-667/2010) aber bereits entschieden, dass die Offenlegung der Dokumente die Sicherheit der Schweiz gefährden könnte, wobei es «ohne weiteres zulässig [sei], bei der Prüfung naturwissenschaftlicher und technischer Fragen auf die Berichte und Stellungnahmen der vom Gesetzgeber eingesetzten sachkundigen Instanzen (vorliegend dem ENSI) abzustellen.» Der EDÖB sieht deshalb keinen Spielraum, anders zu urteilen als das BVGer.

Dokumente, die Teil eines laufenden erstinstanzlichen Verfahrens sind, müssen nicht offen gelegt werden.

Empfehlung des eidgenössischen Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) vom 10. April 2013

Wer: Eidg. Nuklearsicherheitsinstitut ENSI.

Was: Eine Privatperson verlangt Einsicht in zwei Gutachten (Geologisch-geotechnische Untersuchungen 2011 sowie Evaluation of the Strength of the Foundation Materials at Wasserkraftwerk). Das ENSI lehnt das Einsichtsgesuch ab, da die Gutachten Teil eines laufenden erstinstanzlichen Verfahrens seien.

BGÖ-Artikel: Art. 3 Abs. 1 Bst. b; Art. 8 Abs. 2

Entscheid: Das ENSI schiebt den Zugang zu den verlangten amtlichen Dokumenten auf, bis der kantonale Entscheid über deren möglichen Einbezug in die kantonalen Verfahrensakten gefallen ist.

Begründung: Das ENSI argumentiert korrekt, dass laut Art. 3 Abs. 1 Bst. b BGÖ «die Einsichtnahme einer Partei in die Akten eines erstinstanzlichen Verwaltungsverfahrens» vom BGÖ ausgenommen seien. Außerdem bestimmt Art. 8 Abs. 2 BGÖ, dass «amtliche Dokumente erst zugänglich gemacht werden [dürfen], wenn der politische oder administrative Entscheid, für den sie die Grundlage darstellen, getroffen ist». Um einen Missbrauch dieser Gesetzespassagen zu verhindern, müssten die fragliche Dokumente aber «einen direkten und unmittelbaren Zusammenhang mit einem konkreten Entscheid aufweisen und für diesen zugleich von beträchtlichem materiellem Gewicht sein». Das ist laut EDÖB in diesem Falle gegeben. – Das zuständige Amt für Wasser und Abfall des Kantons Bern hat noch nicht entschieden, ob die fraglichen Dokumente in die kantonalen Verfahrensakten aufgenommen werden. Bis dieser Entscheid gefallen ist, ist der Aktenzugang aufzuschieben; danach ist das Gesuch neu zu bewerten. 

Informationen, die in Besitz einer Behörde waren, aber rechtmässig gelöscht wurden, können kein Dokument i.S. des BGÖ sein, folglich kann auch kein Rechtsanspruch auf Dateneinsicht bestehen. Keine Rolle spielt indes, in welchem Datenformat die Informationen gespeichert sind.

Empfehlung des eidgenössischen Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) vom 18. März 2013

Wer: Eidg. Nuklearsicherheitsinstitut ENSI.

Was: Eine Privatperson verlangt Einsicht in Abluft-Messdaten des AKW Mühleberg. Das ENSI lehnt das Gesucht mit dem Argument ab, die Daten lägen in einer unüblichen elektronischen Form vor, so dass es nicht möglich sei, aus ihnen «durch einen einfachen elektronischen Vorgang» ein Dokument zu erstellen, mithin liege kein einsichtsfähiges Dokument i.S. Art. 5 Abs. 2 BGÖ vor. Nachdem die Privatperson ein Schlichtungsverfahren beantragt hat, teilt das ENSI außerdem mit, die Daten würden nach 30 Tagen automatisch gelöscht.

BGÖ-Artikel: Art. 5

Entscheid: Es liegt kein Dokument vor, auf das der Antragssteller einen Anspruch anmelden könnte.

Begründung: Der EDÖB stellt nach Prüfung des ENSI-Dienstreglements fest, dass die Daten vorschriftsgemäss gelöscht worden seien. Der Antragssteller hat Einsicht in Messdaten eines bestimmten Zeitraums verlangt, der mehr als 30 Tage zurückliegt. Mithin besteht kein Dokument i.S. BGÖ Art. 5 Abs. 1. Allerdings schreibt der EDÖB in seiner Empfehlung auch, es «hätten nach Ansicht des Beauftragten zumindest die Messdaten, die zum Zeitpunkt der Einreichung des Zugangsgesuches noch vorhanden waren, bis zur abschliessenden Beurteilung des Gesuches bzw. des Schlichtungsantrages gesichert werden müssen». Keine Gnade fand beim EDÖB das erste Argument des ENSI, wonach kein Dokument vorliege, wenn Daten in einer Form gespeichert vorlägen, die nur mit Spezialsoftware gelesen werden könnten. Art 5 Abs 2 lautet: «Als amtliche Dokumente gelten auch solche, die durch einen einfachen elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten Informationen erstellt werden können...». Die «Erfordernis des einfachen elektronischen Vorgangs» habe «etwa dann als erfüllt zu gelten, wenn in der betroffenen Behörde ein Mitarbeitender beschäftigt wird, der ohne unverhältnismässigen Aufwand in der Lage ist, aus den aufgezeichneten Informationen ein amtliches Dokument zu erstellen.

Der selbe Antragsteller wird später weitere Schlichtungsanträge stellen: Vgl. EDÖB-Empfehlungen vom 28. Februar 2014 sowie vom 5. Mai 2014.

Eidg. Nuklearsicherheitsinspektorat (ENSI) muss Dokumente im Zusammenhang mit der «Sicherheitstechnische[n] Stellungnahme zur periodischen Sicherheitsüberprüfung des Kernkraftwerks Mühleberg» (noch) nicht offen legen

Empfehlung des eidgenössischen Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) vom 2. Oktober 2012

Wer: Eidg. Nuklearsicherheitsinspektorat (ENSI)

Was: Eine Privatperson verlangt Einsicht in drei Dokumente betr. Sicherheitsüberprüfung des AKW Mühleberg: (1) Brandausbreitungsrechnungen; (2) Dokumente, welche der Bewilligungsinhaber zur Erfüllung einer Nachforderung (interner Brand) einreichte; (3) Dokumente, welche der Bewilligungsinhaber zur Erfüllung einer Nachforderung (interne Überflutung) einreichte. Das ENSI lehnt gestützt auf Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ ab, da die verlangten Dokumente sicherheitsrelevante Informationen enthielten.

BGÖ-Artikel: Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 5, Art. 7 Abs. 1 Bst. c, Art. 23

Entscheid: Dokument (1) ist nicht offen zu legen, Dokumente (2) und (3) sind nicht offen zu legen, solange sie Teil eines laufenden Verfahrens sind.

Begründung: Dokument (1) wurde zwei Wochen vor dem Inkrafttreten des BGÖ am 1. Juli 2006 erstellt. Der EDÖB hält zwar fest, dass nicht das Erstellungsdatum darüber entscheide, ob ein Dokument dem BGÖ unterliege, sondern das Datum, da das Dokument beim Amt eingetroffen sei. Das war in diesem Falle der 30. Juni, so dass das Dokument dem Öffentlichkeitsprinzip gerade noch nicht unterliegt. Dokumente (2) und (3) bilden Teil eines Verwaltungsverfahrens. Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 5 besagt, dass das BGÖ für Dokumente betr. Verfahren der Staats- und Verwaltungsrechtspflege nicht gelte. Der Bundesrat legt dies in seiner Botschaft so aus, dass hier sowohl abgeschlossene wie hängige Verfahren gemeint seien. Dem widerspricht der EDÖB: Sobald ein Verfahren der Verwaltungsrechtspflege abgeschlossen sei, müssten auch solche Dokumente offen gelegt werden. Im vorliegenden Fall aber ist das Verfahren beim Bundesgericht hängig, weshalb die Verweigerung der Akteneinsicht zu Recht erfolge. Auf das Argument, die Dokumente enthielten sicherheitsrelevante Informationen und seien deshalb gemäß Art. 7 Abs. 1 Bst. c nicht offen zu legen, geht der EDÖB nicht ein.