Informationen als Nukleargüter
Urteil A-5133/2019 des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. November 2021

Wer: Eidg. Nuklearsicherheitsinspektorat (ENSI)

Was: Greenpeace verlangte im Februar 2015 beim ENSI um Zugang zu verschiedenen Daten, Berichten und Korrespondenzen rund um die Prüfung des Reaktordruckbehälters Kernkraftwerk Beznau. Unter anderem betroffen und aktuell noch strittig ist der Zugang zu einem Brief der Axpo an die ENSI bzw. dessen Beilagen, welches detaillierte Beschreibungen der Methodik, Durchführung und Ergebnisse der Sicherheitsprüfung enthält ("Nachweis Absicherung des Werkstoffzustandes der Reaktordruckbehälter (...) für 60 Betriebsjahre"). Diesbezüglich befand sich der EDÖB ausserstande, die Zugangsverweigerung bzg. die Schwärzung des Briefs inhaltlich zu beurteilen, da das Dokument von fast tausend Seiten umfasst. Es wies die Sache deshalb mit Empfehlung vom 22. Dezember 2015 ans ENSI zurück. Gegen die nachfolgende Verfügung erhob Greenpeace teilweise erfolgreich Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Dieses wies das ENSI mit Urteil vom 05. April 2017 an, unter Mitwirkung der Axpo die Informationen der fraglichen Dokumente differenziert zu beurteilen und für jede Passage darzulegen, weshalb sie welchen Ausnahmetatbestand als erfüllt betrachte. Für vergleichbare Sachverhalte dürfen Kategorien gebildet werden. Die Axpo wies in der Folge darauf hin, dass verschiedene technische Bestandteile eines Kernreaktors in den Anwendungsbereich der Gesetzgebung über die Kontrolle zivil und militärisch verwendbarer Güter, besonderer militärischer Güter und strategischer Güter falle und betreffende Informationen dadurch geschützt seien.

Das ENSI beabsichtigte daraufhin, den Bericht unter Schwärzung von Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnissen sowie Personendaten offenzulegen. Zudem werde es den Zugang zu Dokumenten, die güterkontrollrechtlich relevant sind, verweigern.

BGÖ-Artikel: Vorbehalt einer Spezialbestimmung (Art. 4 BGÖ)

Entscheid: Greenpeace erhält recht, ENSI muss erneut begründen.

Begründung:

Greenpeace rügt zunächst, dass die ENSI entgegen der Anordnung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 05. April 2017) ihrer Begründungspflicht nicht nachgekommen sei. So habe sie es unterlassen, für die einzelnen geschwärzten Passagen zu begründen, weshalb sie den Ausnahmegrund von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ als gegeben erachte. Das Bundesverwaltungsgericht gibt Greenpeace hier recht: Aus der angefochtenen Verfügung noch aus den sonstigen Akten geht eine konkrete Begründung von Geheimhaltungsinteressen der entsprechenden Passagen hervor. Das ENSI habe das Kriterium der differenzierten Betrachtung nicht erfüllt, auch indem es eine einzige sehr weit gefasste Kategorie des Ausnahmegrundes gewählt habe, und darunter stark unterschiedliche Sachverhalte zusammengefasst habe. Damit habe das ENSI den verfassungsmässigen Anspruch von Greenpeace auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) verletzt. Aufgrund dieses formellen Mangels hebt das Bundesverwaltungsgericht die Verfügung erneut auf und weist diese ans ENSI zurück.

Trotzdem äussert sich das Bundesverwaltungsgericht auch inhaltlich zu den vorgebrachten Rügen bzw. Geheimhaltungsgründen der Parteien:

Vorbehalt einer Spezialbestimmung (Art. 4 BGÖ):  Erst im vorliegenden Verfahren, also das zweite Mal vor Bundesverwaltungsgericht, bringt das ENSI vor, den Zugang aufgrund der spezialrechtlichen Bestimmungen der Güterkontrollgesetzgebung verweigern zu müssen. Zunächst stellt das Bundesgericht klar, dass ein solches spätes Vorbringen zulässig ist, da dadurch der Streitgegenstand nicht erweitert wird. Eine Behörde darf sich bei der Begründung ihres Entscheids auf eine bisher nicht herbeigezogene Rechtsgrundlage stützen.

Das ENSI und die Axpo führen aus, dass die betroffenen Informationen (über Entwicklung, Herstellung oder Anwendung von kerntechnischen Materialien, Anlagen oder Ausrüstungen) selbst "Güter" im Sinne der Güterkontrollgesetzgebung darstellen, weil deren "unkontrollierte Verbreitung unter nicht weiter überblickbaren Personenkreisen bedeuten und damit einer Ausfuhr im Sinne des Gesetzes entsprechen" würde. Diese Argumentation sei nachvollziehbar und überzeugend, so das Bundesverwaltungsgericht. Es ist also keine eigentliche Spezialbestimmung in der Güterkontrollgesetzgebung, jedoch die Güterkontrollgesetzgebung an sich, welche den Anwendungsbereich des BGÖ einschränken. Hingegen gibt das Bundesverwaltungsgericht zu bedenken, dass damit bloss ein weiterer Ausnahmegrund gegeben ist, nicht aber, dass der Zugang zu den strittigen Dokumente integral mit Verweis auf die Güterkontrollgesetzgebung verweigert werden dürfen.

Zusammenfassend weist das Bundesverwaltungsgericht die Sache zur erneuten Beurteilung an das ENSI zurück und weist dieses an, konkret für jede Textpassage zu erläutern, weshalb sie einen Ausnahmegrund von Art. 7 Abs. 1 BGÖ oder eine Ausnahme im Sinne der spezialrechtlichen Güterkontrollgesetzgebung als erfüllt ansieht. Umschreibungen sind dabei zulässig, um die eben gerade zu schützenden Interessen nicht zu gefährden, allgemeine bzw. bloss grundsätzliche Überlegungen genügen jedoch für eine Zugangsverweigerung nicht.

EJPD scheitert vor Bundesgericht
Urteil 1C-333/2020 des Bundesgerichts vom 22. Oktober 2021

Wer: Eidg. Justiz- und Polizeidepartement

Was: Fünf Akteure aus dem Urheberrechtsbereich (ProLitteris, SSA, SUISA, SUISSIMAGE und SWISSPERFORM) gelangten im Juni 2016 an die Eidg. Schiedskommission (ESchK), mit dem Antrag, einen neuen gemeinsamen Tarif zu genehmigen. Dieser Tarif (GT 7) bezieht sich auf Vergütungen für die schulische Nutzung von Werken. Eine Privatperson verlangte bei der ESchK Zugang um Dokumente rund um ein Tarifgenehmigungsverfahren, genauer um "Gesuchsunterlagen betreffend den Gemeinsamen Tarif 7, Schulische Nutzung". Die ESchK gab an, weder in persönlicher noch in sachlicher Hinsicht dem BGÖ unterstellt zu sein. Somit prüfte sie das Zugangsgesuch gar nicht auf allfällige Ausnahmebestimmungen. Dem widersprach der EDÖB und empfahl der ESchK am 21. Dezember 2018, den Zugang gemäss BGÖ zu prüfen und zu gewähren. Die ESchK kam dieser Empfehlung jedoch nicht nach, worauf die Privatperson Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht einreichte. Dieses hiess die Beschwerde gut, worauf sich jedoch das EJPD einschaltete und die Angelegenheit ans Bundesgericht weiterzog.

BGÖ-Artikel: Persönlicher und sachlicher Geltungsbereich (Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 BGÖ)

Entscheid: Die Privatperson und der EDÖB erhalten vom Bundesgericht recht.

Begründung:

Zusammenfassend urteilt das Bundesgericht, dass das betroffene Tarifgenehmigungsverfahren in persönlicher und sachlicher Hinsicht dem BGÖ untersteht. Die Beschwerde des EJPD wird abgewiesen, womit die ESchK nun endlich das Zugangsgesuch der Privatperson nach BGÖ prüfen muss. Folgende Eckpunkte ergehen aus dem Urteil des Bundesgerichts:

Zunächst stellte sich die Frage, ob das EJPD überhaupt zur Beschwerde legitimiert ist. Das Bundesgericht bejahte dies. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Rückweisungsentscheid verbindliche, materiellrechtliche Vorgaben an die Schiedskommission gestellt: Es muss nun das BGÖ anwenden und das Zugangsgesuch prüfen. Es wird danach erneut verfügen müssen. Eine solche Verfügung könnte das EJPD jedoch nicht anfechten. Für das EJPD, in dessen Aufgabenbereich auch der Schutz geistigen Eigentums fällt, droht deswegen ein nicht wiedergutzumachender Nachteil, wenn es den vorliegenden Rückweisungsentscheid nicht anfechten kann. Das Bundesgericht tritt deshalb auf die Beschwerde ein.

Das Bundesgericht prüfte anschliessend, (1) ob die Schiedskommission unter den persönlichen Geltungsbereich des BGÖ fällt, und (2) ob das genannte Tarifgenehmigungsverfahren vom sachlichen Geltungsbereich erfasst wird.

(1) Das Bundesgericht kommt entgegen der Ausführungen des EJPD zum Schluss, dass die ESchK als ausserparlamentarische Kommission zur dezentralen Bundesverwaltung gehört. Es finden sich keine Hinweise in den Organisationserlassen oder im Urheberrechtsgesetz, wonach die ESchK der Judikative unterstellt sei. Hingegen ist sie im Anhang 2 der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung als ausserparlamentarische Kommission aufgeführt.

(2) Verschiedene Arten von Justizverfahren sind von der Geltung des BGÖ ausgenommen. Sofern die ESchK im Tarifgenehmigungsverfahren mit Einigungstarif somit eine Rechtssprechungsfunktion übernimmt, ist sie vom sachlichen Geltungsbereich des BGÖ ausgenommen (Art. 3 Abs. 1 lit. a BGÖ). Dies verneint das Bundesgericht, da die ESchK als Genehmigungsbehörde "in der Wahrung des öffentlichen Interesses am Schutz vor dem Missbrauch der Monopolstellung der Verwertungsgesellschaften" amte, und nicht als Organ der streitigen Gerichtsbarkeit. Es lässt jedoch offen, wie die Funktion der ESchK zu beurteilen wäre, wenn sich die Parteien nicht auf einen Tarif hätten einigen können oder wenn Dritte gegenteilige Anträge stellen würden.

Der lange Weg zur Wickelkommode
Urteil A-2734 des Bundesverwaltungsgerichts vom 02. August 2021

Wer: Schweizerische Beratungsstelle für Unfallverhütung (bfu)

Was: Beatrice Walder (Journalistin beim K-Tipp) verlangte beim bfu die Ergebnisse der Stichprobentests von Wickelkommoden. Insbesondere wollte sie wissen, welche Wickelkommoden welche Mängel aufweisen. Die bfu stellte Walder ihren Bericht zu, darin waren allerdings Angaben zu den sechs mangelhaften Produkten geschwärzt, sodass eine Identifikation der Produkte und deren Hersteller unmöglich war. Der EDÖB empfahl am 17. Juli 2017, den Zugang zu den Produktbezeichnungen und Produktbildern der mangelhaften Kommoden zu gewähren. Die bfu entsprach dem nicht, weswegen Walder Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht einreichte. Dieses kam mit Urteil vom 02. Mai 2019 zum Schluss, dass eine Spezialbestimmung im Sinne von Art. 4 BGÖ die Geltung des Öffentlichkeitsprinzips verhindert (im Zusammenhang mit Art. 10 Abs. 4 und Art. 12 des Produktesicherheitsgesetzes). Dagegen wurde wiederum Beschwerde erhoben, welche vom Bundesgericht am 07. April 2020 gutgeheissen wurde: Es urteilte, dass keine spezialgesetzlichen Bestimmungen vorliegen. Das Bundesverwaltungsgericht muss die Sache deshalb erneut beurteilen und das Zugangsgesuch nach den Bestimmungen des BGÖ prüfen.

BGÖ-Artikel: Geschäftsgeheimnisse (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ) - Zusicherung der Vertraulichkeit durch Behörden (Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ) - Schutz der Privat- und Geheimsphäre (Art. 7 Abs. 2 und Art. 9 BGÖ i.V.m. Art. 19 Abs. 1bis DSG)

Entscheid: Die Journalistin erhält recht.

Begründung:

Zusammenfassend erhält Walder nach einer Verfügung, zwei Bundesverwaltungsgerichtsurteilen und einem Bundesgerichtsurteil recht. Das bfu muss die Produktbezeichnungen und Produktbilder zu den mangelhaften Wickelkommoden offenlegen. Die geltend gemachten Ausnahmegründe vom Öffentlichkeitsprinzip waren die folgenden:

Geschäftsgeheimnisse (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ): Die Inverkehrbringerinnen der mangelhaften Kommoden wehren sich gegen die Zugangsgewährung, weil sie einen Imageschaden und dadurch finanzielle Einbussen befürchten. Das Bundesverwaltungsgericht entgegnet jedoch, dass ein allfälliger Umsatzrückgang wenn überhaupt auf den Mängeln der Wickelkommoden gründe. Die Unternehmen haben nicht genügend dargelegt, wie der mittlerweile fünf Jahre alte Bericht über Mängel heute den Wettbewerb beeinflussen könnte. (E. 5)

Zusicherung der Vertraulichkeit durch Behörden (Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ): Das Bundesverwaltungsgericht verneint, dass die Mitteilung der Inverkehrbringerinnen an das bfu frewilligt erfolgt ist. Für die Unternehmen besteht eine gesetzliche Meldepflicht gegenüber der Behörde über mögliche Gefahren. Ausserdem muss, wer Produkte in Verkehr bringt, den Nachweis erbringen, dass alle Anforderungen an das Produkt erfüllt sind. Das bfu hat überdies argumentiert, dass die Vertraulichkeit notwendig sei, weil sonst die Gefahr bestehe, dass die Unternehmen nicht kooperieren, was wiederum einen grösseren Verwaltungsaufwand bedeute. Hier stellt das Bundesverwaltungsgericht klar, dass ein solches rechtswidriges Verhalten der meldepflichtigen Unternehmen weder zu erwarten sei noch Schutz verdiene. (E. 6)

Schutz der Privat- und Geheimsphäre (Art. 7 Abs. 2 und Art. 9 BGÖ i.V.m. Art. 19 Abs. 1bis DSG): Das Bundesverwaltungsgericht wiegt zwischen den öffentlichen Zugangsinteressen und den privaten Interessen an Geheimhaltung ab. Es gibt Walder recht, wonach "eine wirksame Berichterstattung über die Kontrolltätigkeit (des bfu) erst in geeigneter Weise möglich ist, wenn offengelegt wird, welche Wickelkommoden-Modelle aus welchen Gründen von ihr als mangelhaft beurteilt worden waren". Während es das öffentliches Interesse insgesamt als hoch gewichtet, wiege das private Geheimhaltungsinteresse nicht stark: Es handle sich bei den verlangten Daten nicht um sensible Informationen, und die mangelhaften Produkte unterliegen sowieso bereits einem Verkaufsverbot. Als Inverkehrbringerinnen müssen sie zudem eine kritische Berichterstattung in Kauf nehmen, zumal die Sicherheit ihrer Produkte gesetzlich geregelt wird. (E. 7)

Lebensläufe als Persönlichkeitsprofil geschützt
Urteil A-4595/2020 des Bundesverwaltungsgerichts vom 04. Mai 2021

Wer: Schweizerischer Nationalfonds SNF / ERAS (Echtes Recht auf Selbstbestimmung)

Was: Der Verein ERAS stellte beim SNF den Antrag auf Einsicht in verschiedene Dokumente bezüglich des Nationalen Forschungsprogramms "Lebensende". Es ging einerseits um die Zusammenstellung und Wahl der Leitungsgruppe (Begehren 1), andererseits um die Dokumente bezüglich abgelehnten (Begehren 2) bzw. angenommenen Gesuche (Begehren 3) um Beiträge zu Forschungsprojekten, sowie die Namen der Gutachtenden der angenommenen Gesuche (Begehren 4). Der SNF gewährte einzig einen (teilweisen) Zugang zu den Dokumenten den angenommenen Gesuchen. Alle anderen Begehren wies er vollständig ab, weshalb diese Gegenstand des nachfolgenden Schlichtungsverfahren waren. Der EDÖB empfahl am 06. September 2018, den eingeschränkten Zugang zu den Dokumenten gemäss Begehren 2 zu prüfen, im übrigen gab er dem SNF recht (Verweigerung des Zugangs zu Dokumenten gemäss Begehren 1 und 4).

Die Angelegenheit ist bereits zweimal vom Bundesverwaltungs- und Bundesgericht beurteilt worden (siehe Urteil BVGer A-6160/2018 vom 04. November 2019 sowie Urteil BGer 1C_643/2019 vom 21. August 2020). Im vorliegenden Urteil hat das Bundesverwaltungsgericht (nach der Rückweisung des Bundesgerichts) einzig noch das Begehren 1 zu beurteilen.

BGÖ-Artikel: Bekanntgabe von Personendaten (Art. 9 Abs. 2 BGÖ; Art. 19 Abs. 1bis Bst. b DSG)

Entscheid: Die Interessensvertreterin erhält nur teilweise recht; die Publikationslisten sind offenzulegen.

Begründung:

Vom Bundesgericht wurdn die Dokumente gemäss Begehren 1 als amtliche Dokumente im Sinne des BGÖ beurteilt. Deren Personendaten können nicht anonymisiert werden, ohne dass der Informationsgehalt verloren geht. Im vorliegenden Urteil war deshalb zu prüfen, ob an den Personendaten überwiegende öffentliche Interessen bestehen und deshalb offengelegt werden dürfen.

Bei den erfragten Dokumenten handelt es sich um Protokollauszüge und Wahlanträge. Sie beinhalten auch Personaldossiers mit Lebensläufen und Publikationslisten der zur Wahl vorgeschlagenen Leitungsgruppenmitglieder. Die Lebensläufe bilden praktisch das gesamte Leben des Erstellenden ab, geben berufliche und private Informationen und damit wesentliche Aspekte ihrer Persönlichkeit preis. Es liegen Persönlichkeitsprofile im Sinne von Art. 3 Bst. d DSG vor. Deren Schutz ist als besonders hoch zu gewichten. Ohne überhaupt mögliche öffentliche Interessen an (teilweiser) Offenlegung zu prüfen, urteilt das BVGer, dass die Zugangsgewährung zu den Lebensläufen integral verweigert werden darf.

Im Gegensatz dazu können die angefügten Publikationslisten mangels schutzwürdiger Personendaten ohne weiteres offengelegt werden. Da alle Kandidaten schliesslich gewählt wurden und danach als Mitglieder der Leitungsgruppe auf der Homepage namentlich erwähnt sind, fällt eine Anonymisierung der Namen ausser Betracht.

BVGer befürchtet diplomatische Verstimmungen
Urteil A-4494/2020 des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. April 2021

Wer: Schweizerische Exportrisikoversicherung

Was: Im Zusammenhang mit der «Crypto-Affäre» stellte Fiona Endres, Journalistin beim SRF, ein Einsichtsgesuch bei der Schweizerischen Exportrisikoversicherung (SERV). Konkret verlangte sie die Liste aller beim SERV benatragten und bewilligten Projekte der «Crypto AG» zwischen 2007 und 2018, bzw. soweit zurück wie möglich, sofern der SERV auch die Daten ihrer Vorgängerin (Exportrisikogarantie, ERG) vorliegen. Die Liste solle das Exportland, Titel sowie Wert der Lieferung, Datum, Typ des Produkts und Prjektbeschreibung/EIA report pro Projekt enthalten. Die gleichen Daten verlangte sie auch bzgl. der Nachfolgefirma «Crypto International AG» (ab 2018) und für eine dritte Firma (offenbar Infoguard AG, vergleiche hier die Empfehlung). Die SERV verweigerte den Zugang, da die «Crypto AG» und die «Crypto International AG» die Zustimmung dazu aufgrund von Geschäftsgeheimnissen nicht gegeben habe. Zur dritten Firma habe nie eine Geschäftsbeziehung bestanden.

Der EDÖB empfahl in der Sache am 11. Juni 2020, die Liste bzgl. der «Crypto AG und der «Crpyto International AG» offenzulegen. Die SERV habe nicht aufzeigen können, dass die gesetzlichen Ausnahmebestimmungen des BGÖ erfüllt seien. Dennoch lehnte die SERV den Zugang ab. Endres bzw. das SRF zogen den Fall weiter vors Bundesverwaltungsgericht (BVGer).

BGÖ-Artikel: Zeitlicher Geltungsbereich (Art. 23 BGÖ) - Beeinträchtigung der aussenpolitischen Interessen oder der internationalen Beziehungen (Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ)

Entscheid: Die Zugangsverweigerung war rechtens.

Begründung:

Zeitlicher Geltungsbereich (Art. 23 BGÖ): Der Anwendungsbereich des BGÖ ist grundsätzlich auf amtliche Dokumente beschränkt, welche nach seinem Inkrafttreten am 1. Juli 2006 erstellt oder empfangen wurden. Hier ist allerdings das Datum der Fertigstellung relevant, weswegen auch Dokumente darunter fallen, welche zwar vorher dem Stichdatum am 1. Juli 2006 erstellt, aber danach aktualisiert wurden. Die Projektdaten der SERV-Vorgängerin wurden im Jahr 2007 von der SERV übernommen, aber nicht aktualisiert. Dieser Datenteil unterliegen somit nicht dem BGÖ.

Beeinträchtigung der aussenpolitischen Interessen oder der internationalen Beziehungen (Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ): Ab 2007 enthält die Liste Informationen zu fünf Staaten, welche zum Teil mehrfach Verschlüsselungstechnologie für abhörsichere Kommunikation erworben haben. Das BVGer gibt zu bedenken, es entspreche «weder den internationalen Gepflogenheiten noch der Staatenpraxis, mit Geheimhaltungsinteressen anderer Staaten behaftete Informationen öffentlich zugänglich zu machen». Dies könnte zu einer Verschlechterung der bilateralen Beziehungen führen. Grundsätzlich sei deshalb der Entscheid der SERV rechtens. Es sei bis anhin nicht bekannt, welche Staaten welche Produkte der «Crypto AG» erworben hätten. Das BVGer hat es im Fall von Überwachungssoftware als legitim erachtet, eine breite Streuung von Informationen zu Prduktversionen zu vermeiden, um nicht weiten Kreisen die Überwindung von Sicherheitsbarrieren zu erleichtern (siehe Urteil). Zudem weist das BVGer darauf hin, dass in der Sache die Empfängerstaaten ihre Haltung bereits unmissverständlich klar gemacht hätten: Nach einer Hausdurchsuchung habe die Bundesanwaltschaft zum Export bestimmte Chiffriergeräte beschlagnahmt. Die Empfängerstaaten hätten daraufhin diplomatische Konsequenzen angedroht, sollten die Geräte entsiegelt werden. Dies würde ihrer Meinung nach eine Verletzung ihrer Souveränität bedeuten. Es sei deshalb Unverständnis von den betroffenen Staaten zu erwarten, wenn die Schweiz Informationen über die von ihnen erworbene Verschlüsselungstechnik für abhörsichere Kommunikation an eine Journalistin weitergeben würde. Es sei davon auszugehen, dass dies als unfreundlicher Akt der Schweiz verstanden werden und diplomatische Verstimmungen auslösen würden.

Verhältnismässigkeitsprinzip: Endres rügte, dass die SERV mit ihrer Entscheidung, den kompletten Zugang zu verweigern, statt die Liste wenigstens teilweise offenzulegen, das Verhältnismässigkeitsprinzip verletzt habe. Es könnten etwa nur der Empfängerstaat, nicht aber der «Enduser» (also Regierungsstellen, Ministerien, etc.) genannt werden. Dies überzeugt jedoch das BVGer nicht. Im Zusammenhang mit den Empfängerstaaten könnten auch keine Angaben zu Produkttypen, Auftragsvolumina oder Vertragsabschlussdaten bekannt gegeben werden. Für das BVGer ist ein Teilzugang nicht möglich: Der Schutz der Geheimhaltungsinteressen könne nicht erreicht werden, ohne dass die verlangten Informationen so umfangreich geschwärzt würden, dass es einer Anonymisierung gleichkäme. Genau dies würde jedoch dem Zugangsgesuch widersprechen.

KKW-Betreiberinnen sind keine gewöhnlichen Privaten
Urteil A-1096/2020 des Bundesverwaltungsgerichts vom 19. Januar 2021

Wer: Stilllegungs- und Entsorgungsfonds für Kernanlagen (STENFO)

Was: Am 16. Dezember 2019 empfahl der EDÖB dem STENFO, dem Zugangsgesuch des Journalisten Pascal Tischhauser zu entsprechen und das Rechtsgutachten «Risikobeurteilung der Folgen einer allfälligen Insolvenz einer Kernkraftwerkbetreiberin oder deren Eigentümer für den Stilllegungs- und Entsorgungsfonds» aufgrund des überwiegendenen Informationsinteresses zu veröffentlichen. Das Gutachten wurde durch eine Anwaltskanzlei erstellt und äussert sich insbesondere dazu, welche rechtlichen Konsequenzen eine allfällige Insolvenz einer Kernkraftbetreiberin oder deren Eigentümer mit Blick auf die Ausfallshaftung der übrigen Kernkraftwerkbetreiberinnen nach sich zögen. Verschiedene Kernkraftwerkbetreiberinnen wehren sich gegen die Veröffentlichung: die Axpo Power AG, Axpo Solutions AG, BKW Energie AG, die Alpiq AG, AEW Energie AG, Kernkraftwerk Leibstadt AG, swissnuclear und die Centralschweizerische Kraftwerke AG. Sie verlangen die vollständige Zugangsverweigerung, alternativ weitere Löschungen, Schwärzungen und Berichtigungen im Bericht.

Während des Verfahrens veröffentlicht der Blick einen Artikel von Tischhauser, in welchem er über die Risiken eines Konkurses von AKW-Betreiberinnen für die Allgemeinheit spricht und angibt, «das brisante Papier auf anderem Weg bekommen» zu haben. Die Kernkraftbetreiberinnen fordern darauf die Abschreibung des Gesuchs und die Kostenüberwälzung an den Journalisten. Tischhauser gibt jedoch an, nur eine Kurzfassung erhalten zu haben, weshalb er am Zugangsgesuch festhält.

BGÖ-Artikel: Amtliches Dokument (Art. 5 BGÖ) - Geschäfts- und Berufsgeheimnisse (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ) - Bekanntgabe von Personendaten (Art. 9 Abs. 2 BGÖ)

Entscheid: Der Zugang ist zu gewähren.

Begründung:

Das Bundesverwaltungsgericht stellt zuerst fest, dass Tischhauser aufgrund des Quellenschutzes keine Herausgabepflicht der Kurzfassung des Berichts treffe. Somit kann nicht geklärt werden, ob Tischhauser tatsächlich nur die Kurzfassung oder doch bereits das gesamte Rechtsgutachten zugespielt wurde. Deshalb ist die Abschreibung des Verfahrens nicht möglich. Es bleibt somit auch offen, ob die Gegenstandslosigkeit Tischhauser angelastet worden wäre, womit er die Gerichts- und Parteikosten hätte tragen müssen.

In der Folge prüfte das Bundesverwaltungsgericht, ob Ausnahmen vorliegen, welche der Veröffentlichung des Rechtsgutachtens entgegenstehen:

Der STENFO hat bereits mit Verweis auf Geschäftsgeheimnisse Passagen im Gutachten geschwärzt, welche Informationen zu privaten Veträgen, internen Organisationsstrukturen und Finanzmechanismen enthalten. Das Bundesverwaltungsgericht ist der Ansicht, dass kein nachgewiesenes objektiv berechtigtes Geheimhaltungsinteresse besteht, welches eine weitergehende Schwärzung begründen könnte. Dass die Kernkraftbetreiber inhaltlich anderer Meinung sind als die Autorinnen des Rechtsgutachtens spielt hierbei keine Rolle: es besteht weder ein absoluter Wahrheitsgehalt der juristischen Einschätzung noch ist der STENFO an das Gutachten gebunden.

Der zweite Ausnahmegrund der Berufsgeheimnisse erstreckt sich auf Fälle, «in denen ein Berufsgeheimnisträger durch gesetzlichen oder behördlichen Zwang veranlasst wird, der Behörde eine dem Berufsgeheimnis unterliegende Information mitzuteilen.» Das Bundesverwaltungsgericht nennt als Beispiel einer Ärztin, die verpflichtet ist, gewisse Patientendaten an die Gesundheitsbehörden zu übermitteln. Diesfalls erhält die Behörde Kenntnis eines Berufsgeheimnisses, welches in der Folge geschützt werden soll, was Sinn und Zweck der entsprechenden BGÖ-Bestimmung ist. Das Rechtsgutachten wurde zwar hier von Rechtsanwälten verfasst, jedoch bereits im Auftrag sowie in Erfüllung der öffentlichen Aufgabe des STENFO, und wurde nach Fertigstellung in den Hoheitsbereich des STENFO überführt. Es liegen, um das Beispiel der Ärztin wieder aufzugreifen, quasi die Patientendaten des STENFO selbst vor. Die fragliche Information unterliegt somit nicht dem Schutz des Anwaltsgeheimnisses.

Das Rechtsgutachten enthält zum einen die Namen der erstellenden Kanzlei und der Autorinnen. Es sei üblich, so das Bundesverwaltungsgericht, die Verfasser von Rechtsgutachten zu nennen, da «die Qualität der darin gemachten Aussagen von den Erfahrungen im jeweiligen Rechtsgebiet abhängt und ferner ein Interesse an der Kenntnis allfälliger Interessensbindungen betseht, die nur durch die Bekanntgabe ihrer Namen in Erfahrung gebracht werden können». Somit stehen hierbei gewichtige öffentliche Interesse dem Schutz der Personendaten gegenüber.  Andererseits enthält das Gutachten die Namen der Kernkraftbetreiber und den Eigentümerinnen. Diese sind keine gewöhnlichen Teilnehmenden des Wirtschaftsverkehrs, sondern «erfüllen gestützt auf das im KEG vorgegebene Verwaltungsrechtsverhältnis mit der kernenergiebasierten Energiegewinnung gewichtige öffentliche Interessen, über welche sie transparent zu informieren verpflichtet sind». Diese und auch die ausreichende Finanzierung und Sicherstellung der Entsorgungspflicht führt zu einem gewichtigen öffentlichen Interesse am Rechtsgutachten.

Zusammenfassend sieht das Bundesverwaltungsgericht keinen Grund, den Zugang im vom STENFO gewährten Umfang (Schwärzungen von gewissen Passagen aufgrund von Geschäftsgeheimnissen) zu beanstanden.