Un document de travail pour un service est un document officiel, mais certains passages peuvent relever de la LTrans

Arrêt du Tribunal administratif fédéral A-2022/2021, du 7 juin 2022.

Qui : Secrétariat d'Etat aux migrations SEM

Quoi : Par lettre du 1er septembre 2020, un avocat a adressé au SEM une demande d’accès, tendant à obtenir une copie des « Aides à l’argumentation » (« Argumentationshilfen »), des « éléments de composition » (textes standardisés, « Bausteine ») concernant l’Erythrée, ainsi que d’un document désigné sous l’acronyme APPA (Asylpraxis / Pratique en matière d’asile / Prassi in materia d’Asilo) concernant ce même pays. Le 1er octobre 2020, le SEM a accordé un accès sans restriction aux éléments de composition et aux aides à l’argumentation concernant l’Erythrée. En revanche, le SEM a refusé l’accès à l’APPA concernant l’Erythrée, motif pris que la divulgation de ce document porterait atteinte de manière significative au mandat légal du SEM dans le domaine des procédures d’asile, ainsi qu’au travail du TAF. 

Le SEM a rendu une décision le 16 mars 2021, par laquelle il a maintenu son refus total d’accès à l’APPA sur l’Erythrée. En substance, le SEM a réitéré sa position selon laquelle le document sollicité tombait sous le coup de l’exception visée à l’art. 7 al. 1 let. b LTrans, car sa divulgation entraverait l’exécution d’une mesure concrète prise par l’autorité. Le 28 avril 2021, l’avocat recourt contre cette décision auprès du TAF. Il a conclu à la réformation de la décision entreprise dans le sens qu'il soit donné un accès complet, subsidiairement partiel, à l’APPA sur Erythrée dans sa teneur à la date de sa demande d’accès.

Articles de la LTrans :  art 5 al. 1 et art. 7 al. 1 let. b et d

Décision : Contrairement à ce que le SEM a retenu, l’accès au document ne pouvait valablement être refusé en application de l’art. 7 al. 1 let. b et d LTrans. Au contraire, un accès partiel à l’APPA sur l’Erythrée aurait dû être accordé. Le recours doit être partiellement admis. Par souci de clarté, le SEM reçoit une copie de l’APPA sur l’Erythrée dont les passages pouvant être soustraits au droit d’accès sont indiqués en surbrillance

Justification : Dans un arrêt du 18 octobre 2010 concernant la publication d’une checklist de l’AI, auquel le Préposé et l’avocat ont fait référence, le TAF a estimé qu’il fallait distinguer entre, d’une part, un questionnaire standardisé utilisé par les collaborateurs de l’AI au moment du triage des cas servant à détecter les tentatives d’abus, et, d’autre part, la préparation d’une mesure relative à un cas concret, comme par exemple, la communication de méthodes d’investigation ou du fait qu’une investigation était en cours (arrêt du TAF A-3443/2010 du 18 octobre 2010 consid. 5.5).

L’APPA sur l’Erythrée constitue un document officiel au sens de la LTrans. En effet, bien que le SEM ne le conteste pas de manière explicite, il a indiqué que l’APPA constituait un outil de travail interne à l’attention de ses collaborateurs exclusivement et qu’il n’avait aucunement vocation à être rendu public. Il s’agit d’un document se présentant sous la forme d’une version achevée destiné à un grand nombre de collaborateurs du SEM et qui oriente son activité. De fait, le document en question a pour but de favoriser une certaine cohérence dans le traitement des demandes d’asile de requérants érythréens. Il ne s’agit pas d’un simple moyen auxiliaire personnel servant de base ou de proposition de travail. L’APPA n’est pas un document destiné à l’usage personnel, mais bien un document officiel au sens de l’art. 5 al. 1 LTrans. 

La publication de la pratique d’asile en Suisse, pour autant qu’aucun motif d’intérêt public ne s’y oppose, ce qui est le cas en l’espèce, permet de favoriser son uniformité, le respect de l’égalité de traitement, sa conformité au droit et, partant, sa légitimité. En conclusion, la publication de l’APPA ne serait pas autrement susceptible de porter un préjudice suffisamment important à la politique extérieure ou aux relations internationales de la Suisse pour justifier le rejet de sa demande de transparence. L’APPA sur l’Erythrée contenait certains passages qui pouvaient avoir pour effet d'entraver le processus décisionnel du SEM, respectivement du TAF en cas de recours, le recourant ne peut s’appuyer utilement sur l’arrêt de la Cour EDH Magyar Helsinki Bizottság pour remettre en cause ce constat et exiger un accès complet au document litigieux.

Un rifiuto giustificato dal fatto che i contratti sono ancora in vigore

Sentenza Tribunale amministrativo federale A-3858/2021, del 21 aprile 2022.

Che: Ufficio federale della sanità pubblica UFSP

Cosa: Un rappresentante degli interessi, insieme ad altre 7 persone, ha chiesto l'accesso ai seguenti documenti ufficiali dell'Ufficio federale della sanità pubblica (UFSP): 10 contratti stipulati con aziende farmaceutiche per i vaccini COVID ed eventuali dosi aggiuntive. Con un'e-mail del 6 aprile 2021, l'UFSP ha rinviato l'accesso ai documenti richiesti, informando il richiedente che "i documenti contrattuali non sono accessibili finché sono in corso le trattative per l'acquisto dei vaccini Covid-19". Ci riferiamo all'art. 8 comma 4 della Legge federale sui trapianti e all'art. 7 comma 1 lett. f della Legge federale sui trapianti. [Per quanto riguarda l'eventuale accesso futuro ai contratti richiesti, cioè dopo la conclusione di tutte le trattative contrattuali, restano riservate le altre eccezioni del TransGTA, in particolare quelle dell'art. 7 comma 1 lett. g TransGTA." Con lettera del 22 aprile 2021, il rappresentante degli interessi, insieme ad altre quattro persone, ha presentato una richiesta di mediazione al Incaricato. Il 28 giugno 2021, l’UFSP ha mantenuto, conformemente alla raccomandazione dell’IFPDT, la negazione temporanea dell’accesso ai contratti per l’acquisto di vaccini fino alla conclusione della procedura d’acquisto. Avverso detta decisione, la rappresentante ha inoltrato ricorso il 29 agosto 2021 dinanzi al TAF.

Articoli della LTras :  art. 7 cpv. 1 lett. f LTras,art. 7 cpv. 1 lett. d e dell’art. 8 cpv

Decisione : Il ricorso è respinto.

Giustificazione: Da quanto considerato sopra risulta che i motivi invocati dall’autorità inferiore per negare temporaneamente l’accesso ai contratti e ai documenti richiesti ai sensi dell’art. 7 cpv. 1 lett. f LTras sono – almeno fino al 30 giugno 2022 – ancora attuali. Dal momento che i motivi che hanno determinato l’autorità inferiore a negare temporaneamente l’accesso ai contratti e ai documenti richiesti sono ancora rilevanti al momento della presenta sentenza, non occorre in principio riformare la decisione impugnata. Ci si potrebbe chiedere se sia necessario riformare il dispositivo della decisione impugnata formulandolo allo stesso modo in cui è stato formulato nelle decisioni più recenti dell’UFSP emesse in casi simili e specificando la data del 30 giugno 2022. Tuttavia, l’intenzione del legislatore in caso di rinvio dell’accesso non era quella di obbligare l’autorità inferiore a riesaminare d’ufficio la decisione impugnata. Essa può procedere spontaneamente al riesame, ma non è tenuta a farlo; il richiedente ha d’altra parte il diritto di presentare in qualsiasi momento una domanda di riesame o anche una nuova domanda d’accesso

Überwacher kann Geheimniskrämerei nicht erklären
Urteil A-4521/2020 des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. März 2022

Wer: Dienst Überwachung Post- und Fernmeldeverkehr ÜPF

Was: Der Bund betreibt einen Dienst zur Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs (Dienst ÜPF). Anordnende Behörden reichen die Anordnungen zur Überwachung entweder online oder mittels herkömmlicher Formulare ein. Der Verein "Digitale Schweiz" hat nun beim Dienst ÜPF Zugang zu diesen Formularen gefordert. Der Verein setzt sich gemäss eigenen Aussagen dafür ein, dass "Konsumentinnen und Konsumenten beziehungsweise Kundinnen und Kunden von Telekommunikationsanbietern in der Schweiz wissen, welche Überwachungsmassnahmen gemäss BÜPF sowie Strafprozessordnung (StPO) in der Praxis angewendet werden". Nach ergebnislosem Austausch empfahl der EDÖB am 23. Juli 2020, den Zugang zu den zehn Formularen zu gewähren. Dem kam der Dienst ÜPF nicht nach, weshalb der Verein die Streitigkeit an das Bundesverwaltungsgericht weiterzog.

BGÖ-Artikel: Gefährdung der zielkonformen Durchführung einer behördlichen Massnahme (Art. 7 Abs. 1 lit. b BGÖ)

Entscheid: Die Beschwerde wird gutgeheissen, der Verein erhält recht und der Zugang muss gewährt werden.

Begründung: Der Dienst ÜPF bestreitet nicht, dass das BGÖ grundsätzlich anwendbar ist. Streitig ist einzig, ob der Ausnahmetatbestand von Art. 7 Abs. 1 lit. b BGÖ erfüllt ist. Diese Bestimmung schützt Informationen, die der Vorbereitung konkreter behördlicher Massnahmen dienen. Diese Informationen dürfen geheim gehalten werden, wenn das Ziel der behördlichen Massnahmen durch die Zugangsgewährung mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht oder nicht vollumfänglich erreicht würde.

Auch für das Bundesverwaltungsgericht steht fest, dass die in den Formularen enthaltenen Informationen bereits allgemein bekannt sind und sich auch aus den gesetzlichen Grundlagen zur Post- und Fernmeldeüberwachung ergeben (Art. 15 und 16 der ÜPF-Verordnung).

Zudem prüfte es, ob konkrete behördliche Massnahmen vorliegen, die geschützt werden sollen. Es braucht hierfür kein individueller Einzelfall betroffen zu sein, aber bloss theoretisch denkbare, abstrakte Massnahmen werden nicht geschützt. Auch nicht geschützt wird die allgemeine Aufgabenerfüllung oder Aufsichtstätigkeit einer Behörde insgesamt. Es muss bewiesen werden, dass im Zeitpunkt der Beurteilung des Zugangsgesuchs die Durchführung einer (oder einzelnen) klar definierten behördlichen Massnahme beeinträchtigt zu werden droht.

Mittels der Überwachung können Verbrechen aufgeklärt und Notsuchen durchgeführt werden. Dies sei durch die Offenlegung der Formulare gefährdet, so der Dienst ÜPF. Das Bundesverwaltungsgericht gibt allerdings dem EDÖB recht und stützt die Beschwerde; auch das Gericht sieht keine konkrete behördliche Massnahme im Sinne des Gesetzes und der Rechtsprechung.

Der Vollständigkeit halber prüfte das Gericht trotzdem, ob denn, sofern eine konkrete behördliche Massnahme vorliegen würde, diese durch die Offenlegung gefährdet werden könnte. Auch dies verneint das Gericht: zum einen ist der Inhalt der Formulare bereits bekannt und wird nur noch von drei Kantonen benutzt. Für das wissentlich falsche Ausfüllen bräuchte es nähere Kenntnisse über die rechtmässigen Anwender. Schliesslich kann der Dienst ÜPF den Absender ohne grossen Aufwand überprüfen, oder kann die Echtheit der Formulare auf andere Weise plausibilisieren. Dies geschieht bereits heute. Der Dienst ÜPF konnte schliesslich keine Prognose stellen, wie wahrscheinlich ein missbräuchliches Verwenden der Formulare wäre: Obwohl diese bereits heute weit verbreitet sind, ist es noch nie zu absichtlich falsch ausgefüllten Formularen gekommen.

Compléter des statistiques par des données d’autres services augmente le risque de non applicabilité de la LTrans

Arrêt du Tribunal administratif fédéral A-741/2019, A-743/2019, A-745/2019, A-746/2019, du 16 mars 2022

Qui : Office fédéral de la douane et de la sécurité des frontières,  OFDF

Quoi : Le 5 février 2018, une association suisse a saisi l’Administration fédérale des douanes (OFDF) d’une demande fondée sur la LTrans. Elle souhaitait obtenir les statistiques complètes concernant l’importation d’or sous le numéro de douane 7108.1200 (or, y compris l’or platiné, sous forme brute, à usages non monétaires) pour les (…) plus grands importateurs d’or en termes de quantité, avec indication des quantités, détaillées selon le nom de l’exportateur, et l’indication du nom de l’importateur suisse à qui cet or a été livré, pour la période allant du 1er janvier 2014 au 31 décembre 2017. A l’appui de sa requête, elle a fait notamment valoir avoir besoin de ces informations pour l’élaboration des rapports qu’elle réalisait sur le sujet. Elle a également mentionné l’intérêt des médias et de la politique, ainsi que, de manière générale, l’intérêt public comprenant les droits de l’homme, l’intérêt écologique, la santé et les conditions de travail, et la dénonciation d’activités douteuses et illégales. Les plus grands importateurs d’or ainsi que des banques – ont été consultés par l’OFDF. Les sociétés intéressées se sont chacune déterminées par courriers sur la demande d’accès. En substance, elles se sont opposées à ce que l’OFDF accède à la requête, en faisant valoir que les informations étaient couvertes par le secret fiscal. 

Le 28 août 2018, l’association a déposé une demande en médiation auprès du Préposé. Le 31 octobre 2018, le Préposé a transmis à l’OFDF sa recommandation. Il considère qu’elle devrait transmettre les informations concernant les quatre commerçants de métaux précieux, soit leurs noms, celui des exportateurs et la quantité importée. Le 12 novembre 2018, les sociétés intéressées ont requis le prononcé d’une décision dans la cause et indiqué contester la recommandation du Préposé. Le 11 février 2019, les sociétés intéressées ont saisi le Tribunal administratif fédéral d’un recours contre la décision du 10 janvier 2019. Leurs conclusions principales visent à obtenir l’annulation de cette décision.

Articles de la LTrans :  art. 5, art. 7 al. 1 let. g, art. 7 al. 2 et 9 al. 2 LTrans, 

Décision : Les recours A-741/2019, A-743/2019, A-745/2019 et A-746/2019 sont joints. La décision attaquée n’est pas conforme au droit et que les recours doivent être admis

Justification : Il n’est en l’espèce pas contesté que la LTrans s’applique à la demande d’accès aux documents officiels de l’OFDF. Les sociétés ajoutent que le Préposé s’est distancé de la position adoptée dans un cas similaire (recommandation du 23 décembre 2014), sans qu’aucune motivation ne vienne soutenir ce changement. Elles considèrent enfin qu’elles auraient dû participer à la procédure de médiation. Les sociétés font valoir que l’OFDF a confectionné sur mesure la liste contenant les informations litigieuses. La demande d’accès ne se baserait pas sur un document déjà existant et la tabelle n’aurait pas été élaborée sur la base d’un traitement informatisé simple. L’ensemble des renseignements litigieux ont été récoltés par l’OFDF lors de la déclaration en douane des marchandises, et notamment dans le cadre de sa fonction officielle d’autorité de taxation de la TVA à l’importation, sans cloisonnement quant aux autres buts poursuivis, ce qui corrobore le fait que les données ont été récoltées de façon indifférenciée. Selon la loi sur la statistique fédérale, il n’y a pas de récolte de données en vue d’établir des statistiques si la Confédération dispose déjà des informations, notamment lorsqu’un organisme en dispose dans l’application du droit fédéral. Les données litigieuses tombent sous la protection du secret fiscal.

Ein Abkommen für mehr Transparenz stösst an seine Grenzen
Urteil A-2565/2020 vom 17. Januar 2022

Wer: Bundesamt für Rüstung (armasuisse)

Was: Die armasuisse verweigerte einem Journalisten den Zugang zum Dokument „Aircraft Support Optimisation Study“ vom 11. Mai 2012. Die Studie enthält Details zu amerikanischen Rüstungsgütern und basiert auf Informationen, die durch die ITAR-Richtlinien der USA geschützt sind. Armasuisse begründete die Verweigerung nicht mit inhaltlichen Aspekten, welche geheim bleiben müssten. Vielmehr erklärte sie, die Studie unterstehe den US-Amerikanischen Bestimmungen zur Beschränkung des Exports rüstungsrelevanter Artikel ins Ausland (ITAR-Richtlinien), und das Department of State (DoS) lehne die Herausgabe der ITAR-relevanten Daten ab. Mit Zustimmung des DoS stellte sie dem Journalisten einen zusammenfassenden Bericht zur Studie zu, hielt aber sonst an der Zugangsverweigerung fest. Nach einer Empfehlung des EDÖB vom 06. September 2019, die Studie offenzulegen, nahm die armasuisse erneut Kontakt auf mit den zuständigen amerikanischen Behörden, um die Studie deklassieren zu können ("end user authorization"). Aufgrund der negativen Antwort aus den USA verweigete die armasuisse schliesslich den Zugang.

BGÖ-Artikel: Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz (Art. 7 Abs. 1 Bst. c) - Beeinträchtigung der aussenpolitischen Interessen oder internationalen Beziehungen der Schweiz (Art. 7 Abst. 1 Bst. d) - Offenbarung von Geschäftsgeheimnissen (Art. 7 Abs. 1 Bst. g) sowie die freiwillige Mitteilung von In- formationen unter Zusicherung der Geheimhaltung (Art. 7 Abs. 1 Bst. h)

Entscheid: Die Behörde erhält recht, der Zugang wurde zu recht verweigert.

Begründung: Strittig ist die Anwendbarkeit der von der armasuisse geltend gemachten Ausnahmebestimmungen des BGÖ, nicht aber dessen Anwendbarkeit an sich.

Beeinträchtigung der aussenpolitischen Interessen oder internationalen Beziehungen der Schweiz (Art. 7 Abst. 1 Bst. d): Aufgrund der politischen Komponente des Ausnahmetatbestands überprüft das Gericht diesen vor allem hinsichtlich der rechtlichen Beurteilung der Streitsache, betreffend die politische Opportunität ist es zurückhaltend; der Entscheid muss aber zumindest nachvollziehbar sein und sachlich bleiben.

Über das "Wassenaar-Arrangements" habe sich die Schweiz, wie auch die USA, zu "Transparenz und verantwortungsvollem Handeln beim Export von konventionellen Rüstungsgütern" bekennt, um "so destabilisierenden Anhäufungen konventioneller Waffen" zu verhindern. Über dieses (nur politisch verbindliche) Exportkontrollregime sollen nationale Ausfuhrkontrollen koordiniert und einheitliche Grundsätze bei der Beurteilung von Güterexporten eingehalten werden. Die USA hat das Wassenaar-Arrangement in den ITAR-Richlinien umgesetzt, die Schweiz im nationalen Recht unter anderem im Güterkontrollgesetz.

Wie erwähnt enthält die Studie Details zu amerikanischen Rüstungsgütern, basiert auf Informationen, die durch die ITAR-Richtlinien der USA geschützt sind und ist als "For Official Use Only" klassifiziert. Die armasuisse war verpflichtet, vor Erstellung der Studie bei der zuständigen US-DoS-Stelle um Erlaubnis zu ersuchen, um die geschützten Infos der Verfasserin der Studie zugänglich zu machen. Das DoS hat diese Erlaubnis erteilt, aber nur betreffend Weiterleitung an die Verfasserin und nur zwecks Erstellung der Studie. Aufgrund dessen sei anzunehmen, dass die USA kein Verständnis dafür hätten, wenn die armasuisse nun die Studie an sich veröffentlichen würden, zumal sie dies mehrmals und auf Nachfrage in Anwendung ihrer ITAR-Richtlinien abgelehnt haben.

Zusammenfassend sieht auch das Bundesverwaltungsgericht die politische Verlässlichkeit der Schweiz gefährdet. Es gibt der armasuisse recht, dass die Veröffentlichung der Studie zwischen den USA und der Schweiz erhebliche Verstimmungen auf diplomatischer Ebene auslösen könnte. Damit sei ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Geheimhaltung der Studie gegeben. Das Bundesverwaltungsgericht lässt allerdings offen, ob der Zugang zur Studie auch unmittelbar gestützt auf das Wassenaar-Arrangement bzw. dessen Umsetzung im Güterkontrollgesetz zu verweigern wäre.

Verhältnismässigkeit: Gemäss Bundesverwaltungsgericht habe sich die armasuisse bereits um Transparenz und Verhältnismässigkeit bemüht. Sie liess von der ursprünglichen Verfasserin eine Zusammenfassung der Studie erstellen, welche alle jenen Informationen ausschliesst, die von den US-ITAR-Richtlinien erfasst sind. Die amerikanischen Behörden haben ausdrücklich an der umfassenden Geheimhaltung der Studie festgehalten, und nur die Zusammenfassung zur Freigabe autorisiert. Ein weitergehender Zugang zur Studie sei nun nicht mehr möglich, so das Bundesverwaltungsgericht, ohne die dargelegeten aussenpolitischen Interessen und internationalen Beziehungen der Schweiz zu gefährden. Da sich in absehbarer Zeit an den überwiegenden Geheimhaltungsinteressen nichts Wesentliches ändern dürfte, sei auch ein Aufschub nicht möglich.