À Zurich, les procès-verbaux pourraient devenir secrets
Favorables à la transparence, mais pas dans tous les cas: les membres du gouvernement zurichois lors d’un débat public en janvier à Zurich (Photo: Michael Buholzer/Keystone).Par Martin Stoll. Avec sa révision de la loi sur l’information, le gouvernement zurichois promet de renforcer le principe de transparence. Mais au lieu de faire toute la lumière, il l’affaiblit sur plusieurs points essentiels.
Le Conseil d’Etat zurichois a présenté début août son projet de nouvelle loi sur l’information et la protection des données (Gesetz über die Information und den Datenschutz). Cette présentation a été précédée d’une procédure de consultation auprès des communes, des partis et des institutions publiques. Et, sans que personne ne l’ait réclamé, le gouvernement a soustrait les procès-verbaux de l’administration au principe de transparence.
La nouvelle clause de confidentialité qu’il introduit est restée inaperçue jusqu’ici. Selon l’article 18b, les procès-verbaux des réunions à huis clos (nicht öffentlichen Sitzungen) conduites par des organes publics ne doivent pas être soumis au principe de transparence. A l’avenir, par la volonté du gouvernement zurichois, les procès-verbaux des autorités, des groupes de travail et d’autres établissements étatiques resteront inaccessibles.
Trois manquements de la loi zurichoise sur la transparence en un coup d’œil
Le nouveau projet de loi zurichoise sur la transparence comporte trois défauts majeurs:
- les procès-verbaux des organes administratifs ne seront plus accessibles,
- l’introduction du principe de collégialité (Kollegialitätsprinzip) comme motif de protection restreint de manière considérable la transparence des processus décisionnels et,
- malgré la création d’un poste de préposé à la transparence, il n’est pas prévu de procédure de conciliation.
Si des aspects positifs sont à mettre en regard de ces défauts, comme la gratuité des frais et la simplification des requêtes, le projet, qui doit encore passer devant le Conseil cantonal (parlement), pourrait menacer la transparence et le contrôle démocratique dans le canton le plus peuplé de Suisse.
Avec cette nouvelle règlementation, l’exécutif torpille ses propres principes: «L’action des autorités publiques doit être compréhensible et transparente pour les personnes de l’extérieur» («Das Handeln der staatlichen Behörden soll für Aussenstehende nachvollziehbar und transparent sein»), proclame le canton sur son site internet. Le principe de transparence doit permettre de rendre les décisions de l’administration compréhensibles.
Grande administration, réforme hésitante
Les procès-verbaux de réunions à huis clos ont toujours été la clé de contributions médiatiques pertinentes réalisées avec le concours de lois sur la transparence – et la loi zurichoise n’est pas en reste (voir encadré). C’est ainsi l’inexistence de procès-verbaux qui a permis au Beobachter de découvrir que la task force zurichoise sur la pénurie d’enseignants était restée inactive pendant des années. Lorsque l’Office fédéral de la santé publique (OFSP) a expliqué en 2020 que les masques étaient inefficaces, c’est grâce à la publication de procès-verbaux que la Sonntagszeitung a pu déterminer que le manque de masques et les réserves personnelles faites par des fonctionnaires étaient les vraies raisons de cette affirmation.
Les révélations explosives de procès-verbaux
Les onze exemples suivants montrent comment des procès-verbaux de l’administration permettent d’obtenir une vision approfondie des processus administratifs et politiques:
La guerre en Ukraine et la neutralité suisse. En juillet, grâce à des procès-verbaux qu’elle avait demandés, la NZZ am Sonntag a dévoilé les débats internes à l’administration sur la réputation ternie de la Suisse en Europe en raison du manque de clarté de sa politique de neutralité.
La pénurie d’enseignants en Suisse. Un article du Beobachter montre que la task force sur la pénurie d’enseignants à Zurich était inactive depuis des années. Son journaliste l’a constaté en demandant les procès-verbaux du groupe de travail qui n’existaient pas, faute de séances.
Les motivations de Günther Tschanun. Une enquête publiée en 2021 par la Sonntagszeitung – réalisée grâce aux procès-verbaux du service zurichois de l’exécution des peines – donnait une nouvelle idée des motifs du meurtrier de quatre personnes et de la façon dont les autorités ont réagi après son crime.
Le Conseil fédéral et les espions russes. En 2022, la NZZ am Sonntag démontrait sur la base d’un procès-verbal que le Conseil fédéral avait ignoré des avertissements de son propre service de renseignement au sujet d’espions russes.
Des millions des impôts pour des œufs. D’après un article de Saldo, de grandes sommes provenant de la caisse fédérale sont injectées dans le commerce des œufs. La filiale de Migros Lüchinger + Schmid en reçoit une part importante. Les procès-verbaux montrent qu’aucun représentant des consommateurs n’a assisté aux discussions sur les subventions.
Des résidus de pesticides dans les cours d’eau. En 2022, l’émission 10vor10 se faisait l’écho d’une étude d’Agroscope sur les résidus de pesticides dans nos cours d’eau. Un procès-verbal de l’Office fédéral de l’agriculture datant de 2020 montrait cependant que l’administration avait connaissance de surfaces drainées contaminées bien avant cette étude.
La débâcle de mesvaccins.ch. Après que Republik a dévoilé des failles de sécurité de la plateforme mesvaccins.ch en 2021, une analyse en profondeur des procès-verbaux et des contrats passés entre l’Office fédéral de la santé publique (OFSP) et la fondation, accessibles en vertu de la loi sur la transparence, a mis en évidence des faiblesses dans le système.
Le stockage des masques. L’OFSP insistait début 2020 sur le fait que les masques n’étaient pas efficaces contre le coronavirus pour le public. Selon des procès-verbaux que la Sonntagszeitung a pu consulter, cela n’avait été communiqué qu’en raison du nombre insuffisant de masques et du fait que des employés de l’administration en stockaient pour leurs propres besoins.
L’appréciation de la situation pendant la pandémie. Des procès-verbaux internes obtenus par la Sonntagszeitung ont montré que la Swiss National COVID-19 Science Task Force mise en place par la Confédération a sous-estimé le virus début 2020 et a ignoré un avertissement interne, ce qui a conduit à une réaction tardive.
La violence dans les centres d’asile. Des procès-verbaux confidentiels du personnel de sécurité, qu’ont consultés SRF Rundschau et la WOZ, faisaient état de 2019 cas de violences physiques à l’encontre de requérants d’asile dans un centre d’asile bâlois et mettaient en avant la violence des structures du système d’asile suisse.
Les problèmes de la centrale de Leibstadt. Un procès-verbal de séance obtenu par la Sonntagszeitung en 2019 montrait que la suppression de places de travail a été réexaminée à la suite d’erreurs de collaborateurs au sein de la centrale nucléaire de Leibstadt. Le procès-verbal désigne la réduction du personnel comme raison essentielle des problèmes rencontrés.
Si le parlement zurichois devait soutenir cette règlementation stricte de la transparence, la liberté d’information serait péjorée sans raison aucune dans le canton de Zurich. Avec 54’000 équivalents plein-temps (EPT) contre 37’000 pour la Confédération, le canton dispose de l’appareil administratif le plus important de Suisse. Il devrait donc jouer un rôle de leader dans le domaine de la transparence.
La plupart des autres cantons ainsi que la Confédération disposent de règles plus favorables à la transparence en ce qui concerne les procès-verbaux. Les procès-verbaux de séances de l’administration et les documents qui sont discutés lors de séances à huis clos sont en principe publics dans 19 cantons, bien que des exceptions demeurent comme auparavant possibles pour des raisons de protection de la personnalité ou de secret d’affaires. Seuls les cantons d’Argovie, Saint-Gall, Appenzell Rhodes-Intérieures et Glaris excluent explicitement les procès-verbaux de séances du principe de transparence. Dans le canton de Fribourg, les autorités ont l’obligation de livrer à la population une «information adéquate» quant aux décisions prises lors d’une séance à huis clos.
Dans une prise de position, la Chancellerie d’Etat zurichoise justifie l’exception faite pour les procès-verbaux de séances tenues à huis clos par la volonté de garantir la libre formation de l’opinion et la protection de la personnalité des participants. Elle ajoute pour argument que seules doivent être publiées les décisions avec exposé des motifs, et non les détails tels que les votes individuels des collaborateurs. La Chancellerie insiste en outre sur le fait que la non-publication des procès-verbaux permet aux organes publics de remplir leur devoir de sollicitude envers les participants aux séances.
Le principe de collégialité comme frein à la transparence
Le gouvernement zurichois prévoit encore de limiter considérablement la transparence dans un autre domaine. Il introduit, au paragraphe 11 de son projet, une nouvelle notion, celle de principe de collégialité (Kollegialitätsprinzip). Cet obstacle vient s’ajouter à la protection du processus de formation de l’opinion. Le gouvernement estime que les informations pertinentes pour la formation de l’opinion d’un organe collégial doivent être tenues secrètes afin de protéger le principe de collégialité, y compris au terme du processus de formation de l’opinion.
Une telle règlementation est contraire à la conception juridique usuelle. Selon cette dernière, les documents et les informations doivent être accessibles après la fin des discussions de façon à permettre au public de comprendre le processus décisionnel.
Ces nouvelles dispositions contredisent aussi directement la constitution zurichoise qui garantit à tout un chacun un droit à l’accès aux documents de l’administration (articles 17 et 49). Se pose ici la question fondamentale de savoir jusqu’où l’intérêt public peut être mis à l’épreuve.
Il vaut également la peine de mentionner, en sus de la clause d’exclusion des procès-verbaux de l’administration, l’extension du secret des délibérations aux exécutifs communaux. Si les séances du gouvernement du canton de Zurich ne sont déjà pas soumises au principe de transparence à l’heure actuelle, cette restriction devrait désormais également s’appliquer aux exécutifs des villes et des communes.
Conciliation: une occasion manquée
Le projet de loi prévoit aussi quelques améliorations. Ainsi, grâce à la pression du Parlement, la gratuité de l’accès aux documents de l’administration est ancrée dans le texte. Une pratique désuète est en outre supprimée: l’administration ne pourra à l’avenir plus exiger que les demandes d’accès soient dotées d’une signature manuscrite; un courriel suffira.
La création d’un poste de préposé à la transparence est une autre amélioration significative, également due à une initiative parlementaire. Mais là encore, le gouvernement laisse passer une opportunité en renonçant à introduire une procédure de conciliation. Selon le chapitre 48 de la proposition de loi, le préposé à la transparence ne disposera que de compétences de médiation et ne pourra ni lancer une procédure de conciliation ni consulter des documents non définitifs.
Dans d’autres cantons comme à l’échelon fédéral, la procédure de conciliation a conduit à une plus grande transparence de l’administration et à une diminution des litiges judiciaires. Un argument opposé à une procédure de conciliation est la multiplication des dépenses, mais ce phénomène serait dérisoire dans le canton de Zurich où peu de requêtes sont déposées. Le dernier rapport annuel du préposé fédéral à la transparence montre qu’une procédure de conciliation ne mobilise qu’environ 0,053 équivalent plein-temps. Sur la base des données de la Confédération, on peut estimer à 26 le nombre de procédures de conciliation qui pourraient être ouvertes chaque année dans le canton de Zurich, ce qui représente 1,4 équivalent plein-temps.
Le gouvernement prévoit déjà d’augmenter à deux postes à plein-temps la dotation du préposé à la transparence. Ces personnes doivent conseiller les autorités, prendre position sur les projets de loi et intervenir en cas de conflit entre les autorités et des particuliers. Cette augmentation prévue couvre déjà une grande partie des dépenses qu’engendrerait l’introduction d’une procédure de conciliation. Un poste de coordinateur pour la mise en œuvre du principe de transparence (0,5 EPT) existe par ailleurs déjà au sein de la Chancellerie d’Etat. L’introduction d’une procédure de conciliation pourrait donc être réalisée avec un investissement supplémentaire minime.
Le projet de loi doit à présent être examiné par la commission pour l’Etat et les communes (Kommission für Staat und Gemeiden). Il est prévu que le Conseil cantonal débatte des nouvelles règles de la transparence dans le courant de l’année prochaine.
