Was Kantone beschliessen, ist kein Geheimnis mehr

Ein Bollwerk gegen Transparenz kantonaler Konferenzen: der Zürcher Regierungsrat. (Foto: Michael Buholzer/Keystone)

Von Martin Stoll. In einem wegweisenden Urteil hat das Verwaltungsgericht Zürich Öffentlichkeitsgesetz.ch Zugang zu Beschlüssen einer kantonalen Konferenz gewährt – das Ende eines siebenjährigen Rechtsstreits und ein Signal für mehr Transparenz in interkantonalen Gremien.

Bislang entschied die Konferenz der kantonalen Gesundheitsdirektorinnen und -direktoren (GDK) selbst, welche Beschlüsse sie veröffentlichte. Auch andere interkantonale Konferenzen hielten am Geheimhaltungsprinzip fest. Nun müssen diese Beschlüsse zugänglich gemacht werden. Das rechtskräftige Urteil setzt ein klares Signal für mehr Transparenz über den Einzelfall hinaus.

Ein jahrelanger Kampf um GDK-Dokumente

Ausgangspunkt des Verfahrens war ein Zugangsgesuch von Öffentlichkeitsgesetz.ch im September 2018 an die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich. Der Verein verlangte Einsicht in Unterlagen der GDK-Vorstandssitzungen, darunter Einladungen, Traktandenlisten und Protokolle. Obwohl interkantonale Konferenzen wichtige Entscheide fällen, operieren diese ausserhalb der für Verwaltungen geltenden Transparenzregeln: Sie sind privatrechtlich, oft als Verein, organisiert und keinem Öffentlichkeitsgesetz direkt unterstellt.

Kurz vor Weihnachten 2018 sorgte das Zugangsgesuch von Öffentlichkeitsgesetz.ch hinter den Kulissen des Kantonsnetzwerks ein erstes Mal für Aufregung. Die Stabsjuristin der Zürcher Gesundheitsdirektion stand in engem Austausch mit der GDK-Spitze und den Gesundheitsdirektionen in der ganzen Schweiz. Sie war sich bewusst, dass – wie sie später schrieb – «der Entscheid in dieser Streitsache zu einem Grundsatzentscheid über die Geltung des Öffentlichkeitsprinzips für interkantonale Organisationen führen dürfte, mit erheblichen Auswirkungen auf die interkantonalen Konferenzen und die Kantone». Ein Rundmail an die Gesundheitsdirektionen der Schweiz markierte den Beginn eines hartnäckigen Widerstands gegen die eingeforderte Transparenz und eines langwierigen Rechtsstreits, der Kantonsregierungen von St. Gallen bis Genf in den nächsten Jahren beschäftigen würde.

Warnungen vor Dammbruch und Präjudiz

Vor diesem Hintergrund verwehrte die Zürcher Gesundheitsdirektion Ende 2018 den Zugang zu den Akten. Öffentlichkeitsgesetz.ch liess nicht locker und zog den Entscheid Schritt für Schritt weiter. Nachdem die Zürcher Kantonsregierung das Gesuch ebenfalls abgewiesen hatte, gelangte der Fall vor das Verwaltungsgericht. Dort erzielte der Verein im Mai 2020 einen ersten Teilerfolg: Das Gericht schlug sich auf die Seite von Öffentlichkeitsgesetz.ch und hielt fest, dass der Kanton Zürich das Informationsgesuch nach dem kantonalen Informationsgesetz (IDG) behandeln müsse. Die Zürcher Regierung hatte bis dahin argumentiert, es gebe niemand Zuständigen für ein solches Gesuch, da die GDK ja kein kantonales Organ sei. Die Gesundheitsdirektion hätte «mangels Zuständigkeit» auf unser Gesuch gar nicht eintreten dürfen. Auch sie warnte vor einem «Dammbruch» – würden Kantone über die Herausgabe von Dokumenten interkantonaler Konferenzen entscheiden müssen, würde dies das Öffentlichkeitsprinzip automatisch auf diese Gremien ausweiten, die Zulassung eines entsprechenden Gesuchs hätte eine präjudizielle Wirkung. Dieser Argumentation folgte das Verwaltungsgericht jedoch nicht, und es wies die Gesundheitsdirektion an, über das Gesuch sachgerecht zu entscheiden.

Die Zürcher Regierung wollte sich diesem unangenehmen Transparenz-Entscheid entziehen und focht das Urteil von 2020 beim Bundesgericht an. Doch das Lausanner Gericht trat auf die Beschwerde nicht einmal ein – Zürich blitzte erneut ab. In einem wichtigen Zwischenentscheid im Juni 2021 stellte das Bundesgericht klar, dass kantonales Recht sehr wohl auf solche Dokumente angewendet werden muss. Entscheidend war das Prinzip, dass alle bei einer kantonalen Behörde vorhandenen Dokumente dem Öffentlichkeitsprinzip unterliegen – auch jene einer interkantonalen Konferenz. Damit stützte das höchste Gericht die Sicht von Öffentlichkeitsgesetz.ch und stoppte die Transparenz-Verhinderungsstrategie der Kantone.

Kanton Zürich sagt ein zweites Mal Nein

Nach dem Bundesgerichtsentscheid musste die Gesundheitsdirektion Zürich das Gesuch inhaltlich prüfen. Öffentlichkeitsgesetz.ch konzentrierte sich nun auf Sitzungseinladungen und Traktandenlisten des Jahres 2017 (inklusive der aufgelisteten Beilagen) sowie die Protokolle der Sitzungen vom März und November 2017, in denen es um Fragen der Gesundheitsversorgung (etwa Spitalfinanzierung und -planung) ging. Im März 2022 entschied die Gesundheitsdirektion, zumindest einen Teil der Dokumente herauszugeben – Einladungen und Traktandenlisten wurden mit leichten Schwärzungen freigegeben. Die Protokolle selbst – in denen neben Entscheiden auch die einzelnen Voten und Meinungsäusserungen der Kantonsvertreter festgehalten sind – wollte die Behörde jedoch weiterhin unter Verschluss halten. Dagegen gelangte der Verein erneut an den Regierungsrat. Dieser schlug sich im Oktober 2024 – wenig überraschend – auf die Seite der GDK und verweigerte die Einsicht in die Protokolle endgültig. Doch Öffentlichkeitsgesetz.ch zog abermals vor Gericht – und sollte in wichtigen Teilen recht bekommen.

Transparenz ohne Eingriff in die Meinungsbildung

Öffentlichkeitsgesetz.ch verlangte in seinem zweiten Gang vor das Zürcher Verwaltungsgericht Zugang zu den Beschlüssen der GDK-Vorstandssitzungen vom März und November 2017 sowie zu den vollständigen Protokollinhalten, insbesondere zu den behandelten KVG-Themen. Im nun vorliegenden Urteil verpflichtet das Gericht die Gesundheitsdirektion, die formellen Beschlüsse der GDK offenzulegen.

In ihrer Begründung hoben die Richter hervor, dass gewisse Beschlüsse – etwa zu Personalwahlen oder zur Spitaldaten-Übermittlung – keinen engen Zusammenhang mit dem vertraulichen Meinungsbildungsprozess innerhalb der GDK aufwiesen. Solche Entscheide enthielten keine Rückschlüsse auf die Haltung einzelner Kantone und spiegelten nicht den Verlauf oder die Dynamik der internen Diskussionen wider. Gerade weil diese Beschlüsse sachlich formuliert und von politischen Bewertungen entkoppelt seien, überwiege das öffentliche Interesse an Transparenz. Durch die Offenlegung der Beschlüsse werde lediglich das Ergebnis der Beratungen sichtbar, nicht aber deren inhaltlicher Verlauf. Das Gericht kam daher zum Schluss, dass der Zugang zu diesen Informationen zu gewähren sei, da kein überwiegendes öffentliches Interesse dagegenspreche. Hinsichtlich der Protokollinhalte wies das Gericht das Zugangsgesuch hingegen ab.

Meilenstein im Umgang mit interkantonalen Gremien

Für die Entwicklung der Transparenzkultur in der Schweiz bedeutet dieses Urteil einen Meilenstein. Es schliesst eine empfindliche Lücke: Interkantonale Zusammenarbeit kann nicht mehr dazu genutzt werden, demokratische Kontrolle zu umgehen. Erstmals wurde bestätigt, dass interkantonale Gremien der Öffentlichkeit nicht länger einen rechtsfreien Raum bilden dürfen. Wenn Vertreterinnen und Vertreter der Kantone gemeinsam Beschlüsse fassen, dürfen diese nicht allein deshalb geheim bleiben, weil die Konferenz als privatrechtlicher Verein organisiert ist. Vielmehr gilt: Sobald solche Dokumente bei einer kantonalen Behörde vorliegen, greift das Öffentlichkeitsprinzip.  

Dabei bleibt der geschützte Raum für Beratungen durchaus gewahrt – ähnlich wie bei Regierungsratssitzungen, wo die Diskussionen vertraulich sind, der formale Entscheid jedoch öffentlich bekanntgegeben wird. So hat es nun auch das Zürcher Verwaltungsgericht gehandhabt, indem es die Einsicht in die Protokoll-Beschlüsse erlaubt. Das Gericht betont, dass die Veröffentlichung der reinen Beschlüsse den Meinungsbildungsprozess der Kantone nicht ernsthaft gefährdet. Die befürchtete «Gefahr», dass Kantonsvertreter künftig weniger offen diskutieren würden, sei bei der Herausgabe der Beschlussauszüge deutlich reduziert. Gleichzeitig überwiegt das öffentliche Interesse an der Kenntnis dieser Entscheidungen – gerade weil die Themen von grosser Tragweite sind und die Kantone bereits die Traktanden publik gemacht haben.

In der Praxis wird sich zeigen, welchen Einfluss das Urteil – neben protokollierten Entscheidungen – auf den Zugang zu weiteren Dokumenten interkantonaler Konferenzen hat. Dazu zählen unter anderem interne Berichte, Präsentationen, interner E-Mail-Verkehr oder interne Statistiken.

Klar ist: Das Erkämpfte lässt sich auf alle vergleichbaren Konferenzen übertragen, die zentrale Politikbereiche koordinieren und unser Alltagsleben prägen – von Schule über Polizei bis Gesundheit. Der geschaffene Präzedenzfall erhöht den Druck auf alle Kantone, das Öffentlichkeitsprinzip auch bei gemeinsamen Organen konsequent zu respektieren.

Hausinterne Transparenz statt gerichtlicher Kontrolle

Das jüngste Urteil ist insbesondere eine Antwort auf die unbefriedigenden Selbstregulierungs-Versuche der Kantone. Im Jahr 2018 hatte die Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) zwar auf Druck von Öffentlichkeitsgesetz.ch eine Arbeitsgruppe eingesetzt, um Transparenz-Regeln für die Direktorenkonferenzen zu erarbeiten. Doch das Resultat fiel ernüchternd aus: Externe Gesuchsteller dürfen zwar seither bei der KdK ein Aktenzugangsgesuch einreichen, aber die Behandlung erfolgt hausintern – ohne unabhängigen Rechtsweg. Nach einer Entscheidung des Generalsekretariats ist lediglich eine Einsprache beim leitenden Ausschuss möglich; der Gang zu Gericht bleibt ausgeschlossen. Zudem verlangt die KdK von Gesuchstellern einen «Interessennachweis» und eine Geheimhaltungsvereinbarung, bevor überhaupt Dokumente freigegeben würden. Auch die GDK – durch das Verfahren von Öffentlichkeitsgesetz.ch unter Druck gekommen – hat Ende 2024 eine ähnliche Reglung erlassen. Auch hier entscheidet der Vorstand der GDK abschliessend und ein Rechtsweg ist ausgeschlossen.

Zurückhaltende Reaktionen von GDK und KdK

Man werde das Urteil nun studieren und prüfen, ob sich Handlungsbedarf ergebe, schreibt die GDK in einer Stellungnahme. Man sei sich der Wichtigkeit der Verwaltungstransparenz bewusst und bestrebt, transparent über die Tätigkeit der GDK und deren Hintergründe zu informieren.

Die Konferenz der Kantonsregierungen glaubt nicht, dass sich aus dem Urteil «unmittelbare Änderungen unserer Transparenzpraxis oder unserer Empfehlungen ergeben», wie Generalsekretär Roland Mayer in einer Stellungnahme schreibt. Man sehe nach dem Verdikt keinen Grund, das Thema Verwaltungstransparenz stärker zu gewichten, als dies bereits geschehe. Die KdK publiziere schon heute auf der Webseite «in der Regel alle ihre finalen Entscheide». Nach wie vor orientiere man sich freiwillig an der Transparenzpraxis in den Kantonen.