Une convention de l’ONU crée de la transparence en Suisse
Manifestation en haute montagne de Mountain Wilderness contre l’héliski : l’organisation de protection de l’environnement a obtenu gain de cause devant le tribunal, notamment grâce à la Convention d’Aarhus. (Photo RDB/Marco Volken)Par Marcel Hänggi. Le Tribunal fédéral administratif justifie pour la première fois son verdict par la Convention d’Aarhus. Et l’accord de l’ONU permet d’élucider une disposition peu claire du droit suisse sur la transparence.
En 2011, l’organisation environnementale Mountain Wilderness a déposé plainte contre Air Zermatt auprès de l’Office fédéral de l’aviation civile (OFAC) pour atterrissages illégaux d’hélicoptères. L’OFAC a communiqué à Mountain Wilderness qu’il n’ouvrirait pas de procédure pénale contre l’exploitant d’hélicoptères. L’ONG a voulu comprendre cette décision en sollicitant la consultation des documents administratifs. Mais l’OFAC a rejeté la requête et Air Zermatt s’est battu à son tour contre cette démarche. Mais voilà que désormais le Tribunal fédéral administratif (TFA) donne raison aux environnementalistes. A souligner dans la sentence : le tribunal invoque notamment la Convention d’Aarhus (UNECE, Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters).
Les documents issus de procédures ne sont pas soumis à la LTrans, énonce l’article 3, alinéa 1 de la loi. La durée de cette protection de l’information n’est pas réglée. A l’époque, le message du Conseil fédéral disposait que l’article s’appliquait aussi aux procédures closes. Mais une partie de la doctrine et le Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence (PFPDT) estiment que cet article ne vaut que pour les procédures en cours. Sans quoi n’importe quel document pourrait être soustrait à tout jamais au principe de transparence, du moment qu’on en ferait une pièce de la procédure.
La loi ne dit pas non plus à partir de quand on peut parler de procédure pénale. Dans son litige avec l’OFAC, Mountain Wilderness avait contesté qu’il s’agît d’une procédure pénale qui, d’ailleurs, n’avait pas été ouverte. Sur ce point, le tribunal était d’un autre avis : la disposition d’exception vaut aussi pour les enquêtes préliminaires qui mènent à la décision d’ouvrir ou non une enquête proprement dite.
La Convention d’Aarhus plus claire que la loi suisse
Mais combien de temps la protection dure-t-elle ? Sur ce point, le TFA argumente très en détail dans son verdict du 28 janvier 2016 (A-4186/2015). Il est probable que l’interprétation téléologique – la manière d’interpréter une loi afin qu’elle atteigne son but – aurait déjà abouti à la conclusion que l’art. 3, al. 1 protégeait uniquement les procédures en cours Mais finalement le tribunal s’appuie sur le droit international : car la Convention d’Aarhus ratifiée par la Suisse en mai 2014, qui consacre dans le droit international le principe de transparence pour les informations importantes en matière d’environnement, est plus claire sur ce point que la LTrans : seules les procédures en cours sont protégées.
Les adversaires de la plainte (l’OFAC et Air Zermatt) argüaient que la Convention d’Aarhus n’était pas directement applicable et qu’elle ne valait que dans la mesure où elle était traduite en droit national. La TFA, en revanche, rappelle que, dans la doctrine, l’opinion s’impose que la convention est directement applicable. Et le TFA part clairement de l’idée que le droit international prime sur le droit national (« pratique Schubert »). Reste qu’en l’occurrence la question ne se pose pas, car il n’est même pas nécessaire de recourir à la convention : il suffit d’interpréter la loi conformément à la convention.
Le tribunal établit ainsi que, dans la mesure où il est question d’informations environnementales importantes – et selon la convention en font aussi partie celles qui pourraient être importantes pour l’environnement – il faut interpréter strictement l’art. 3, al. 1. Mais le TFA va encore un peu plus loin : il constate que le Parlement, en ratifiant la convention en mai 2014, a certes adapté la Loi sur l’environnement mais pas la LTrans. Si le Parlement n’avait pas jugé utile une adaptation de la LTrans, c’est qu’il était manifestement de l’avis qu’il n’y a pas de conflit entre la loi et la convention. Par conséquent, dans la LTrans comme dans la convention, seules des procédures pénales en cours et non celles clôturées pouvaient échapper au principe de transparence.
Essentiel pour les informations importantes ne concernant pas l’environnement
Le tribunal écrit certes, dans son verdict, que cette argumentation concerne les informations sur l’environnement et que « ce n’est pas sa mission de vérifier ce qu’il en est de données ne concernant pas le domaine de l’environnement ». Mais ce qui résulterait d’une telle vérification tombe sous le sens : si le tribunal reconnaît la volonté du Parlement dans une interprétation stricte, conforme à la convention, de l’art. 3, al. 1 de la LTrans, il n’y aurait pas de sens à interpréter cet article différemment juste parce qu’une information n’est pas essentielle en matière d’environnement.
Et ce verdict signifie encore autre chose, même si cela n’est pas explicitement mentionné : si la Convention d’Aarhus est applicable, comme le dit le jugement, elle doit aussi être applicable dans les quelques cantons qui n’ont toujours pas de loi sur la transparence. Donc, sitôt qu’un document a quelque chose à voir avec l’état de l’environnement, il est soumis au principe de transparence. Y compris s’il s’agit d’un document des cantons de Thurgovie ou d’Obwald.
