Zugänglich gemachte Dokumente sind öffentlich

Empfehlung des Eidg. Öffentlichkeitsbeauftragten vom 11. November 2025

Wer: Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA)

Was: Ein Journalist (Zugangsgesuchsteller) stellte beim EDA am 24. April 2025 gestützt auf das BGÖ ein Gesuch um Zugang zu einer Übersicht über sämtliche BGÖ-Gesuche, die von zwei Personen (Antragssteller) seit dem 7. Oktober 2023 gestellt wurden. Gefordert wurde eine Übersicht, aus der hervorgeht, wann das jeweilige Gesuch gestellt wurde, was der Inhalt des Gesuchs war, ob Einsicht gewährt wurde und ob ein Schlichtungsverfahren verlangt bzw. durchgeführt wurde. Das EDA gewährte am darauffolgenden Tag Einsicht in die entsprechende Übersicht. Fünf Tage später, am 30. April 2025, verlangte der Journalist um Zugang zu sämtlichen Dokumenten, in welchen den beiden Antragsstellern Einsicht gewährt wurde. Das EDA informierte die betroffenen Drittpersonen (Antragssteller) über das Zugangsgesuch und wies sie darauf hin, dass das Prinzip access to one, access to all gelte. Es machte den Vorschlag, dass die Antragssteller dem Journalist alle Dokumente und auch die Korrespondenz zwischen ihnen und dem EDA übermittelt. Die beiden Personen waren damit nicht einverstanden. Das EDA wollte deshalb auf die Zustellung der Korrespondenz verzichten, rückte jedoch nicht vom Standpunkt ab, dass auch der Zugangsgesuchsteller Anspruch auf den Zugang zu den amtlichen Dokumenten hat. Die beiden Personen reichten daraufhin einen Schlichtungsantrag beim EDÖB ein.

BGÖ-Artikel: Rechtsmissbrauch (Art. 1; Art. 6 Abs. 1 BGÖ) – Sachlicher Geltungsbereich (Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 5 BGÖ) – Grundsatz des gleichen Zugangs für jede Person (Art. 6 Abs. 1 BGÖ i.V.m. Art. 2 VBGÖ) – Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ) – Schutz der Privatsphäre Dritter (Art. 7 Abs. 2 BGÖ) – Bekanntgabe von Personendaten (Art. 9 Abs. 1 und 2 BGÖ i.V.m. Art. 36 Abs. 3 DSG) – Legitimation Schlichtungsantrag (Art. 13 BGÖ)

Entscheid: Der EDÖB empfiehlt dem EDA, den Zugang zu den verlangten Dokumenten zu gewähren.

Begründung:

Legitimation Schlichtungsantrag (Art. 13 BGÖ):

Das EDA stellt in Frage, ob die Antragsteller überhaupt zur Stellung eines Schlichtungsantrags legitimiert sind. Gegenstand des Verfahrens seien bereits herausgegebene Dokumente, die keiner Person zugeordnet werden können. Nach Ansicht des EDA besteht deshalb kein direkter Personenbezug.

Der EDÖB erwähnt, dass es das EDA selbst war, das die Antragsteller nach der erfolgten Anhörung darauf aufmerksam machte, einen Schlichtungsantrag zu stellen. Es seien keine Gründe ersichtlich, weshalb von der ursprünglichen Einschätzung des EDA abzuweichen ist. Auch waren die zugänglich gemachten Dokumente Gegenstand von verschiedenen Medienberichten, weshalb auch Rückschlüsse auf die Person denkbar sind. Der EDÖB bejaht deshalb die Legitimation.

Sachlicher Geltungsbereich (Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 5 BGÖ):

Antragsteller B macht geltend, dass der sachliche Anwendungsbereich des BGÖ nicht greife, da es sich bei den ihnen gewährten Dokumenten um ein nicht streitiges Verwaltungsverfahren handle. Das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten sei ein Verfahren der Verwaltungsrechtspflege, weshalb das BGÖ in einem solchen Verfahren nicht gelte.

Der EDÖB widerspricht dieser Auffassung. Er erwähnt, dass die Ausnahme vom sachlichen Geltungsbereich für nicht streitige Verwaltungsverfahren der Kollision mit spezialgesetzlichen Akteneinsichtsrechten der Staats- und Verwaltungsrechtspflege diene. Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 5 BGÖ beziehe sich auf streitige verwaltungsrechtliche Verfahren, in deren Verlauf erstinstanzliche Verfügungen angefochten werden. Auf nicht streitige Verwaltungsverfahren finde das BGÖ Anwendung (Art. 3 Abs. 1 Bst. b BGÖ e contrario). Vorbehalten seien dabei nur die Einsichtsrechte nach Art. 26 f. VwVG, die vorliegend jedoch nicht greifen. Der EDÖB ist deshalb der Ansicht, dass das BGÖ Anwendung findet.

Rechtsmissbrauch (Art. 1; Art. 6 Abs. 1 BGÖ):

Antragsteller B macht weiter geltend, dass das Zugangsgesuch dazu diene, die Recherchetätigkeit einer Privatperson auszuspionieren. Antragsteller A ist der Auffassung, dass die Recherchetätigkeit von Medienschaffenden ausspioniert werde. Beides würde dem Zweck des BGÖ zuwiderlaufen und sei deshalb rechtsmissbräuchlich.

Der EDÖB erwähnt, dass das BGÖ keine Vorgabe zum Zweck eines Zugangsgesuch mache. Dies komme auch darin zum Ausdruck, dass ein Zugangsgesuch nicht zu begründen sei. Rechtsmissbrauch sei deshalb nur sehr selten anzunehmen, bspw. dann, wenn Zugangsgesuche das Funktionieren der Verwaltung zu stören beabsichtigen. Vorliegend sei das Zugangsgesuch klar eingegrenzt und der Zweck, weshalb der Zugangsgesuchsteller die Dokumente haben will, unbeachtlich. Der EDÖB erkennt deshalb kein rechtsmissbräuchliches verhalten.

Grundsatz des gleichen Zugangs für jede Person (Art. 6 Abs. 1 BGÖ i.V.m. Art. 2 VBGÖ):

Das EDA ist der Auffassung, dass aus Art. 2 VBGÖ ein Anspruch auf Zugang zu den Dokumenten besteht. Antragsteller A ist der Ansicht, dass daraus nicht folge, dass das EDA dem Zugangsgesuchsteller mitteilen darf, welche Dokumente zugänglich gemacht wurden. Auch Antragsteller B macht geltend, dass es ein Unterschied sei, weil die Dokumente in Bezug auf ihre Personen herausgefordert werden.

Der EDÖB erwähnt, dass Art. 2 VBGÖ die vorliegende Konstellation nicht voll erfasst. Der Gesuchsteller verlangt sämtliche Dokumente, die bestimmten Personen gewährt wurden. Es bestehe deshalb ein bestimmter Personenbezug. Nach der Ansicht des Beauftragten ist das Zugangsgesuch deshalb nach Art. 7 – 9 BGÖ zu beurteilen.

Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ):

Antragsteller A ist der Auffassung, dass die erstrittenen Gesuche Gegenstand jahrelanger Bemühungen und Streitigkeiten mit dem EDA seien. Die Recherchetätigkeit, die dem Berufs- und Geschäftsgeheimnis unterliege, würde durch die Gewährung des Zugangs ausspioniert. Zudem sei das Redaktionsgeheimnis auch nach Art. 17 Abs. 3 BV geschützt.

Der EDÖB widerspricht auf ganzer Linie: Medienschaffende fallen nicht unter die geschützten Berufsgruppen nach Art. 321 Abs. 1 StGB bei denen ein Berufsgeheimnis besteht. Das Berufsgeheimnis sei deshalb nicht einschlägig. Auch ein Geschäftsgeheimnis sei nicht zu erkennen, da die Dokumente bereits zugänglich gemacht wurden und die darin enthaltenen Informationen als öffentlich gelten. Zudem sei nicht dargetan, wie die Offenlegung der Korrespondenz zwischen A bzw. B und dem EDA Marktverzerrungen begründen könnten (objektives Geheimhaltungsinteresse). In Bezug auf das Redaktionsgeheimnis aus Art. 17 Abs. 3 BV macht der EDÖB geltend, dass das Verfahren nicht zum Gegenstand hat, dass ein Medienschaffender Quellen seiner Informationen preisgeben muss.

Schutz der Privatsphäre Dritter (Art. 7 Abs. 2 BGÖ) – Bekanntgabe von Personendaten (Art. 9 Abs. 1 und 2 BGÖ i.V.m. Art. 36 Abs. 3 DSG):

Antragsteller A macht geltend, seine Personendaten müssten geheim bleiben, da kein überwiegendes öffentliches Interesse an deren Offenlegung bestehe und er keine Person des öffentlichen Lebens sei. Konkrete Gründe, weshalb seine Privatsphäre durch die Offenlegung beeinträchtigt würde, legt er jedoch nicht dar. Antragsteller B behauptet, die Einsichtsgewährung würde seine Recherchetätigkeit sowie weltanschauliche und politische Überzeugungen offenbaren, liefert dafür aber keine Belege und benennt auch keine spezifischen datenschutzrechtlichen Normen, die verletzt würden. Beide Antragsteller zeigen somit keine konkreten privaten Schutzinteressen auf, die eine Zugangsbeschränkung rechtfertigen könnten. Das EDA führt gleichzeitig aus, die fraglichen Dokumente enthielten keine relevanten Personendaten und selbst ein möglicher Personenbezug würde keine wesentliche Beeinträchtigung der Privatsphäre bewirken, zumal die Antragsteller die erhaltenen Informationen regelmässig selbst öffentlich machten.

Der EDÖB kommt daher nach einer Interessenabwägung zum Schluss, dass keine plausible oder nachgewiesene Gefährdung der Privatsphäre von A oder B besteht und das öffentliche Interesse an Transparenz und der Kontrolle des Verwaltungshandelns überwiegt. Entsprechend empfiehlt der EDÖB, den Zugang zu den verlangten Dokumenten zu gewähren.

Strassenverkehrswiderhandlungen durch Diplomat:innen

Empfehlung des Eidg. Öffentlichkeitsbeauftragten vom 7. Juni 2024

Wer: Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA)

Was: Ein Journalist beantragte am 3. Januar 2024 beim EDA gestützt auf das BGÖ um Zugang zu den Länderstatistiken über Strassenverkehrswiderhandlungen von ausländischen Diplomaten für die Jahre 2022 und 2023. Das EDA teilte mit, dass für 2023 noch keine entsprechende Liste vorliegt. Für 2022 gewährte es teilweise Zugang, schwärzte jedoch fünf Spalten vollständig: Spalte B («Land»), Spalte E («Anzahl der Mitarbeiter laut CD/CC-Liste»), Spalte F («Bussgeld pro Mitarbeiter laut CD/CC-Liste»), Spalte J («Meistgenanntes Kennzeichen») und Spalte L («Kennzeicheninhaber»).

Das EDA begründete die Schwärzungen mit aussenpolitischen Interessen, da ungeschwärzte Daten Rückschlüsse auf einzelne Botschaften ermöglichen könnten, was diese verärgern könnte. Zudem seien die Schwärzungen aus persönlichkeitsrechtlichen Gründen notwendig, da es sich um besonders schützenswerte Personendaten handelt. Weiterhin wies das EDA darauf hin, dass die Liste unvollständig sei, wodurch die Gefahr bestehe, ein falsches Bild zu vermitteln.

Der Antragsteller hielt die Schwärzungen für inakzeptabel und argumentierte, dass andere Staaten ähnliche Angaben veröffentlichen, weshalb die aussenpolitischen Interessen nicht wirklich gefährdet seien.

BGÖ-Artikel: Beeinträchtigung der aussenpolitischen Interessen oder der internationalen Beziehungen der Schweiz (Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ)

Entscheid: Das EDA kann an der teilweisen Schwärzung festhalten, hat jedoch, in Anwendung des Verhältnismässigkeitsprinzips, die Spalte F ganz und die Spalte L – unter Abdeckung der Personendaten – offenzulegen.

Begründung:

Die Ausnahmebestimmung aus Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ greift, wenn durch den Zugang zu amtlichen Dokumenten die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigt werden können. Grundsätzlich können alle Bereiche der internationalen Beziehungen betroffen sein, in denen der Bund kein Interesse an der Veröffentlichung amtlicher Informationen hat. Dies kann rechtliche, politische, wirtschaftliche, kulturelle, soziale oder militärische (u.a.) Beziehungen umfassen. Die Beeinträchtigung kann unmittelbar durch die Enthüllung der Informationen oder mittelbar durch die Verärgerung eines Staates aufgrund der Veröffentlichung von Informationen entstehen, die ihn oder seine Staatsangehörigen betreffen. Die potenzielle Schädigung durch die Offenlegung der Daten muss jedoch bedeutend sein und es muss eine ernsthafte Gefahr bestehen, dass sie eintritt.

Aufgrund der politischen Natur dieses Bereichs ist die gerichtliche Überprüfung beschränkt, und den Behörden steht ein gewisser Ermessensspielraum zu. Dennoch müssen das Handeln der Behörde und die Gründe für ihre Entscheidungen nachvollziehbar und sachlich sein. Der Beauftragte anerkennt diesen Spielraum der Behörde und hält die Erklärungen des EDA für nachvollziehbar. Daher erkennt er das Vorliegen einer Ausnahme gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ an und hält die Schwärzungen grundsätzlich für gerechtfertigt.

Dennoch empfiehlt der Beauftragte, die Offenlegung der Spalte F zu gestatten, da er kein Schadenspotenzial sieht, da dadurch die Zuordnung zu einer spezifischen Vertretung immer noch nicht möglich ist. Ferner empfiehlt der Beauftragte auch bei der Spalte L lediglich die Schwärzung von personenbezogenen Daten und nicht die gesamte Spalte.

Steuerstreit dauert an- Korrespondenzen bleiben solange geheim
Empfehlung des Eidg. Öffentlichkeitsbeauftragten EDÖB vom 23. Januar 2023

Wer: Eidg. Departement für auswärtige Angelegenheiten

Was: Ein Journalist hatte vor einigen Jahren um Zugang zu Dokumenten ersucht, die in Zusammenhang mit dem Steuerstreit mit den USA stehen. Konkret ging es dabei um Korrespondenzen von und mit dem (Vize-)Direktor des BJ. Das Bundesverwaltungsgericht hat im 2015 geurteilt, die Dokumente dürften erst zugänglich gemacht werden, wenn der Steuerstreit abgeschlossen sei (vgl. unten). Nun gelangt der Journalist in der Sache an das EDA (sowie an das BJ und an das SIF, siehe gleichentags ergangene Empfehlungen), und beantragt den Zugang zu den damals verlangten Korrespondenzen. Zusätzlich zu den damals verlangten Korrespondenzen per Mail verlangte er neu auch die Korrespondenzen per SMS, Whatsapp oder anderen Messengerdiensten, sowie eine Liste der in die Sache involvierten Behördenmitglieder.

Das EDA verweigerte den Zugang: Einerseits sei der Steuerstreit nicht abgeschlossen, andererseits existierten weder amtliche Dokumente mit den Messenger-Korrespondenzen noch eine Liste der Behördenmitgliedern.

BGÖ-Artikel: Sachlicher Geltungsbereich (Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 3 BGÖ) – Amtliches Dokument (Art. 5 BGÖ) – Einfacher elektronischer Vorgang (Art. 5 Abs. 2 BGÖ) – Zum persönlichen Gebrauch bestimmtes Dokument (Art. 5 Abs. 3 Bst. c BGÖ i.V.m. Art. 1 Abs. 3 VBGÖ) – Beeinträchtigung der aussenpolitischen Interessen oder der internationalen Beziehungen der Schweiz (Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ) – Wirtschafts-, geld- und währungspolitische Interessen der Schweiz (Art. 7 Abs. 1 Bst. f BGÖ)

Entscheid: Der Journalist erhält teilweise recht.

Begründung:

Liste mit involvierten Behördenmitgliedern

Das BGÖ verpflichtet nicht zur Erstellung von noch nicht existierenden Dokumenten. Wenn jedoch Informationen bereits vorhanden sind und diese mittels einfachem elektronischen Vorgang in einem Dokument dargestellt werden können, liegt ein "virtuelles Dokument" vor. Das EDA hat während des Schlichtungsverfahrens wiederholt und für den EDÖB glaubhaft dargelegt, dass keine Liste mit den in die Korrespondenzen involvierten Behördenmitgliedern existieren. Der EDÖB hat keine gegenteiligten Hinweise gefunden, und auch keine, wonach die Liste mittels einfachem Vorgang erstellt werden könnte. Dass das EDA eine solche Liste allenfalls aus den diversen Korrespondenzen erstellen könnte, vermag kein "virtuelles Dokument" darzustellen, da dafür mehrere manuelle Arbeitsschritte erforderlich wären.

Korrespondenz per Messengerdienste

Das EDA gibt weiter an, über keine Dokumente betreffend mobile Korrespondenz (Korresondenz per Messengerdiensten) zu verfügen. In einem vom Journalisten eingereichten Dokumentarfilm wird aber explizit von mobiler Kommunikation berichtet- so wird etwa eine SMS zitiert, welche die damalige EDA-Vorsteherin dem damaligen Staatssekretär für internationale Finanzfragen geschickt habe. So kann der EDÖB zumindest nicht ausschliessen, dass beim EDA solche Korrespondenz vorhanden waren. Diesfalls wäre das EDA gemäss dem BGÖ verpflichtet, die Dokumente wieder zu beschaffen und im Rahmen der Vorgaben des BGÖ zugänglich zu machen. Allenfalls solle sich das EDA auch dazu äussern, ob und inwiefern es verpflichtet sei, über solche mobile Korrespondenz Nachweis zu führen (entsprechend den Vorgaben des Art. 22 RVOV).

Weitere Dokumente zum Steuerstreit

Das EDA beruft sich auf zwei Ausnahmen des Öffentlichkeitsprinzips, der Gefahr der Beeinträchtigung der aussenpolitischen Interessen oder der internationalen Beziehungen der Schweiz sowie der Gefährdung von wirtschafts-, geld- und währungspolitische Interessen der Schweiz. Nach Ansicht des EDÖB hat das EDA zwar nicht hinreichend begründet, welche Dokumente welche konkrete Gefährdung auslösen würde. Jedoch verweist er auf das Urteil von 2015: Die konkrete Beurteilung kann solange offenbleiben, als der Steuerstreit mit den USA andauere. Hier habe das EDA überzeugend erklärt, wieso dieser noch nicht als abgeschlossen gelten könne. Insbesondere verweist es dabei auf eine Stellungnahme des SIF, welche sachlich für die Verhandlungen zuständig ist: Gemäss SIF seien nicht alle Verfahren abgeschlossen, es würden noch Bewährungsfristen laufen, in jüngerer Zeit seien weitere Zusatzvereinbarungen abgeschlossen worden und es könne nicht ausgeschlossen werden, dass weitere Vereinbarungen hinzukommen. Insgesamt kann somit der Zugang zu den Dokumenten weiterhin aufgeschoben werden.

Le DFAE prouve sa bonne foi : Des documents qui n’existent pas ne peuvent être transmis. 

Recommandation du proposé fédéral à la protection des données et à la transparence (PFPDT) du 10 août 2022

Qui :  Département fédéral des affaires étrangères DFAE 

Quoi : Le 29 février 2012, un citoyen s’était adressé par courriel à Monsieur le Conseiller fédéral Didier Burkhalter pour lui faire part de problématiques d’ordre privé en lien avec la propriété d’un terrain situé à l’étranger. Par courrier du 4 avril 2012, M. le Conseiller fédéral Didier Burkhalter a répondu au citoyen. Conformément à la LTrans, le citoyen a déposé, le 9 mars 2022, une demande d’accès adressée au Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) concernant « toute l’information annexe relative à la lettre ci-jointe du 4.4.2012 du CF Didier Burkhalter ». Le 8 avril 2022, le DFAE a informé le demandeur qu’il ne pouvait pas donner suite à sa demande car les « recherches [entreprises par le DFAE] ont démontré qu’il n’existe plus de documents officiels au sens de la LTrans auxquels l’accès pourrait être accordé en relation avec la réponse […] du chef de Département de l’époque, Monsieur Didier Burkhalter». 

Articles de la LTrans : Documents officiels (art. 5 LTrans)

Décision : Le Département fédéral des affaires étrangères maintient sa position, à savoir qu’il n’existe pas de documents officiels en relation avec la demande d’accès.

Justification : le Préposé a entrepris des clarifications complémentaires tant auprès du citoyen que de l’autorité. Dans le cadre de ces dernières, le DFAE a répété qu’il ne disposait pas de documents en lien direct avec la demande d’accès. Il a également précisé que les anciennes demandes d’accès entretenaient pour la plupart un lien avec un litige purement privé dans lequel le DFAE n’était matériellement pas impliqué et qu’il ne disposait plus d’autres documents que ceux déjà transmis au cours des années précédentes. Le citoyen a fait part de ces doutes quant à l’inexistence de documentation mais n’a pas fourni au Préposé d’éléments pertinents ou d’indications permettant de mettre en doute la vraisemblance de la position ou la bonne foi du DFAE. Suite aux clarifications complémentaires, le Préposé n’a pas découvert d’informations qui remettraient en cause la position du DFAE. Il constate, vu les renseignements complémentaires remis par le DFAE, que ce dernier a, au fil des années et jusqu’à présent, tenté de répondre au mieux aux multiples demandes d’accès du citoyen en lui remettant de nombreux documents officiels. Un traitement différent dans le cas présent semble peu probable. En considération des demandes d’accès nombreuses et parfois très similaires déposées, le Préposé souhaite attirer l’attention sur l’importance du principe de bonne foi, Du point de vue du Préposé, le DFAE a démontré de manière vraisemblable ne pas être en possession des documents souhaités. Le citoyen n’a pas d'éléments permettant de mettre en doute la position de l’autorité. Il convient par conséquent de partir du principe que, pour les motifs évoqués, le DFAE ne possède pas la documentation souhaitée et qu’il ne peut par conséquent pas y accorder l’accès. 

Un employé retraité décoré par le Mexique n’est plus fonctionnaire et donc pas de LTrans .

Recommandation du proposé fédéral à la protection des données et à la transparence (PFPDT) du 9 août 2022

Qui :  Département fédéral des affaires étrangères DFAE 

Quoi : Un citoyen a déposé, le 30 mars 2022, une demande d’accès adressée au Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) dans laquelle il demandait que lui soit fournies « toute la documentation annexe relative et l’Autorisation Extraordinaire donnée à l’Ambassadeur Y. pour recevoir la plus haute décoration octroyée par le Mexique le 3 avril 2012 DOF – Diario Official de la Federación». Le 31 mars 2022, le DFAE a répondu au demandeur qu’il ne disposait pas de documentation à ce sujet étant donné que M. Y. n’était plus un employé du DFAE au moment où la distinction est intervenue. Par courriel du 3 avril 2022, le citoyen a déposé une demande en médiation auprès du Préposé. Il a joint à sa demande en médiation des informations complémentaires en relation avec le cas et toute une liste de liens vers des sites web. 

Articles de la LTrans : Documents officiels (art. 5 LTrans)

Décision : Le Département fédéral des affaires étrangères maintient sa position de ne pas pouvoir accorder l’accès, la documentation demandée n’existant pas.

Justification : Le DFAE, en s’appuyant sur la loi sur le personnel, a su justifier de manière vraisemblable le fait que M. Y. n’avait pas reçu la décoration durant ses fonctions auprès du DFAE mais, suite à son départ à la retraite. De ce fait, le DFAE a pu clarifier les raisons pour lesquelles il n’était pas en possession d’une documentation en lien avec la remise de cette décoration. Les explications fournies par le DFAE sont par ailleurs corroborées par l’article daté du 8 février 2019 remis par le citoyen. Ce dernier n’a pas fourni suffisamment d’éléments pertinents permettant de remettre en cause les déclarations de l’autorité. De l’avis du Préposé, l’explication fournie par le DFAE est donc vraisemblable et peut être suivie. En tenant compte des éléments amenés par l’autorité et par le citoyen, le Préposé doit partir du principe que, pour les motifs évoqués, le DFAE ne possède pas la documentation souhaitée par le demandeur et qu’il ne peut par conséquent pas y accorder l’accès

Agir comme président de la Confédération n’est pas soumis à la LTrans.

Recommandation du proposé fédéral à la protection des données et à la transparence (PFPDT) du 7 avril 2022

Qui : Département fédéral des affaires étrangères DFAE

Quoi : Une journaliste a déposé, le 10 mars 2022, une demande d’accès adressée au Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) concernant le «verbatim de la discussion téléphonique du 26 février 2022 entre M. Ignazio Cassis et son homologue ukrainien, M. Volodymir Zelensky». Par courriel du 11 mars 2022, le DFAE a informé le demandeur que «le Conseiller fédéral lgnazio Cassis a mené cet entretien en sa qualité de Président de la Confédération et donc de membre et de Président du gouvernement du pays et que, par conséquent, tous les documents y afférents doivent être qualifiés de documents relevant de la sphère du Conseil fédéral. La LTrans, avec son champ d'application personnel limité, ne couvre que les documents officiels de l’administration fédérale. Les documents du gouvernement sont en revanche exclus du droit d'accès».

Articles de la LTrans : Champ d’application personnel (art. 2 al. 1 let. a LTrans)

Décision : Le Département fédéral des affaires étrangères maintient son refus d’accorder l’accès au document demandé en application de l’art. 2 al. 1 let. a LTrans a contrario.

Justification : Pour savoir si la loi sur la transparence s’applique à un conseiller fédéral, il faut déterminer si le conseiller fédéral agit en sa qualité de chef de Département – et donc en tant que chef d’une unité administrative – ou en tant que membre du gouvernement. S’il agit en sa qualité de chef de Département, il est soumis à la loi sur la transparence. Par contre, s’il agit en tant que membre du Conseil fédéral in corpore, il n’est pas soumis à la loi sur la transparence. Tel est le cas lorsqu’il soumet, par exemple, une proposition au Conseil fédéral. De même que le DFAE, le Préposé est également de l’avis que M. Cassis a mené l’entretien téléphonique concerné en sa qualité de Président de la Confédération et non comme Chef du Département fédéral des affaires étrangères. Un document hypothétique y relatif, rédigé suite à cet entretien, serait exclu du champ d’application personnel de la loi sur la transparence, en tant qu’émanant du collège gouvernemental (art. 2 al. 1 let. a LTrans a contrario). Seuls les actes des conseillers fédéraux agissant dans leur fonction de chef de Département sont soumis à la loi sur la transparence. Par conséquent, le Préposé arrive à la conclusion que même si le verbatim requis existait, la loi sur la transparence ne serait pas applicable, raison pour laquelle aucun accès ne peut être accordé.

Es ist zwar keine Liste vorhanden, aber die Passagierdaten schon
Empfehlung des Eidg. Öffentlichkeitsbeauftragten EDÖB vom 19. Januar 2022

Wer: Eidg. Departement für auswärtige Angelegenheiten EDA

Was: Ein Journalist ersuchte bei der Bundeskanzlei um Zugang zu den Passagierlisten des Bundesratsflugzeugs seit 1. Januar 2017. Die Bundeskanzlei leitete das Gesuch, soweit diese zuständig ist, ans EDA weiter.  Das EDA stellte zwar Fluglisten für die Jahre 2017-2021 zu, jedoch nicht die Namen der Passagiere. Diese würden sie separat nachrecherchieren und die Listen manuell ergänzen müssen, was nicht mittels einfachem elektronischen Vorgangs möglich sei. Es liege deshalb kein amtliches Dokument im Sinne des BGÖ vor.

BGÖ-Artikel: Einfacher elektronischer Vorgang (Art. 5 Abs. 2 BGÖ)

Entscheid: Journalist kann Einzeldaten verlangen.

Begründung:

Der Journalist argumentierte, dass abgesehen vom EDA alle übrigen Departemente die Listen zur Verfügung gestellt hätten, selbst wenn dies mit einem Mehraufwand verbunden gewesen sei. Er sehe deshalb nicht ein, wieso dies für das EDA nicht auch möglich sei.

Das EDA entgegnete, dass es keine systematischen Passagierlisten führe. "Wer wann zu welchem Zweck als Passagier in einem der Bundesratsjets geflogen ist, muss durch Konsultation der politischen Agenda des Departementschefs für jeden Flug einzeln recherchiert und zusammengetragen werden." Für jede der insgesamt 230 Flugbewegungen wäre deshalb mindestens ein separater manueller Arbeitsschritt erforderlich.

Für den EDÖB ist diese Erklärung des EDA glaubhaft. Daraus, dass die anderen Departemente entsprechende Listen übermittelt hätten, liesse sich kein Anspruch auf dieselbe Liste des EDA ableiten. 

Allerdings verweist der EDÖB zum einen darauf, dass aus den Ausführungen klar hervorgeht, dass die fraglichen Daten (Passagierangaben) durchaus bestehen, wenn auch nicht in Form einer Liste. Der Journalist könne deshalb- allenfalls gegen Gebühr - Zugang zu den vorhandenen Einzeldaten verlangen. Diese sind aufgezeichnet auf einem Informationsträger und deshalb vom BGÖ erfasst (Art. 5 Abs. 1 lit. a BGÖ).

Zum anderen habe bereits im Jahr 2018 eine Person Zugang zu Passagierlisten erfragt. Das EDA sei gleich vorgegangen (Zustellung Liste mit Flugbewegungen), der Antragssteller habe aber dann später anhand dieser Liste zu einzelnen konkreten Flügen die Passagiernamen verlangt. Diese Informationen seien daher beim EDA schon in Form eines bestehenden Dokuments vorhanden. Gemäss dem Prinzip "access to one, access to all" solle das EDA diese Unterlagen dem Journalisten zugänglich machen.

Obwohl das EDA also keine solche Liste herausgeben muss, erkannt der EDÖB, dass die Daten grundsätzlich vorhanden sind und deshalb auch gemäss dem Öffentlichkeitsprinzip zugänglich gemacht werden müssen.

Intransparenz im Namen der Diplomatie
Empfehlung des Eidg. Öffentlichkeitsbeauftragten EDÖB vom 17. Februar 2021

Wer: Eidg. Departement für auswärtige Angelegenheiten EDA

Was: Am 21. August 2018 wurde in Bern ein iranischer Staatsbürger verhaftet. Eine Journalistin verlangt nun die Emailkorrespondenz und Datei-Anhänge des EDA, die mit dieser Verhaftung im Zusammenhang stehen. Das EDA verweigert den Zugang vor allem mit dem Schutz der Privatsphäre des verhafteten Mannes. Die Journalistin ist jedoch einverstanden, dass das EDA den Namen des Betroffenen schwärzt. Die Öffentlichkeit habe jedoch ein Interesse daran, zu erfahren, wie die Schweizer Diplomatie funktioniere. Es sei Aufgabe der Medien, dies an einem konkreten Beispiel zu erklären.

BGÖ-Artikel: Beeinträchtigung der aussenpolitischen Interessen oder der internationalen Beziehungen (Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ) – Schutz der Privatsphäre Dritter (Art. 7 Abs. 2 BGÖ) – Schutz von Personendaten (Art. 9 BGÖ) – Bekanntgabe von Personendaten (Art. 19 DSG)

Entscheid: Das EDA darf den Zugang verwehren.

Begründung: Die Emails und Anhänge stehen im direkten oder indirekten Zusammenhang mit der Verhaftung des iranischen Staatsbürgers und weisen somit allesamt einen Bezug zu einer konkreten Person auf. Da es um deren strafrechtliche Verfolgung geht, sind diese als besonders schützenswerte Personendaten (Art. 3 Bst. c Ziff. 4 DSG) zu qualifizieren. Da die Daten im Zusammenhang mit einer öffentlichen Aufgabe stehen, prüft der EDÖB, ob an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht.

Allgemein weist der EDÖB darauf hin, dass «der Geheimhaltung besonders schützenswerten Personendaten erhebliches Gewicht beikommt und eine Bekanntgabe kaum je in Betracht kommen dürfte». Darüber hinaus gibt das EDA zu bedenken, dass «nicht ausgeschlossen werden [kann], dass [der verhaftete iranische Staatsbürger] auch im Iran strafrechtlich belangt werden könnte». Auf der anderen Seite erkennt werde dass EDA noch der EDÖB genügend schwerwiegende öffentliche Interessen: Medienschaffende würden immer ein gewisses öffentliches Interesse vertreten. Jedoch sei es nicht so, dass die Journalistin die Funktionsweise der Schweizer Diplomatie nur an einem konkreten Beispiel erklären könne. Die Journalistin hat weiter nicht dargelegt, dass spezifische öffentliche Interessen (etwa der Schutz der öffentlichen Gesundheit, Ordnung oder Sicherheit) betroffen wären, oder die Daten im Zusammenhang mit wichtigen Vorkommnissen stehen, oder dass die betroffene Person Vorteile aus einer rechtlichen oder faktischen Beziehung zu einer Behörde zieht. Diese Gründe könnten im Ausnahmefall das Geheimhaltungsinteresse der Personendaten aufwiegen, sind aber hier auch gemäss EDÖB nicht vorhanden.

Die übrigen in den Emails und Anhängen enthaltenen Informationen, die keine Personendaten darstellen, will das EDA mit Hinweis auf den Schutz aussenpolitischer Interessen oder internationaler Beziehungen: Gemäss EDA müsse damit gerechnet werden, «dass Drittstaaten möglicherweise wenig Verständnis dafür zeigen könnten, dass die Schweiz ein Dossier über die Verhaftung eines ihrer Staatsangehörigen an eine Journalistin herausgibt». Eine Herausgabe könnte auf diplomatischer Ebene als unfreundlicher Akt verstanden werden und damit «Verspannungen auslösen». Der EDÖB erachtet die Argumentation des EDA als nachvollziehbar. Nebst den Beziehungen zum Iran könnten auch jene zur USA beeinträchtigt werden, da die Schweiz seit 1980 die US-Interessensvertretung im Iran wahrnimmt. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung lässt den Behörden zudem ein besonderes Ermessen bei solchen aussenpolitischen und diplomatischen Entscheiden, da solche nur bedingt juristisch kontrollierbar seien.

EDA hat BGÖ-Vorgaben und Rechtsprechung ungenügend beachtet
Empfehlung des Eidg. Öffentlichkeitsbeauftragten EDÖB vom 12. März 2020

Wer: Eidgenössisches Amt für auswärtige Angelegenheiten EDA

Was: Ein Journalist fordert den Zugang zum Mailverkehr zwischen EDA-Generalsekretär Markus Seiler und DEZA-Direktor Manuel Sager vom 1. Dezember 2017 bis 31. Oktober 2019 zum Thema internationale Zusammenarbeit (IZA) 2021 – 2024. Das EDA stellt dem Journalisten die E-Mails unter Anonymisierung einiger Personendaten sowie Passagen privaten Inhalts zu.

BGÖ-Artikel: Amtliches Dokument (Art. 5 BGÖ) – Schutz der Privatsphäre Dritter (Art. 7 Abs. 2 BGÖ) – Schutz von Personendaten (Art. 9 BGÖ) – Bekanntgabe von Personendaten (Art. 19 DSG)

Entscheid: Das EDA muss erneut beurteilen und dabei Vorgaben sowie Rechtsprechung zum BGÖ beachten.

Begründung:
Die Personendaten ab Stufe Sektionschef(in) hat das EDA offengelegt, alle anderen Personendaten wurden jedoch anonymisiert. Da der Journalist die Offenlegung aller Personendaten fordert, muss abgewogen werden zwischen Privatinteresse an der Privatsphäre sowie dem öffentlichen Interesse. Dabei hat das EDA argumentiert, gewisse Passagen geschwärzt zu haben, weil diese privater Natur seien und keinen Bezug zur öffentlichen Aufgabe hätten (Art. 5 Abs. 1 Bst. c BGÖ). Die aufgerufene Norm dient gemäss EDÖB jedoch nicht als Ausnahmebestimmung, sondern ist eine Voraussetzung für das Vorliegen eines amtlichen Dokuments. Darüber hinaus begründet das EDA die Schwärzungen der Personendaten pauschal, diese würden Daten von Bundesangestellten und Privaten enthalten. Weder aus BGÖ noch Rechtsprechung ergibt sich jedoch eine Hierarchiestufe, ab derer eine Anonymisierung ohne Weiteres zulässig ist. Das EDA hat es somit verpasst, bei einer Zugänglichmachung der Personendaten von Bundesangestellten oder privaten Dritten konkrete private Interessen oder Beeinträchtigungsrisiken hinreichend nachzuweisen.

Dokumente zu Treffen mit EDA über Kreditvergaben in Mosambik werden öffentlich
Empfehlung des Eidgenössischen Öffentlichkeitsbeauftragten EDÖB vom 10. April 2018

Wer: Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA)

Was: Im Herbst- Winter 2017 waren Kreditvergaben der Credit Suisse in Mosambik ein Thema in Politik und Medien. Eine Privatperson verlangte daraufhin Dokumente betreffend die Vorbereitung, Durchführung und Dokumentation eines vom EDA initiierten Treffens zu diesem Thema. Gegen die beabsichtigte Zugangsgewährung wehren sich verschiedene private Drittparteien.

BGÖ-Artikel: Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ) – Zusicherung Vertraulichkeit durch Behörde (Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ) – Schutz der Privatsphäre Dritter (Art. 7 Abs. 2 BGÖ) – Schutz von Personendaten (Art. 9 BGÖ) – Bekanntgabe von Personendaten (Art. 19 DSG)

Entscheid: Das EDA soll an ihrem Entscheid, die Dokumente (unter Schwärzung der Namen von Mitarbeitern der Drittpersonen) zugänglich zu machen, festhalten.

Begründung: Die beim Treffen anwesenden Drittparteien stützen sich darauf, die fraglichen Informationen freiwillig und unter Zusicherung der Vertraulichkeit abgegeben zu haben, weshalb der Zugang verweigert werden muss. Das EDA widerspricht, und auch der EDÖB verneint; aus den Gesprächsnotizen geht nicht hervor, dass das EDA ausdrücklich die Vertraulichkeit ausdrücklich zugesichert habe. Dies könne ohnehin nur in begründeten Einzelfällen geschehen.

Da die fraglichen Personendaten bereits durch die Berichterstattung bekannt sind, ist gemäss EDÖB nicht zu erwarten, dass eine Zugangsgewährung zusätzliche negative Konsequenzen für die Drittparteien hätte, jedenfalls nicht solche, welche über ein zulässiges Mass hinausgeht. Das BVGer hat jüngst bestätigt, dass "kurzfristig unangenehme Folgen, wie eine vorübergehend höhere Medienpräsenz, verbunden mit kritischen Fragen und Kommentaren" für sich alleine nicht ausreichen, um den Zugang zu verweigern. Auf der anderen Seite erkennt der EDÖB ein erhebliches öffentliches Interesse am Thema, welches sich in ausführlicher Medienberichterstattung und verschiedenen parlamentarischen Vorstössen manifestiere.

Schliesslich stellen inhaltliche Fehler, Unvollständigkeiten, oder subjektive Ausführungen des Autors in einem Dokument keinen Ausnahmegrund nach Öffentlichkeitsgesetz dar. Der EDÖB verweist in diesem Zusammenhang auf die öffentliche Debatte, in welcher sich auch die Zugangsgegner einbringen können.

Geheime Unterstützung von NGOs zur Friedensförderung

Empfehlung des Eidg. Öffentlichkeitsbeauftragten vom 9. November 2017

Wer: Eidg. Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA)

Was: Das EDA unterstützt verschiedene Nichtregierungsorganisationen mit Tätigkeit in Israel. Ein Journalist verlangt und erhält eine Liste, darauf sind die Namen sowie der geleistete Geldbetrag ersichtlich. Das EDA hat drei NGOs von der Liste gestrichen, weil die Bekanntgabe die aussenpolitischen Interessen der Schweiz gefährden könnte.

BGÖ-Artikel: Aussenpolitische Interessen oder internationale Beziehungen der Schweiz (Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ)

Entscheid: Das EDA bekommt recht, hält an Zugangsverweigerung fest.

Begründung: Die drei NGOs arbeiten im Bereich Friedensförderung, die Vertraulichkeit sei notwendig und entscheidend. Gemäss EDA seien in der Vergangenheit Projekte unter anderem gescheitert, weil vertrauliche Informationen ev. zu früh an die Öffentlichkeit gelangten.
Die Rechtsprechung gesteht bei diplomatischen Fragen den Behörden einen besonderen Ermessensspielraum zu: Solche Fragen seien juristisch nur bedingt kontrollierbar, und deshalb eher politisch zu entscheiden. Der EDÖB kann somit nur prüfen, ob der Entscheid zumindest sachlich und nachvollziehbar war. Dem stimmt er hier zu. Er verweist insbesondere auf die vielschichtige Konfliktsituation, in welcher die fraglichen Organisationen tätig sind.
Da die übrigen 40 unterstützten NGOs und deren finanzielle Unterstützung offengelegt worden sind, sei der EDA-Entscheid auch verhältnismässig.

Documents concernant l’Organisation internationale de Protection civile

Recommandation du Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence (PFPDT)

Qui : Département fédéral des affaires étrangères (DFAE)

Quoi : Un journaliste a déposé, par courriels du 3, 4 et 8 décembre 2015, des demandes d’accès adressées au DFAE concernant des documents en relation avec l’Organisation Internationale de Protection Civile (OIPC).

Répondant à l’invitation qui lui a été faite par le DFAE, le demandeur s’est rendu le 5 janvier 2016 dans leurs locaux pour pouvoir y délimiter l’objet de sa requête. Par courriel du 8 janvier 2016, le DFAE a envoyé au demandeur une liste des 16 documents qui ont été requis lors de la rencontre et lui a indiqué qu’il allait évaluer dans quelle mesure l’accès à ces derniers peut être accordé. Par courriel du 12 avril 2016, le DFAE a indiqué au demandeur que l’accès aux documents requis était refusé du fait que cela risquerait de compromettre les intérêts de la Suisse en matière de politique extérieure et ses relations internationales (art. 7 al. 1 let. d LTrans).

Articles de la LTrans : Dispositions spéciales réservées (art. 4 LTrans) - Intérêts de la Suisse en matière de politique extérieure et ses relations internationales (art. 7 al. 1 let. d LTrans)

Décision : Le Préposé recommande au DFAE d’accorder un accès partiel aux documents en caviardant, en respect du principe de la proportionnalité, les passages présentant un risque pour les intérêts de la Suisse en matière de politique extérieure et ses relations internationales. Le DFAE anonymise également les données personnelles contenues dans les documents conformément aux dispositions de la loi sur la transparence (art. 7 al. 2 et 9 LTrans) et à la jurisprudence y relative.

Justification : De l’avis du DFAE, la loi sur la transparence ne s’applique pas dans ce cas en raison de l’art. 30 LEH, en se basant sur la recommandation du Préposé du 16 mars 2017 dans laquelle ce dernier a reconnu en l’art. 30 LEH une disposition spéciale dérogeant à la loi sur la transparence au sens de son art. 4 let. a. Or le Préposé considère que l’art. 30 LEH n’est pas applicable dans le cas d’espèce et, par conséquent, que la procédure d’accès est régie par la loi sur la transparence.

Dans un arrêt récent, en se référant à une jurisprudence antérieure du Tribunal fédéral, le Tribunal administratif fédéral a réexaminé avec une certaine retenue la décision de refus d’accès à des documents en vertu de l’art. 7 al. 1 let. d LTrans. Cette réserve ne porte d’ailleurs que sur l’opportunité politique de la décision et non pas sur l’appréciation juridique du litige. La décision de l’autorité doit être compréhensible, objective et conforme au droit. Le TAF a reconnu que l’autorité, en raison de ses connaissances nécessaires à l’exercice de son activité dans le domaine de la diplomatie et des relations internationales, disposait d’une certaine marge d’appréciation pour déterminer quelles informations seraient en mesure de compromettre les intérêts de la Suisse si elles étaient rendues publiques. Après un examen sommaire des documents concernés et en tenant compte de la prise de position du DFAE, le Préposé constate que les documents contiennent des informations qui sont de nature à engendrer les conséquences décrites par le DFAE.

Documents relatifs à l’acquisition d’une parcelle à des fins officielles par un pays tiers

Recommandation du Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence (PFPDT)

Qui : Département fédéral des affaires étrangères (DFAE)

Quoi : Une personne privée a déposé, le 29 juin 2016, une demande d’accès adressée au Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) concernant : - « La requête d’acquisition à des fins officielles de la parcelle […] du [pays tiers] ; - le préavis du Canton [de Genève] ; - les autorisations de construire cantonales ; - les autorisations requises en matière de sécurité ; - tout autre document en rapport avec les conditions exigées pour une acquisition à des fins officielles conformément à l’art. 16 de la loi fédérale du 22 juin 2007 sur les privilèges, les immunités et les facilités, ainsi que sur les aides financières accordés par la Suisse en tant qu’Etat hôte (Loi sur l’Etat hôte, LEH, RS 192.12). »

Par courriel du 15 juillet 2016, le DFAE a indiqué qu’il n’était pas tenu de par la loi de donner suite à cette requête, pour les raisons suivantes : L’art. 6 LTrans accorde le droit à toute personne de consulter des documents officiels et d’obtenir des renseignements sur leur contenu de la part des autorités. Cependant, ce droit n’est pas absolu et est soumis à certaines limitations. Le DFAE a indiqué être néanmoins disposé, dans le cas d’espèce, à fournir l’accès aux documents car il peut, en tout temps et à bien plaire, aller au-delà de ses obligations légales. Cependant, avant de de donner suite à la requête, il a estimé devoir consulter le canton de Genève. Suite à la consultation du Canton, le DFAE informe « que des éléments se sont fait jour susceptibles, en cas de transmission des documents, de porter atteinte aux intérêts de la Suisse en matière de politique internationale notamment dans le domaine des relations bilatérales entre la Suisse et le [pays tiers], éléments et position que le DFAE ne peut que soutenir ».

Articles de la LTrans : Dispositions spéciales réservées (art. 4 LTrans)

Décision : Le Préposé estime que par une interprétation de l’art. 30 LEH à la lumière de l’art. 4 a LTrans, les documents relevant de l’application de la loi sur l’Etat hôte ne tombent pas dans le champ d’application la loi sur la transparence.

Justification : Le Préposé arrive à la conclusion que les dispositions spéciales priment l’art. 4 let. b LTrans uniquement si elles vont plus loin en matière d’accès à l’information que la loi sur la transparence. En d’autres termes, si une règle spéciale institue un régime d’accès plus sévère que ce que prévoit la loi sur la transparence, elle ne peut pas déroger à cette dernière au sens de son art. 4 let. b. L’art. 30 LEH n’est pas une disposition spéciale réservée au sens de l’art. 4 let. b LTrans permettant d’exclure toute application de la loi sur la transparence.

Le Préposé constate qu’il subsiste une contradiction entre le régime d’accès à l’information prévu par la loi sur l’Etat hôte et celui de la loi sur la transparence. Il convient dès lors de coordonner l’application L’art. 30 LEH figure dans une loi fédérale au sens de l’art. 163 al. 1 Cst. Il ne contient pas explicitement les termes « secret » ou « confidentiel », mais instaure des conditions d’accès à l’information plus strictes que celles prévues par la loi sur la transparence. Pour ces raisons, le Préposé est d’avis que lors de l’adoption de l’art. 30 LEH, l’intention du législateur était de soustraire de la loi sur la transparence les documents concernés par l’application de la loi sur l’Etat hôte dans la mesure où il appartient au DFAE seul de se prononcer à ce propos.

Sur le devoir d’informer des motifs d’exception lors de la médiation

Recommandation du fédéral à la protection des données et à la transparence (PFPDT)

Qui : Département fédéral des affaires étrangères (DFAE)

Quoi : En 2015, le Contrôle fédéral des finances a informé la délégation des finances qu’un audit effectué à sa demande par la Cour des comptes du canton de Genève avait révélé de graves lacunes au niveau de l’organisation et de la gestion de la Fondation des immeubles pour les organisations internationales (FIPOI). Suite à ces révélations, le DFAE a passé un contrat de mandat avec l’ancien juge fédéral Claude Rouiller portant sur les éventuels dysfonctionnements au sein de la FIPOI.

Conformément à la LTrans, un journaliste a déposé, le 14 avril 2016, une demande d’accès adressée au DFAE concernant « le rapport commandé par le Contrôle fédéral des finances à l’ancien juge fédéral Claude Rouiller portant sur le fonctionnement de la Fondation des immeubles pour les organisations internationales (FIPOI) ». Par courriel du 22 avril 2016, le DFAE a pris position sur la demande d’accès et a indiqué au demandeur qu’il n’était pas en mesure de lui fournir le document souhaité du fait que la question de l’accès à ce dernier faisait l’objet d’une procédure de médiation devant le Préposé suite à une demande d’accès au même document déposée par un autre journaliste. Le DFAE a également signalé au demandeur qu’il avait, le cas échéant, refusé d’accorder l’accès au rapport car selon la LTrans, l’accès à des documents officiels peut être refusé si l’accès en question est en mesure de compromettre les intérêts de la Suisse en matière de politique extérieure et ses relations internationales de même que si un accès risque de compromettre les relations entre la Confédération et les cantons ou pour des raisons de protection des données personnelles et de protection de la personnalité.

Articles de la LTrans :  Exécution de mesures concrètes prises par une autorité (art. 7 al. 1 let. b LTrans) - Intérêts de la Suisse en matière de politique extérieure et ses relations internationales (art. 7 al. 1 let. d LTrans) - Relations entre la Confédération et les cantons (art. 7 al. 1 let. e LTrans) - Protection de la sphère privée (art. 7 al. 2 LTrans)

Décision : Le Préposé arrive à la conclusion que le DFAE, lors de la procédure de médiation, n’a pas su suffisamment motivé l’applicabilité des motifs d‘exception invoqués prévus à l’art. 7 LTrans. En ce qui concerne les données personnelles contenues dans le rapport Rouiller, le Préposé recommande au DFAE d’en réexaminer l’accès en tenant compte de la jurisprudence et des dispositions légales y relatives. Si cela s’avère nécessaire, il consulte les personnes concernées au sens de l’art. 11 LTrans. Dans l’éventualité d’une anonymisation ou d’un refus d’accès, le DFAE, pour des raisons d’économie de procédure, rend directement une décision à ce propos.

Justification : L’accès au rapport Rouiller ne peut pas être refusé sur la base de l’art. 7 al.1 let. b LTrans. Le risque de compromission des intérêts de la Suisse en matière de politique extérieure au sens de l’art. 7 al. 1 let. d LTrans – résultant de la publication du rapport Rouiller – n’a pas été suffisamment démontré. Le DFAE n’a pas suffisamment démontré en quoi la publication du rapport Rouiller risquerait de compromettre les relations entre la Confédération et le canton de Genève au sens de l’art. 7 al. 1 let. e LTrans.

Respecter l’entier de la procédure LTrans est indispensable même si la demande est partielle ou peu clairement formulée

Recommandation du fédéral à la protection des données et à la transparence (PFPDT)

Qui : Département fédéral des affaires étrangères (DFAE)

Quoi : Fin 2014, un journaliste a posé une série de questions au Service Information du DFAE, en lien avec les votes de la Suisse à la 3ème Commission de l’AG de l’ONU concernant la résolution (A/RES/69/160) “Lutte contre la glorification du nazisme, du néonazisme et d’autres pratiques qui contribuent à alimenter les formes contemporaines de racisme, de discrimination raciale, de xénophobie et de l’intolérance qui y est associée”. Le DFAE a répondu en allemand à ces questions et a transmis au demandeur la déclaration conjointe remise par la Suisse, le Liechtenstein et l’Islande à l’occasion du vote onusien correspondant. Sur ce, le demandeur a posé sept questions par courriel. Dans cette demande, il s’est explicitement référé à la loi sur la transparence: «Aux yeux de la Loi sur la transparence [...] sommes-nous autorisés à consulter les documents officiels de l’administration fédérale relatifs à la résolution L56 (Lutte contre la glorification du nazisme, du néonazisme et d’autres pratiques), notamment les réponses des organismes compétents à la procédure de consultation?»

Le DFAE a répondu en janvier 2015 et fourni des explications détaillées sur les enjeux pour la Suisse, la position de celle-ci, le processus de consultation interne et la suite des opérations Le demandeur a alors pris position par courriel et posé plus de douze questions supplémentaires, tout en répétant les questions posées précédemment. Il s’est à nouveau référé à la LTrans. Sur ce, le Service Information DFAE a proposé d’organiser un entretien, qui a eu lieu le 16 mars 2015 et a réuni le demandeur, un de ses collègues, l’ambassadeur en charge du dossier et le chef de l’information du DFAE.

En juin 2015, le demandeur a fait savoir au Service Information DFAE qu’il attendait encore les renseignements suivants: 1.) qui décide des votes de la Suisse à la Commission de l’Assemblée générale de l’ONU; 2.) ainsi que le nom de la personne du Liechtenstein qui a expliqué, à l’ONU, la position de la Suisse ainsi que les modalités de consultation du dossier des consultations relatives à cette résolution. Par un courriel du 4 juin, le DFAE a fait parvenir trois documents «off record» (un document accompagné de deux annexes) au demandeur. Le 17 juin 2015, le demandeur a publié l’article «Etrange : la Suisse ne condamne pas le nazisme à l`ONU». Le même jour, il a déposé une demande en médiation auprès du Préposé qui a informé le Service Transparence DFAE du dépôt de la demande en médiation et lui a imparti un délai de dix jours pour lui transmettre les documents concernés ainsi qu’une prise de position détaillée. Le 31 août 2015, le Service Information DFAE a signalé notamment l’absence de demande d’accès et fait savoir qu’il n’existait pas non plus de motif pour déposer une demande en médiation. Simultanément, il a communiqué au Préposé le document et les deux annexes « off record » que le Service Information DFAE avait fournis au demandeur.

Le 15 janvier 2016, le DFAE a pris position et maintenu son refus partiel d’accorder l’accès aux documents requis. Il a allégué qu’il s’agit de documents n’ayant pas atteint leur stade définitif d’élaboration, LTrans, qu’il s’agit de documents officiels exprimant une prise de position dans le cadre de négociations en cours ou futures et qu’une éventuelle divulgation de ces documents risquerait de compromettre les intérêts de la Suisse en matière de politique extérieure et ses relations internationales.

Articles de la LTrans : Document officiel (art. 5 LTrans) - Intérêts de la Suisse en matière de politique extérieure et ses relations internationales (art. 7 al. 1 let. d LTrans) - Prise de position dans le cadre de négociations en cours ou futures (art. 8 al. 4 LTrans) - Obligation de collaborer à la médiation (art. 12b OTrans)

Décision : Le Préposé estime que le DFAE n’a, en l’espèce, pas traité la demande d’accès conformément aux dispositions de la LTrans. En outre, le DFAE ne lui a pas démontré pour quelle raison les différents documents ne seraient pas des documents officiels au sens de
l’art. 5 LTrans. Il ne lui a pas fourni non plus de motifs suffisants pour justifier l’applicabilité des art. 7, al. 1, let. d, et/ou 8, al. 4, LTrans. Enfin, il n’a pas suffisamment tenu compte du principe de la proportionnalité. Par conséquent, le Préposé recommande au DFAE de réexaminer la demande d’accès à la lumière des dispositions de la LTrans.

Justification : Le Préposé retient que le DFAE n’a pas traité la demande d’accès conformément aux dispositions de la LTrans. En particulier, il n’a pas respecté l’obligation de motiver sommairement sa prise de position prévue à l’art. 12, al. 4, LTrans. Dans ses prises de position des 15 janvier et 31 août 2015, le DFAE s’est contenté de répéter globalement au Préposé les raisons exposées au demandeur pour lui refuser l’accès, à savoir l’invocation des art. 5, al. 3, let. b, 7, al. 1, let. d, et 8, al. 4, LTrans, et n’a donc pas fourni de prise de position différenciée, élément par élément. Dans sa motivation, il n’a pas distingué non plus entre les documents officiels existants et les renseignements demandés concernant les informations contenues dans des documents officiels. Dans le cas présent, le DFAE n’a en outre pas fourni tous les documents. Le Préposé retient que le DFAE n’a pas respecté en l’espèce son obligation, prévue à l’art. 12b OTrans, de collaborer à la médiation. De ce fait, il ne peut juger concrètement pour chaque question et chaque document si la LTrans est applicable ou non et si le principe de la présomption d’accès a pu être réfuté par le DFAE. N’ayant pas reçu la totalité des documents liés à l’affaire administrative en question, le Préposé ne peut pas juger quels sont les documents qui remplissent les critères fixés à l’art. 5, al. 1 et 2, LTrans et quels sont ceux qui ne les remplissent pas. Le Préposé ne se prononce par conséquent que sur les raisons invoquées par le DFAE pour refuser l’accès et formule ensuite sa recommandation concernant la suite à donner à la procédure

La liste des participants à une réunion du SRC à Washington est d'intérêt public

Recommandation du fédéral à la protection des données et à la transparence (PFPDT)

Qui : Département fédéral des affaires étrangères (DFAE)

Quoi : Le 7 mai 2015, un journaliste dépose une demande d’accès adressée au Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) demandant l’accès aux documents suivants : 1) « La liste des invités lors des réceptions officielles (y compris apéros, petits déjeuners, déjeuners et dîners) organisés à l’ambassade de Suisse à Washington dans la semaine du 26 août au 1er septembre 2013 ; 2) les e-mails de l’ambassadeur alors en poste concernant la préparation et le débriefing de ces réceptions ; 3) le calcul final concernant les coûts de ces réceptions ».

Par email du 17 juin 2015, le DFAE a consulté le Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports (DDPS) sur cette demande, celle-ci le concernant également. Le 23 juin, le DDPS, et le SRC ont communiqué au DFAE leur prise de position et les différents passages des documents concernés qu’il conviendrait de caviarder. Le 8 juillet, le DFAE a accordé l’accès complet à trois documents (deux e-mails concernant la visite du Directeur du SRC, M. Markus Seiler, ainsi qu’un document intitulé « Coffee and Press Conference hostes by Ambassador Sager »). Par contre, le DFAE a expliqué restreindre l’accès à quatre documents: le DDPS souhaite d'un côté que toutes les informations permettant de déterminer le nombre de participants soient caviardées, ainsi que leur identité; et de l'autre côté le DFAE est de l’avis que les informations caviardées sont à même de porter atteinte aux intérêts de politique étrangère de la Suisse.

Articles de la LTrans : Exécution de mesures concrètes prises par une autorité (art. 7 al. 1 let. b LTrans) - Sûreté intérieure et extérieure de la Suisse (art. 7 let. c LTrans) - Intérêts de la Suisse en matière de politique extérieure et ses relations internationales (art. 7 al. 1 let. d LTrans) - Données personnelles (art. 9 LTrans , art. 19 LPD)

Décision : Le Préposé arrive à la conclusion que le DFAE doit consulter selon l’art. 11 LTrans les Etats-Unis et, s’il l’estime nécessaire, les participants suisses concernant l’accès aux données personnelles contenues dans la « Guest List » et dans le « courriel du 28 août 2013 20:10 » puis rend une décision. Par contre, le DFAE accorde l’accès dans le « courriel daté du 28 août 2013 20:10 » au contenu matériel de la première phrase. Pour le surplus, le Préposé est d’avis que le DFAE doit accorder l’accès au reste de ce document et aux autres documents.

Justification : Sur la liste des présents, il est possible que le gouvernement américain n’apprécie pas que la Suisse révèle avec quelles agences et personnes spécifiques elle entretient des relations. Pour cette raison de diplomatie, le Préposé pense que le DFAE devrait consulter les Etats-Unis concernant l’accès à la liste des invités américains puis rendre une décision à ce sujet. Le Préposé estime que l’autorité n’a pas apporté de preuve suffisante permettant de renverser la présomption d’accès aux documents officiels instaurée à l’art. 6 al. 1 LTrans concernant les informations sur le nombre de personnes invitées à la réception officielle et sur les noms et fonctions des participants suisses. Le Préposé est d’avis qu’il existe en l’espèce un intérêt public prépondérant à ce qu’il soit accordé l’accès aux noms, prénoms et fonctions des participants suisses (art. 7 al. 2 LTrans et art. 19 al. 1bis LPD). 

Le dernier document demandé est ce courriel qui contient trois phrases. La première a été entièrement caviardée alors que dans les deux dernières, seuls les noms de deux personnes ont été caviardés. Concernant la première phrase, le Préposé estime que la divulgation du nom, prénom et de la fonction d’un des invités américains pourrait compromettre les relations internationales (art. 7 al. 1 let. d LTrans) et qu’il conviendrait de consulter une nouvelle fois les Etats-Unis. Par contre, concernant le reste de la première phrase ainsi que des deux dernières phrases, le Préposé, contrairement à l’avis exprimé par le DFAE dans sa prise de position, ne voit pas en quoi la divulgation du contenu de ce courriel pourrait, de manière générale ou du moins de manière notable, compromettre les intérêts de la Suisse en matière de politique extérieure et ses relations internationales. En l’occurrence, pour une réception officielle qui a eu lieu il y a plus de deux ans, le contenu du courriel (c’est- à-dire des questions purement organisationnelles) ne paraît réellement pas problématique et ne justifie pas d’admettre les caviardages. Le courriel concerné contenant également les données personnelles (nom, prénom et fonction) de deux participants suisses, il faut analyser la question de leur accès au regard des art. 9 LTrans, 19 LPD et 7 al. 2 LTrans. 

Liste des parlementaires en possession d'un passeport diplomatique

Recommandation du fédéral à la protection des données et à la transparence (PFPDT) du 6 octobre 2015

Qui : Département fédéral des affaires étrangères (DFAE)

Quoi : Le 2 septembre 2014, un journaliste dépose une demande d’accès auprès du DFAE concernant « la liste des parlementaires qui sont ou ont été en possession d’un passeport diplomatique ». Il précise qu’il souhaiterait également « la destination et la durée des voyages effectués avec ces passeports diplomatiques ». Deux semaines plus tard, le DFAE prend position sur la demande: « le Bureau des passeports du Département chargé de l’établissement des passeports diplomatiques ne tient pas de liste des titulaires de passeports. La personne responsable de l’établissement des passeports diplomatiques au bénéfice de parlementaires dispose d’une liste créée par ses soins et destinée à son strict usage personnel de manière à l’aider dans l’accomplissement de ses tâches. Il s’agit dès lors d’un instrument personnel qui n’est utilisé que par l’employé qui en dispose et qui le crée, ou, en cas d’absence, par son suppléant ».

Le DFAE refuse l’accès à cette liste en expliquant qu’elle ne constitue pas un document officiel. Il explique que cette base de données est en permanence mise à jour, il est impossible de fournir des informations relatives au passé.

Articles de la LTrans : Document officiel (art. 5 LTrans) - Compétence pour examiner la demande d’accès (art. 10 LTrans) - Données personnelles (art. 9 LTrans ; 19 LPD) – Protection de la sphère privée (art. 7 al. 2 LTrans)

Décision : Le Préposé arrive à la conclusion que le DFAE devrait analyser la question d’un prélèvement éventuel d’émoluments pour élaborer cette liste, consulter le demandeur conformément à l’art. 16 al. 2 LTrans. Ensuite, s’il n’y a point d’émoluments ou si le demandeur a confirmé sa demande d’accès dans un délai de dix jours, le DFAE élabore et donne en principe l’accès à cette liste.

Justification :  Le DFAE explique au Préposé que cette liste n’est pas un document officiel et qu’il n’est pas possible pour ses services d’en établir une  car seuls les voyageurs sont en mesure de savoir avec quel document d’identité ils ont effectués leurs déplacements. La Centrale des Voyages de la Confédération possède différentes informations sur les voyages qu’elle organise (notamment pour des parlementaires), mais pas concernant le type de document d’identité utilisé à la douane. Le Préposé constate que selon les explications du DFAE, il n’existe pas de document officiel au sens de l’art. 5 LTrans.

Concernant la liste des parlementaires détenteurs actuels et passés d’un passeport diplomatique, il faut distinguer deux documents : 1.) la liste continuellement mise à jour des parlementaires en possession d’un passeport diplomatique tenue par le DFAE considérée comme personnelle au sens de l’art. 5 al. 3 let. c LTrans, 2.) la liste des parlementaires qui sont/ont été en possession d’un passeport diplomatique qu’il serait possible de créer à partir de la banque de données ISA qui selon Fedpol ne peut pas être établie par un traitement informatisé simple au sens de l’art. 5 al. 2 LTrans. Le Préposé estime que la liste en question n’est pas un document destiné à l’usage personnel au sens de l’art. 5 al. 3 let. c LTrans et constitue un document officiel soumis à la loi sur la transparence au sens de l’art. 5 LTrans.

En l’espèce, les parlementaires en possession d’un passeport diplomatique sont liés au DFAE par un rapport de droit qui leur permet de jouir des avantages que procure un tel document d’identité. Etant élus par les citoyens pour représenter le pays, il existe un intérêt public prépondérant à connaître quels parlementaires détiennent un tel passeport car lors de leurs voyages, ce n’est plus leur propre personne qu’ils représentent mais la Suisse. Le Préposé conclut que le DFAE devrait en principe accorder au demandeur un accès complet à leur liste des parlementaires en possession d’un passeport diplomatique. Il pense que la liste souhaitée par le demandeur peut être établie par un traitement informatisé simple au sens de l’art. 5 al. 2 LTrans.  

Interne Richtlinien zur Visaerteilung sollen teilweise zugänglich sein

Empfehlung des eidgenössischen Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) vom 21. September 2015

Wer: Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten EDA

Was: Eine Privatperson stand im Zusammenhang mit einem ablehnenden Visaentscheid der Schweizer Botschaft in Indonesien in Kontakt mit den Behörden. Sie verlangte Zugang zu den geltenden, nicht bereits öffentlich verfügbaren Visa-Vorschriften. Das EDA verweigerte den Zugang zu den vertretungsinternen Visa-Weisungen. Die freie Meinungs- und Willensbildung sowie die aussenpolitischen Interessen oder internationalen Beziehungen der Schweiz könnten beeinträchtigt werden.

BGÖ-Artikel: Wesentliche Beeinträchtigung der freien Meinungs- und Willensbildung der Behörde (Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ) – Beeinträchtigung der zielkonformen Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen (Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ) – Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz (Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ) – Beeinträchtigung der aussenpolitischen Interessen oder der internationalen Beziehungen der Schweiz (Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ)

Entscheid: Das EDA gewährt einen teilweisen Zugang zu den vertretungsinternen Visa-Weisungen.

Begründung: Gemäss Ausführungen des EDA enthalten vertretungsinterne Visa-Weisungen die für das jeweilige Land relevanten Verfahrensfragen im Visa-Bereich „unter Berücksichtigung der lokalen Gegebenheiten“.

Das EDA argumentiert, dass aussenpolitische Interessen der Schweiz tangiert sein können, da das Dokument Angaben über die Verbreitung von gefälschten Dokumenten, über die Korruption oder über die Zweifel an der Echtheit der von örtlichen Behörden ausgestellten Dokumente enthalten können. Indonesien könne darin ein offizielles Werturteil der Schweiz über sie sehen. Bei einem Zugang zum Dokument könnten die Beziehungen zum Land mit grosser Wahrscheinlichkeit negativ belasten werden. Zudem argumentierte das EDA, der Schutz der freien Meinungs- und Willensbildung einer Behörde sei bei einer Offenlegung beeinträchtigt. Das Dokument diene nämlich der Sicherstellung einer einheitlichen und konstanten Bewilligungspraxis. Zudem würde eine Offenlegung des Dokuments die Sicherheit der Mitarbeitenden der Vertretung und ihrer Angehörigen gefährden. Der EDÖB kam in seiner Beurteilung zum Schluss, dass eine komplette Zugangsverweigerung nicht zu rechtfertigen sei. Das Dokument enthalte auch allgemeine organisatorische und betriebliche Abläufe ohne direkten Bezug zum Visa-Verfahren. Einzelne Passagen seien schützenswert, insbesondere Informationen über konkrete Zuständigkeiten der im Visa-Prozess involvierten Personen.

Das Wortprotokoll einer Versammlung gilt nicht als Dokument zum Eigengebrauch

Empfehlung des eidgenössischen Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) vom 20. August 2015

Wer: Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA)

Was:  Eine Privatperson hat von der Schweizer Botschafterin in Bangkok (Thailand) den Entwurf eines Protokolls herausverlangt, in dem eine in der Botschaft abgehaltene Sitzung mit Elternbeiräten der Schweizerschule zusammengefasst ist. Die Botschafterin stelle nur einen Teil des Protokollentwurfs zur Verfügung. Das EDA argumentierte, beim restlichen Teil handle sich um ein nicht fertig erstelltes Dokument, beziehungsweise um eine interne Notiz, die zum persönlichen Gebrauch bestimmt sei.

BGÖ-Artikel: Zum persönlichen Gebrauch bestimmtes Dokument (Art. 5 Abs. 3 Bst. c BGÖ i.V.m. Art. 1 Abs. 3 VBGÖ) – Schutz von Personendaten (Art. 9 Abs. 1 BGÖ)

Entscheid: Das EDA gewährt den Zugang zum verlangten Sitzungsprotokoll. Die Namen der Sitzungsteilnehmersollen  – mit Ausnahme des Namens der Botschafterin der Protokollführerin – pseudonymisiert werden.

Begründung: In der Auseinandersetzung um den Zugang zum fraglichen Dokument argumentiert das EDA, die Sitzung sei in zwei Teile gegliedert gewesen: einen Informationsaustausch und die daran anschliessende Wahl des neuen Vorsitzenden des Elternbeirats. Der Entscheid, nur einen Teil der Sitzung, den Wahlteil, zu protokollieren, sei wegen der konfliktgeladenen Situation gefällt worden. Die Tatsache, dass nicht die Botschafterin, sondern eine Protokollführerin das der Wahl vorausgegangene Gespräch (im selben Dokument) protokollierte, heisse nicht, dass es sich trotzdem um persönliche Notizen handeln könne, welche vom BGÖ ausgenommen sind. Der EDÖB bezweifelte nach der Konsultation des ganzen Dokuments, dass eine Zweiteilung der Sitzung in ein klärendes Gespräch und in einen Wahlteil von Beginn an vorgesehen war. Vielmehr könne davon ausgegangen werden, dass die Neuwahl des Eltenratsvorsitzenden spontan erfolgte, und dass ein Protokoll der ganzen Sitzung zum vornherein vorgesehen war. Laut geltender Rechtspraxis können «Persönliche Notizen» vom Zugang ausgenommen werden. Diese dürfen aber grundsätzlich nur dem Verfasser, allenfalls einem begrenzten Personenkreis  vorbehalten sein. Die Beschränkung eines Dokumentenverteilers auf einen eng begrenzten Personenkreis sei für sich alleine betrachtet aber nicht ausschlaggebend. Sonst – so der EDÖB – könne das BGÖ leicht ausgehebelt werden. Wichtiger sei der Charakter des Dokuments. In diesem Fall sei es  sauber zusammengetragen, strukturiert und gedanklich weiterentwickelt worden; der Charakter des Dokuments spreche gegen die Vermutung, dass es sich um ein Dokument zum persönlichen Gebrauch handle.  

Für ein Amtshilfeverfahren erstellte Dokumente fallen nicht unter das BGÖ

Empfehlung des eidgenössischen Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) vom 23. Januar 2015

Wer: Eidg. Departement des Äusseren

Was: Ein Journalist verlangt Zugang zu Dokumenten über Geschäftsbeziehungen von DDR-Bürgern mit Schweizer Banken, die die Schweiz der Bundesrapublik Deutschland 2010 im Rahmen eines Amtshilfeverfahrens übergeben hat. Das Seco verweigert den Zugang, denn Dokumente aus Amtshilfeverfahren fielen nicht unter des BGÖ.

BGÖ-Artikel: Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 3 BGÖ

Entscheid: Das Seco hat den Zugang zu Recht verweigert.

Begründung: Dokumente, die eigens für ein Amtshilfeverfahren erstellt worden sind, unterstehen dem BGÖ nicht – auch dann nicht, wenn das Verfahren abgeschlossen ist.

Dokumente zum Steuerstreit Schweiz-USA bleiben vorläufig geheim

Empfehlung des eidgenössischen Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) vom 10. November 2014

Wer: Eidg. Departement des Äußeren (EDA)

Was: SRF-Redaktor Hansjürg Zumstein stellte im Herbst 2013 beim Bundesamt für Justiz (BJ) den Antrag auf Zugang zu Korrespondenzen im Zusammenhang mit dem Steuerstreit zwischen der Schweiz und den USA. Das BJ wollte dem Gesuch zuerst stattgeben, sprach sich dann aber mit den mitbetroffenen SIF ab und übergab das Gesuch an dieses. Das SIF verweigerte den Zugang. Gegen die Übergabe des Gesuchs verlangte Zumstein eine Schlichtung. In seiner Empfehlung vom 18. Dezember 2013 kam der EDÖB zum Schluss, dass das BJ das Gesuch bzgl. der meisten Dokumente selber zu beurteilen habe, was das BJ in der Folge tat. Für einige Dokumente sei indes das SIF, für andere das EDA zuständig. Dieses lehnte den Zugang zu zwei E-Mails ab, wogegen Zumstein erneut eine Schlichtung verlangte.

BGÖ-Artikel: Art. 3 Abs. 1 Bst. a; Art. 5, insbes. Abs. 3 Bst. b (i.V. mit Art. 1 Abs. 2 VBGÖ) und Abs. 3 Bst. c (i.V. mit Art. 1 Abs. 3 VBGÖ); Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ.

Entscheid: Das EDA schiebt den Zugang zu den Dokumenten auf, bis die Verhandlungen in der Sache zwischen der Schweiz und den USA abgeschlossen sind.

Begründung: Das EDA argumentiert, zwei der verlangten Dokumente stünden im Zusammenhang mit einem Amtshilfeverfahren der USA an die Schweiz und seien deshalb nach Art. 3 Abs. 1 Bst. a vom Öffentlichkeitsprinzip ausgenommen. Der EDÖB folgt dieser Argumentation. Was die weiteren Dokumente angeht – es handelt sich um E-Mails –, argumentiert das EDA, diese seien zum persönlichen Gebrauch bestimmte Arbeitsmittel und mithin keine Dokumente i.S. des Gesetzes. Außerdem würde ihre Offenlegung die internationalen Beziehungen und wirtschaftlichen Interessen der Schweiz beeinträchtigen. Im ersten Punkt widerspricht der EDÖB: Die E-Mails seien als fertiggestellte Dokumente zu betrachten und nicht als zum bloßen persönlichen Gebrauch bestimmt, seien sie doch keineswegs nur einem engen Personenkreis zugänglich gewesen. Die E-Mails enthielten aber Informationen aus den nicht abgeschlossenen Verhandlungen zwischen der Schweiz und den USA. Es sei stichhaltig anzunehmen, dass ihre Offenlegung die USA verärgern und letztlich auch wirtschaftliche Interessen der Schweiz verletzen könnte – umso mehr, als davon auszugehen sei, dass auch ein Zugangsgesuch nach dem Freedom of Information Act in den USA abgelehnt würde. Die Dokumente seien aber zugänglich zu machen, sobald die Verhandlungen abgeschlossen seien.

In der gleichen Sache hat Zumstein auch gegenüber dem Bundesamt für Justiz sowie gegenüber dem Staatssekretariat für internationale Finanzfragen (SIF) eine Schlichtung beantragt. Vgl. die Empfehlungen des EDÖB vom 10. November 2014 an das BJ und das SIF. 

Vor Bundesverwaltungsgericht hängig ist in der selben Sache eine Beschwerde Zumsteins gegen die Finanzmarktaufsicht (Finma). Das ursprüngliche Gesuch umfasste auch Dokumente, die sich im Besitz des BJ befinden, aber von der Finma stammen. Die Finma ist dem BGÖ nicht unterstellt. Der EDÖB kam aber in seiner Empfehlung vom 18. Dezember 2013 zum Schluss, das BJ müsse diese Dokumente offenlegen. Die Finma erließ eine Verfügung, die Zumstein angefochten hat. Am 4. Dezember 2014 erklärt das BVGer die Finma als nicht zuständig und die von der Finma ausgestellte Verfügung für nichtig.

Interview-Korrekturen sind nicht öffentlich

Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. Dezember 2011

Wer Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten EDA

Was Gesuch um Zugang zu den Quelldaten eines Interview, das der Tages-Anzeiger mit Bundesrätin Micheline Calmy-Rey geführt hatte. Der Antragssteller verlangte Einsicht in die Korrespondenz zwischen dem Tages-Anzeiger und dem EDA, in Dokumente der Pressestelle der EDA-Vorsteherin sowie in allfällig vorhandene Tonbandaufnahmen.

BGÖ-Artikel Art. 7 Abs. 1 Bst. g, Art.5 Abs.3 Bst. b und c, Art.5 Abs.2 

Entscheid Gesuch abgelehnt

Begründung Das Bundesverwaltungsgericht lehnt das Einsichtsbegehren mit der Begründung ab, die zwischen dem EDA und der Zeitungsredaktion ausgetauschten Dokumente zum Interview seien nicht fertig gestellt. 

Blogbeiträge zur Schlichtung und zum Urteil des Bundesverwaltungsgerichts.

Zugang zum Beglaubigungsschreiben für Botschafter empfohlen

Empfehlung des eidgenössischen Öffentlichkeitsbeauftragten vom 22. Dezember 2010

Wer Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten EDA

Was Der Antragsteller verlangte Zugang zum Visum und Reisedokument des deutschen Botschafters in der Schweiz sowie zu Dokumenten, die belegen, wie und wo er Handelsbefugter der BRD ist und ob er im Namen einer Regierung handelt.

BGÖ-Artikel Art. 7 Abs. 1 Bst. d

Entscheid Zugang empfohlen

Begründung Das EDA lehnte das Gesuch mit der Begründung ab, dies würde die aussenpolitischen Interessen respektive die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigen. Ausserdem enthielten die Dokumente Personendaten. Der Beauftragte kommt aber zum Schluss, dass die Veröffentlichung des Beglaubigungsschreibens zu keiner Beeinträchtigung der Beziehungen mit Deutschland führe, da auch Deutschland das Öffentlichkeitsprinzip kenne.

Interview-Korrekturen nicht öffentlich

Empfehlung des eidgenössischen Öffentlichkeitsbeauftragten vom 9. Dezember 2010

Wer Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten EDA

Was Gesuch um Zugang zu Dokumenten betreffend ein Interview, das die Zeitung Y mit Bundesrätin Micheline Calmy-Rey geführt hatte. Der Antragssteller verlangte Einsicht in die Korrespondenz zwischen Y und dem EDA, in Dokumente der Pressestelle der EDA-Vorsteherin sowie in allfällig vorhandene Tonbandaufnahmen.

BGÖ-Artikel Art. 7 Abs. 1 Bst. g

Entscheid Gesuch abgelehnt

Begründung Das EDA lehnte das Gesuch mit der Begründung ab, bei der Korrespondenz im Zusammenhang mit der Schlusskorrektur des Interviews handle es sich nicht um amtliche Dokumente im Sinne des Öffentlichkeitsgesetzes. Zudem sei das Geschäftsgeheimnis des EDA tangiert. Laut Beauftragten liegt kein Geschäftsgeheimnis vor. Einzelne Emails beurteilt der Beauftragte als fertige Dokumente, zu denen Zugang gewährt werden müsse – andere seien keine Dokumente im Sinne des BGÖ.
Blogbeiträge zur Schlichtung und zum Urteil des Bundesverwaltungsgerichts.

L'Accord de restitution datant d'avant 2006 avec l'Angola n'est pas un document soumis à la LTrans

Recommandation du Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence (PFPDT)

Qui : Département Fédéral des Affaires Etrangères (DFAE)

Quoi : Une représentante indépendante des milieux intéressés, a déposé le 10 juillet 2008 une demande d’accès concernant un « Accord de restitution entre la Suisse et l’Angola de 21 millions de dollars américains, du 1 novembre 2005 ». Le 7 août 2008, le Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) a répondu à la demanderesse : « Wir haben Kenntnis davon erhalten, dass Sie in der Zwischenzeit, am 14. Juli 2008, von Herrn Botschafter Y, Direktor der DEZA, empfangen worden sind und dass Sie in diesem Zusammenhang über den Inhalt sowie den Sinn und Zweck des betroffenen Vertrages im Detail informiert worden sind. Wir gehen daher davon aus, dass sich Ihre Anfrage somit erledigt hat ». Le jour même, l'association a informé immédiatement le DFAE par écrit, qu’elle était toujours intéressée au document.

Articles de la LTrans : Délai légal (art. 13, al. 2 LTrans) - Document produit avant l'entrée en vigueur de la LTrans (art. 23, LTrans)

Décision : A compléter

Justification : A compléter

Personendaten in Visa-Inspektionsberichten teilweise öffentlich

Empfehlung des eidgenössischen Öffentlichkeitsbeauftragten vom 23. Dezember 2008

Wer Eidg. Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA)

Was Ein Antragsteller wünschte Zugang zu den Visa-Inspektionsberichten der Schweizer Botschaft in Moskau und dem Schweizer Generalkonsulat in Mumbai. Das EDA stellte die Berichte mit Einschwärzungen zur Verfügung. Der Antragsteller verlangte Schlichtung, weil anzunehmen sei, dass „ungerechtfertigte Schwärzungen vorgenommen worden“ seien. Das EDA begründete die Einschwärzungen mit dem Schutz von Personendaten, mit aussenpolitischen Interessen und Beziehungen.

BGÖ-Artikel Art. 9 BGÖ, u.a.

Entscheid Der EDÖB empfielt, die Abdeckungen einzuschränken

Begründung Der Beauftragte ist u.a. der Ansicht, dass die Namen und Funktionsbezeichnungen der Entscheidungsträgerinnen und Entscheidungsträger in den Inspektionsberichten nicht abgedeckt werden müssen, da für die Betroffenen keine konkreten nachteiligen Folgen erkennbar seien. Die Entscheidungsträger hätten in Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe gehandelt. Somit bestehe keine Anonymisierungspflicht.

EDA-Diskussionspapier über Energiepolitik kein Geheimnis

Empfehlung des eidgenössischen Öffentlichkeitsbeauftragten vom 29. August 2008

Wer Eidg. Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA)

Was Gesuch um Zugang zum Dokument „Energieversorgung und Aussenpolitik – Herausforderungen und mögliche Massnahmen“.

BGÖ-Artikel Art. 7 BGÖ

Entscheid Zugang mit Einschränkung zu gewähren

Begründung Das EDA lehnte den Zugang ab, mit der Begründung, es handle sich um ein internes Grundlagenpapier, welches in der Absicht verfasst wurde, einen Beitrag zur EDA-internen Diskussion über Fragen der Energieaussenpolitik zu leisten. Zudem kämen verschiedene Ausnahmebestimmungen des BGÖ zur Anwendung. Der Beauftragte kommt zu einem anderen Schluss. Seiner Ansicht nach ist grundsätzlich kein ernsthaftes Schadensrisiko gegeben, wenn allgemein bekannte Informationen und Ansichten über die Energieversorgung und die Aussenpolitik der Schweiz zugänglich gemacht werden, gewisse Abdeckungen seien aber zulässig.

Gesuch zu umfangreich und ungenau – muss präzisiert werden

Empfehlung des eidgenössischen Öffentlichkeitsbeauftragten vom 28. Juli 2008

Wer Eidg. Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA)

Was Der Antragsteller verlangt u.a. Auskunft über alle laufenden Projekte vom Schweizerischen Korps für humanitäre Hilfe, DEZA, inklusive aller relevanten Projektdaten: Art, Ziel, Begründung, Begünstigte, Spesenabrechungen, usw.

BGÖ-Artikel Art. 7 BGÖ

Entscheid Der EDÖB kommt u.a. zum Schluss, dass das EDA eine Präzisierung des Gesuches verlangen darf.

Begründung Die Behörde muss aufgrund der vom Gesuchsteller im Zugangsgesuch erwähnten Angaben in der Lage sein, das verlangte amtliche Dokument zu identifizieren (Art. 7 Abs. 2 VBGÖ). Gelingt ihr dies nicht, so kann sie den Gesuchsteller zu einer Präzisierung seines Gesuchs auffordern (Art. 7 Abs. 3 VBGÖ).

Zugang zu EDA-Sitzungprotokoll teilweise empfohlen

Empfehlung des eidgenössischen Öffentlichkeitsbeauftragten vom 2.Juli 2007

Wer Eidg. Departement für auswärtige Angelegenheiten

Was Der Antragsteller verlangte beim EDA Zugang zum Protokoll der Sitzung vom 6. Juli 2006 des Gemischten Ausschusses zum Freizügigkeits-Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits. .

BGÖ-Artikel Art. 7 Abs. 1 Bst. d

Entscheid Zugang teilweise empfohlen

Begründung Das EDA lehnte den Zugang zum Sitzungsprotokoll vollumfänglich ab, weil das gewünschte Dokument noch nicht fertig gestellt sei und damit kein amtliches Dokument vorliege. Zudem enthalte das Dokument Positionen über laufende und künftige Verhandlungen, welche in keinem Fall zugänglich seien. Der Beautragte empfielt, dass das EDA den Zugang zum Protokoll aufschiebt, bis der Gemischte Ausschuss über die Aufhebung der Vertraulichkeit des Protokolls befinden kann. Zudem gewährt das EDA dem Antragsteller umgehend Zugang zum Dokument, das die Mitglieder der Schweizer Delegation (Name, Funktion, Bundesbehörde) auflistet.

EDA-Korruptionsliste ist öffentlich

Empfehlung des eidgenössischen Öffentlichkeitsbeauftragten vom 27. November 2006

Wer Eidg. Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA), Bern

Was Zugang zur «Korruptionsliste des EDA». Das Papier zeige laut Antragsteller die Korruptionsanfälligkeit der schweizerischen Auslandvertretungen auf.

BGÖ-Artikel Art. 7

Entscheid Zugang teilweise empfohlen

Begründung Laut EDA beziehe sich die Liste nicht auf die Korruptionsanfälligkeit der Vertretungen, sondern enthalte «eine Einschätzung der Situation» in jenen Staaten. Das EDA verweigerte den Zugang, weil «eine Veröffentlichung der Liste die Beziehung der Schweiz zu bestimmten Staaten belasten und den aussenpolitischen Spielraum der Schweiz einschränken könnte» (Ausnahmefall Art. 7). Der Beauftragte kommt zum Schluss, dass der Zugang zur Visastatistik als solche nicht verweigert werden darf, denn mit den darin enthaltenen Kriterien werde eine Einstufung der einzelnen schweizerischen Vertretungen, nicht aber einzelner Staaten vorgenommen. Art. 7 komme also nicht zur Anwendung, das Dokument müsse zumindest teileweise offengelegt werden.