Nationalfonds ist nicht Bestandteil der dezentralen Bundesverwaltung – Geschäftsgeheimnis umfasst auch nicht kommerzielle Forschungsgeheimnisse

Bundesverwaltungsgerichtsentscheid A-590/2014 vom 16. Dezember 2014

Wer: Schweizerischer Nationalfonds (SNF)

Was: Der Bundesrat beauftragt den Schweiz. Nationalfonds (SNF) mit der Durchführung des Nat. Forschungsprogramms NFP67 «Lebensende». Der Sterbehilfe-Verein Dignitas, vertreten durch Ludwig Minelli, verlangt Zugang zu (A) Dokumenten bezüglich Vorbereitung und Antragstellung zuhanden des Bundesrates; (B) Dokumenten bezüglich Vorschläge zur Zusammenstellung und Wahl der Leitungsgruppe des NFP; sowie zu neun Forschungsprojekten jeweils: (C) die eingereichten Beitragsgesuche; (D) die Namen der dazu zur Stellungnahme eingeladenen Gutachter und schliesslich (E) die von diesen erstatteten Gutachten. Der SNF weist das Gesuch bis auf Teilgesuch (A) ab. Dignitas verlangt eine Schlichtung. Der EDÖB erlässt am 5. Dezember 2013 eine Empfehlung, in der er der Argumentation des SNF weit gehend folgt. Namentlich argumentiert er, die Beitragsgesuche enthielten detaillierte Skizzen geplanter Forschungsprojekte, die von anderen Forschenden benutzt werden könnten und deshalb als Geschäftsgeheimnisse zu werten seien. Der EDÖB vertritt aber die Meinung, dass der SNF als Teil der dezentralen Bundesverwaltung zu gelten habe, was der SNF bestreitet. Der SNF erlässt eine Verfügung, in der er an seiner Zugangsverweigerung festhält, wogegen Dignitas Beschwerde vor BVGer einlegt.

BGÖ-Artikel: 2 Abs. 1 Bst. a und b BGÖ i.V. mit dem RVOG und RVOV (Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz resp. -verordnung); Art. 4 Bst. b BGÖ; Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ; Art. 9 Abs 1 BGÖ.

Entscheid: Die Beschwerde wird in den Punkten B und C abgelehnt, in den Punkten D und E teilweise gutgeheißen. Auf das Bestreiten der durch den SNF verfügten Gebühr durch Dignitas geht das Gericht nicht ein, weil diese zu spät eingereicht wurde. 

Begründung:

Zunächst befasst sich das Urteil sehr ausführlich mit der Frage, ob der SNF Teil der Bundesverwaltung sei (wie der EDÖB argumentierte) oder eine verwaltungsexterne Stelle, die öffentliche Aufgaben wahrnimmt (Art. 2 Abs 1 Bst. a resp. b BGÖ). Der SNF vertritt letztere Position mit Verweis auf seine Organisationsform als privatrechtliche Stiftung. Laut dem BVGer kann die Organisationsform allein aber nicht entscheidend sein. Es gibt im schweizerischen Recht keine ganz eindeutige Definition der Bundesverwaltung. Gewisse Punkte der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung (RVOV) rechtfertigen es, den SNF als Teil der externen Verwaltung zu betrachten, übernehme er doch «überwiegend Dienstleistungen mit Monopolcharakter» (Art. 6 Abs. 2 RVOV). Andererseits fehle das Kriterium, dass der Bund über den SNF eine Steuerungsfunktion wahrnehme, entscheide doch der SNF autonom und sei der Bund in den Steuerungsgremien nur minderheitlich vertreten. Insoweit der SNF jedoch direkt im Auftrag des Bundes Nationale Forschungsprojekte durchführe, verfüge er kaum über Autonomie und wäre mithin doch als «verlängerter Arm» der Verwaltung zu betrachten. Dagegen spreche nun jedoch Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ, der auf den SNF passe. Zusammenfassend kommt das BVGer also zum Schluss, dass der SNF nicht als Teil der Bundesverwaltung dem BGÖ unterstehe, sondern als verwaltungsexterne Einheit, die Verfügungen erlasse: Es «zeigt sich, dass allein der Umstand, wonach ein externer Träger eine öffentliche Aufgabe wahrnimmt, gerade nicht zur Unterstellung unter das BGÖ führen kann». Das ist deshalb relevant, weil das BGÖ mithin nur für den Bereich gilt, in dem der SNF Verfügungskompetenz besitzt. Vorliegend unterstehen die in den Teilbegehren C, D und E verlangten Dokumente dem BGÖ, nicht jedoch die in Teilbegehren B verlangten.

Weiter prüft das Gesetz, ob und inwieweit Ausnahmebestimmungen nach Art. 7 und 8 BGÖ gegen einen Zugang sprechen. Der SNF argumentierte (gestützt vom EDÖB), die detaillierten Skizzen der Forschungsprojekte, die Teil der Beitragsgesuche sind, enthielten Informationen, die als Geschäftsgeheimnisse zu werten seien. Dignitas bestritt das, denn von Geschäftsgeheimnissen könne nur die Rede sein, wenn ihr Verrat zu Wettbewerbsverzerrungen führen würde. Im fraglichen Forschungfeld gebe es aber keine Wettbewerbssituation; zudem könnten die Forschungsergebnisse nicht kommerzialisiert werden. Das BVGer folgt indessen der Argumentation von SNF und EDÖB und hält fest, dass «Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ nicht allein den wirtschaftlichen Wettbewerb schützen will, sondern ganz allgemein Geheimnisse, deren Offenlegung eine Wettbewerbsverzerrung im weitesten Sinne bewirken könnte». Auch um Förderbeiträge bestehe ein Wettbewerb. Der Zugang zu den Gesuchen sei deshalb auf wenige unproblematische Teile dieser Gesuche einzuschränken. Weil die Gutachten ihrerseits detailliert auf die eingereichten Projekte eingehen, seien auch die Gutachten bis auf unverfängliche Teile nicht offenzulegen.

Strittig war weiter die Frage des Schutzes der Personendaten (Art. 9 Abs. 1 BGÖ), umfasste das Gesuch doch auch den Zugang zu Lebensläufen. Dignitas stellte sich auf den Standpunkt, Wissenschafter seien Personen des öffentlichen Lebens, die einen geringeren Schutz ihrer Privatsphäre geltend machen könnten. Das BVGer ist anderer Meinung: Selbst wenn ein Forscher in der Fachgemeinde eine gewisse Bekanntheit aufweise, könne er noch nicht als Person des öffentlichen Lebens gelten.

Zuletzt war die Frage des Vorbehalts von Spezialbestimmungen anderer Gesetze zu bewerten (Art. 4 Bst. b BGÖ). Dignitas verlangte die Namen der in der Projektbeurteilung involvierten Gutachter. Das Forschungsförderungsgesetz (FIFG) schützt die Namen von Gutachtern, äußert sich aber nicht explizit zur Frage, ob die Namen auch nach Abschluss eines Verfahrens geheim bleiben müssen. Laut BVGer besteht der Zweck dieses Schutzes darin, das wissenschaftliche Peer-Review-Verfahren als solches zu schützen. Nur wenn Gutachter anonym blieben, könnten sie tatsächlich unabhängig bewerten. Aus diesem Zweck lasse sich ableiten, dass der Schutz der Namen auch nach Abschluss eines Review-Verfahrens weiterbestehe. Die Bestimmung im FIFG gelte als Spezialbestimmung i.S. Art. 4 Bst. b BGÖ. 

BVGer beruft sich bei Beschaffungscontrolling aufs Statistikgeheimnis

Bundesverwaltungsgerichtsurteil vom 9. Dezember 2014

Wer: Bundesamt für Bauten und Logistik (BBL)

Was: Martin Stoll und Titus Plattner (RechercheDesk von SonntagsZeitung und Le Matin Dimanche) haben beim Bundesamt für Bauten und Logistik BBL die Daten zu den Beschaffungszahlen 2011 für alle Departemente und die dazu gehörenden Controllingberichte verlangt. Der Antrag wurde in der Generalsekretärenkonferenz behandelt und dem Bundesrat zur Kenntnis gebracht. Dieser entschied, dass die Daten aus dem Beschaffungscontroling des Bundes und die Beschaffungen, auch diejenigen die laut Gesetz nicht öffentlich ausgeschrieben werden müssen, nur in pseudonymisierter Form herausgegeben werden dürfen. Der EDÖB widersprach dieser restriktiven Haltung. Das BBL folgte der EDÖB-Empfehlung nicht und erliess eine Verfügung. Die Medienschaffenden riefen in der Folge das Bundesverwaltungsgericht an.

BGÖ-Artikel: Art. 4 Bst.a, Art. 7 Abs. 1 Bst. G, Art. 5 Abs.2, sowie Artikel 14 BstatG

Entscheid: Soweit die Beschwerde nicht gegenstandslos geworden war (das BBL machte die so genannten Controllingberichte des EFD zugänglich) wies das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde der Medienschaffenden grösstenteils ab.

Begründung: Das BBL analysiert im Auftrag der Verwaltung Beschaffungszahlen für alle Departemente und hält in so genannten Controlling-Berichten Auffälligkeiten fest. Die Medienschaffenden verlangten vom BBL die entsprechenden Dokumente für alle Departemente und die Bundeskanzlei. Das Verwaltungsgericht stellte sich auf den Standpunkt, dass die Dokumente nicht zentral beim BBL beantragt werden können, sondern bei jeder Verwaltungsstelle einzeln herausverlangt werden müssen. Im BBL würden bereits vorhandene elektronischen Daten anderer Departemente und der Bundeskanzlei lediglich zusammengestellt oder es würden daraus automatisch Statistiken generiert. Im BBL würden aus den Beschaffungsdaten keine eigentliche Dokumente im Sinne des BGÖ erstellt, argumentierte das Gericht. Deshalb sei das BBL nur für die Einsicht in von ihm selber, bzw. dem Finanzdepartement, erstellten Dokumente zuständig.

Ihre Controllingberichte hatte das BBL den Medienschaffenden während dem Gerichtsverfahren zugestellt. Dieser Aspekt wurde deshalb gegenstandlos.

So beurteilte das Richtergremium noch die Frage, ob Liste der Kreditoren (Lieferfirmen) mit Nennung der Lieferantennamen zur Verfügung gestellt werden muss, so wie es die Beschwerdeführer und auch der EDÖB verlangt hatten.

Zu Gunsten der Transparenz im Beschaffungswesen hielt das Gericht fest, dass die Pseudonymisierung der Namen unter Berufung auf Geheimhaltungspflichten gemäss dem Bundesgesetz über das Öffentliche Beschaffungswesen (BöB) vor den Bestimmungen des BGÖ (insbesondere Art. 4 und Art. 7 Abs. 1 Bst. g) nicht standhalte und dass eine vergaberechtliche Vertraulichkeit nach der Bekanntgabe des Zuschlags nicht mehr bestehe. Im Urteil – das von den Medienschaffenden vor Bundesgericht angefochten wurde - wird der Zugang zu den von den verlangten Listen vom Richtergremium dann allerdings mit dem Argument verneint, das Statistikgeheimnis stehe der Herausgabe entgegen. Dieses besage, dass die zu statistischen Zwecken erhobenen oder weitergegebenen Daten nicht zu anderen Zwecken verwendet werden dürfen.

Im Urteil kommt das Gericht zudem zum Schluss, dass der Zugang zur vollständigen Beschaffungsliste wegen dessen grossen Umfangs nicht mehr um ein virtuelles Dokument im Sinne von Art. 5 Abs.2 BGÖ handle, und dies, weil es nicht mehr durch einen einfachen elektronischen Vorgang erstellt werden könne. Bei den gängigen Dateiformaten, zum Beispiel Excel, bestünde bei diesen Datenvolumen die Gefahr von «Abstürzen». 

Empfehlung des EDÖB vom 23. Dezember 2013.

Blogbeitrag: «Der Wille zur Intransparenz kommt von ganz oben»

Verfügung der Finma ist nichtig

Urteil A-916/2014 des Bundesverwaltungsgerichts (BVGer)

Wer: Finanzmarktaufsicht (Finma)

Was: SRF-Redaktor Hansjürg Zumstein stellte im Herbst 2013 beim Bundesamt für Justiz (BJ) den Antrag auf Zugang zu Korrespondenzen im Zusammenhang mit dem Steuerstreit zwischen der Schweiz und den USA. Das BJ wollte dem Gesuch zuerst stattgeben, sprach sich dann aber mit den mitbetroffenen SIF ab und übergab das Gesuch an dieses. Das SIF verweigerte den Zugang. Gegen die Übergabe des Gesuchs verlangte Zumstein eine Schlichtung. In seiner Empfehlung vom 18. Dezember 2013 kam der EDÖB zum Schluss, dass das BJ das Gesuch bzgl. der meisten Dokumente selber zu beurteilen habe, was das BJ in der Folge tat. – Ein Teil der verlangten Dokumente stammte von der Finanzmarktaufsicht Finma, die dem BGÖ nicht unterstellt ist (Art. 2 Abs. 2). Der EDÖB befand zwar, dass diese Dokumente dem BGÖ trotzdem unterstünden, da eine andere Behörde sie empfangen habe, und dass die empfangende Behörde (also das BJ) über das Gesuch zu entscheiden habe. Er empfahl aber der Finma, eine Verfügung zu erlassen, sollte sie mit dem Zugang zu den Dokumenten nicht einverstanden sein. Diese Verfügung erliess die Finma am 21. Januar; Zumstein focht sie an.

BGÖ-Artikel: Art. 2 Abs. 2; Art. 10 Abs. 1 BGÖ

Entscheid: Die von der Finma erlassene Verfügung ist nichtig.

Begründung: Die Erwägung des EDÖB ist für das BVGer in der Sache korrekt: Indem das Gesetz die Finma vom Öffentlichkeitsprinzip ausnimmt, ist diese für das Gesetz einer Privatperson gleichgestellt. Informationen von Privatpersonen gelten ab dem Moment als amtliche Dokumente, in dem sie an eine Behörde gelangen, die ihrerseits dem BGÖ untersteht. Unterlagen, die die Finma dem BJ übergibt, gelten mithin als amtliche Dokumenten des BJ und dieses muss über das Gesuch befinden (Art. 10 Abs. 1). Das BJ muss die Finma für seinen Entscheid zwar unter Umständen anhören, die Finma selber ist aber nicht entscheidberechtigt und war damit auch nicht berechtigt, wie vom EDÖB empfohlen eine Verfügung in der Sache auszustellen. Die Verfügung ist nichtig; materiell nimmt das BVGer nicht dazu Stellung.

Vgl. in der selben Sache die Empfehlungen des EDÖB vom 10. November 2014 an das SIF, das EDA und das BJ.

Auch bei vertraulichen und geheimen Dokumenten muss eine Güterabwägung vorgenommen werden

Bundesverwaltungsgerichtsentscheid A-3122/2014 vom 24. November 2014

Wer: Generalsekretariat Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS)

Was: Daniel Glaus, Journalist beim RechercheDesk von SonntagsZeitung und Le Matin Dimanche, verlangte vom VBS Titelblatt, Inhaltsverzeichnis, Zusammenfassung und/oder Management von abgeschlossenen Berichten der nachrichtendienstlichen Aufsicht, welche im Generalsekretariat des VBS angesiedelt ist. Aus Verständnis für die Klassifikation der Berichte verzichtete er auf die Anfrage, die Berichte komplett einsehen zu dürfen. Das VBS lehnte den Zugang mit Hinweis auf die Ausnahmebestimmungen von Art. 7 Abs. 1 Bst. a, b, c und d BGÖ pauschal ab. Der EDÖB empfahl dem VBS, mit Ausnahme eines Berichts den Zugang zu den Dokumenten im im verlangten Umfang zu gewähren. Das VBS erliess eine Verfügung und wies das Einsichtsgesuch ab. Die Tätigkeiten des Staatsschutzes würden bedingen, dass bestimmte Informationen geheim gehalten werden

BGÖ-Artikel: Art. 7 Abs. 1 Bst. a, b, c und d BGÖ.

Entscheid: Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen.

Begründung: Das Gericht erinnert in seinem Urteil an das Verhältnismässigkeitsprinzip und den Kommentar zum Gesetz: Die Einsicht könne nicht einfach verweigert werden, wenn ein verlangtes Dokument Informationen enthält, die nach dem Ausnahmekatalog von Art. 7 BGÖ nicht zugänglich sind. Vielmehr sei in diesem Fall ein eingeschränkter, d.h. teilweiser Zugang zu den Informationen im Dokument zu gewähren, welche nicht geheim zu halten sind. Es sei die Pflicht der Behörde zu beweisen, dass die im Gesetz vorgesehenen Ausnahmefälle gegeben sind. Unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit schien dem Gericht der beschränkte Zugang zu einer Reihe von Dokumenten als gerechtfertigt. Bei einem Bericht, in dem beispielsweise enthält detaillierte Angaben zur so genannten Beobachtungsliste oder Details zu präventiven Operationen und Fahndungsprogrammen enthielt,  könne das Titelblatt, das Inhaltsverzeichnis, die Zusammenfassung, sowie Zusammenfassung der Empfehlungen und Stellungnahmen publik gemacht werden, ohne dass die inneren und äusseren Sicherheit der Schweiz gefährdet wäre. Unabhängig von der Klassifizierung müsse in jedem Einzelfall geprüft werden, ob allfällige Geheimhaltungsinteressen im Sinne von Art. 7 BGÖ vorliegen oder nicht. 

Siehe auch Blogbeitrag zu diesem Entscheid hier.

Unterlagen einer Monitoring-Arbeitsgruppe zum Flughafen Zürich sind zugänglich zu machen

Bundesverwaltungsgerichtsurteil vom 28. Oktober 2014

Wer: Bundesamt für Zivilluftfahrt (Bazl), Flughafen Zürich AG (FZAG), Swiss, Kanton Zürich

Was: Der Schutzverband der Bevölkerung um den Flughafen Zürich (SBFZ) verlangt Einsicht in Unterlagen eines Monitoring der Nachtflüge am Flughafen Zürich. Die Unterlagen werden erstellt von einer Monitoring-Arbeitsgruppe, in der das Bazl, die FZAG, die Swiss und der Kanton Zürich sitzen. Das Bazl lässt dem SBFZ einige Dokumente zukommen und behauptet, weitere Dokumente existierten nicht. Der SBFZ weiß aber, dass weitere Dokumente wie Sitzungsprotokolle existieren und verlangt eine Schlichtung. Im Rahmen der Schlichtung gibt das BAZL zu, dass sowohl Sitzungsprotokolle wie auch eine «Entscheidhilfe» für Ausnahmebewilligungen bestünden, verweigert aber den Zugang. Der EDÖB empfiehlt dem BAZL; die Dokumente zugänglich zu machen (EDÖB-Empfehlung vom 17. September 2013). Das BAZL hält aber an seiner Verweigerung fest und erlässt eine entsprechende Verfügung, die der SBFZ anfechtet.

BGÖ-Artikel: Art. 2 Abs. 1 Bst. b; Art. 5, insbes. Abs. 1 Bst. c, Abs. 3 Bst. b und c; Art. 6 Abs. 1; Art. 7 Abs. 1 Bst. a, g und h sowie Art. 8 Abs. 2 BGÖ.

Entscheid: Die Beschwerde wird gutgeheissen.

Begründung: Das BAZl und die weiteren Mitglieder der Monitoringruppe als Mit-Beschwerdegegner fahren eine ganze Batterie von Argumenten auf:

- Der SBFZ sei nicht beschwerdeberechtigt, da er keine natürliche oder juristische Person sei (Art. 6 Abs. 1); 

- die Monitoringgruppe unterstünde dem BGÖ nicht, da sie keine Verfügungen i.S. des VwVG erlasse;

- die Entscheidhilfe seien kein Dokumente i.S. des BGÖ, da sie nur zum persönlichen Gebrauch bestimmt (Art. 5 Abs. 3 Bst. c) und kein fertig gestelltes Dokument (Art. 5 Abs. 3 Bst. b) sei;

- die verlangten Unterlagen seien keine Dokumente i.S. des BGÖ, da sie nicht im Dienst der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe stünden (Art. 5 Abs. 1 Bst. c);

- gegen einen Zugang spreche ferner, dass die verlangten Unterlagen Grundlage von noch nicht gefällten Entscheiden bildeten (Art. 8 Abs. 2) und dass ihre Offenlegung die freie Meinungsbildung der Behörde beeinträchtigen würde (Art. 7 Abs. 1 Bst. a);

- und schließlich enthielten die Unterlagen Informationen, die Private der Behörde freiwillig anvertraut habe und deren Geheimhaltung ihnen zugesichert worden sei (Art. 7 Abs. 1 Bst. g), und Informationen über Betriebsabläufe, die als Geschäftsgeheimnisse zu werten seien (Art. 7 Abs. 1 Bst. h). 

Das BVGer widerspricht den Beschwerdegegnern in allen Punkten; einzig lässt es einige Einschwärzungen in der Protokollen – nicht aber in der Entscheidhilfe – zu, soweit es sich um Informationen handelt, die als Geschäftsgeheimnisse gelten könnten:

- Der SBFZ sei beschwerdeberechtigt und habe als Person i.S. von Art. 6 Abs. 1 BGÖ zu gelten;

- die Monitoringgruppe erlasse zwar als solche tatsächlich keine Verfügungen und unterstehe dem BGÖ demnach als solche tatsächlich nicht, woraus aber nicht abzuleiten sei, dass alle von ihr verfassten Unterlagen keine amtlichen Dokumente i.S. des BGÖ seien;

- die Entscheidhilfe könne nicht als zum persönlichen Gebrauch bestimmt betrachtet werden, da der Kreis der Personen, die zu ihr Zugang hätten, zu groß sei. Auch sei aus dem Umstand, dass die Entscheidhilfe ständigen Änderungen unterliege, nicht abzuleiten, dass sie kein fertig gestelltes Dokument sei, werde sie doch bereits zum Fällen von Entscheiden benutzt;

- die Monitoringgruppe begleite die Erteilung von Ausnahmebewilligungen, was eine öffentliche Aufgabe i.S. des BGÖ sei;

- ein Dokument könne nicht vom Öffentlichkeitsprinzip ausgenommen werden, «nur weil es im Sinne eines Dauerzustands immerzu einem neuerlichen Entscheid zugrunde liegen würde». Auch sei die Erschwerung der Meinungsbildung beim Bazl, die allenfalls von einer Offenlegung der Unterlagen ausginge, nicht «wesentlich»: «Nicht jede Verzögerung oder Erschwerung im Entscheidungsprozess, welche sich aus der öffentlichen Auseinandersetzung ergibt, ist automatisch als wesentliche Beeinträchtigung der freien Meinungs- und Willensbildung einer Behörde zu betrachten»;

- die Beschwerdeführer könnten nicht belegen, dass ihnen Geheimhaltung zugesichert worden sei, in der Monitoringgruppe säßen mit dem Kanton Zürich und der FZAG auch Mitglieder, die keine Privatperson sei und auf die Art. 7 Abs. 1 Bst. g somit nicht anwendbar sei, während die Swiss keineswegs «freiwillig» Informationen zur Verfügung gestellt habe;

- schließlich sei zu bejahen, dass die Sitzungsprotokolle – nicht aber die Entscheidhilfe – Informationen enthielten, die «als schützenswerte Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisse angesehen werden können und daher berechtigterweise geheim zu halten sind». Diese könnten aber eingeschwärzt werden und rechtfertigten nicht die Verweigerung des Zugangs zu den Dokumenten insgesamt. 

BVGer bestätigt EDÖB-Empfehlung

Bundesverwaltungsgerichtsurteil vom 6. August 2014

Wer: Schweiz. Unfallversicherungsanstalt (Suva)

Was: 2011 hat der Bundesrat den Gesamtarbeitsvertrag (GAV) für Personalverleih für allgemeingültig erklärt. Dem GAV unterstehen Betriebe, die eine gewisse minimale Lohnsumme erzielen und bei der Suva in einer bestimmten Klasse versichert sind. Swissstaffing, der Verband der Personalverleiher, hat von der Suva die Liste der Betriebe verlangt, die diese Kriterien erfüllen. Die Suva lehnte das Gesuch ab mit der Begründung, sowohl das Unfallversicherungsgesetz (UVG) wie auch das Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) enthielten Geheimhaltungsbestimmungen, die als Spezialbestimmungen i.S. von Art. 4 BGÖ zu gelten hätten. Der EDÖB widersprach und empfahl am 4. Juli 2013, die gewünschten Informationen seien offenzulegen. Abweichend von dieser Empfehlung erliess die Suva eine Verfügung und verweigerte den Informationszugang. Gegen diese Verfügung legte Swissstaffing sowie der Verein Paritätischer Vollzug beim BVGer Beschwerde ein.

BGÖ-Artikel: Art. 4 BGÖ.

Entscheid: Die Suva muss die gewünschten Informationen offenlegen.

Begründung: Das BVGer anerkennt, dass sowohl UVG wie ATSG als Spezialbestimmungen i.S. von Art. 4 BGÖ gelten könnten. Bei widersprüchlichen Bestimmungen gälten zwei Prinzipien: Vorrang habe das jüngere Gesetz (lex posterior vor lex prior), und Vorrang habe eine spezielle vor einer allgemeinen Bestimmung (lex specialis vor lex generalis). Vorliegend stehen die beiden Prinzipien miteinander in Konflikt. Die Geheimhaltungsbestimmungen in UVG und ATSG hätten aber zum Zweck, die Persönlichkeitsrechte versicherter Personen zu schützen. Die Beschwerdeführer verlangten indes lediglich Informationen über die Arbeitgeber der versicherten Personen. Die Suva hatte argumentiert, das Interesse von Swissstaffing sei kein öffentliches, sondern lediglich das Privatinteresse eines Verbands. Dem widerspricht das BVGer, denn die Durchsetzung des GAV diene dem Arbeitsfrieden, was ein öffentliches Interesse sei. Was das private Interesse angeht, die Daten geheim zu halten, kommt das Gericht zum Schluss, dass ein Unternehmen allenfalls ein Interesse haben könnte, zu vertuschen, dass es sich dem GAV entziehe – aber dieses Interesse sei nicht schützenswert. Da die Beschwerdeführer lediglich die Liste der Unternehmer verlangten, die eine gewisse Lohnsumme überschritten, müsse die Lohnsumme an sich nicht offen gelegt werden.

Ein Punkt in der Urteilsbegründung erstaunt: «Allerdings», schreibt das BVGer, «rechtfertigt es sich im vorliegenden Fall, den Zugang zu den gewünschten – wenn auch nicht besonders sensiblen – Personendaten ausnahmsweise einzuschränken. Mit dem Vollzug des GAV Personalverleih ist der Beschwerdeführer 2 [Verein Paritätischer Vollzug] betraut. Dem Beschwerdeführer 1 [Swissstaffing] fehlen die entsprechenden Befugnisse. Folglich ist es angebracht, den Zugang zu den gewünschten Auskünften lediglich dem Beschwerdeführer 2 zu gewähren.» Mit anderen Worten: Hätte Swissstaffing allein Beschwerde eingelegt, wären die Informationen – mit dieser Argumentation des BVGer – vertraulich geblieben. Weil sich die Empfehlung des EDÖB auf das Akteneinsichtsgesuch von Swissstaffing bezieht, folgt das Urteil dem EDÖB streng genommen nicht. Praktisch hat die Unterscheidung zwischen Beschwerdeführer 1 und 2 keinerlei Auswirkungen, weil beide die Beschwerde gemeinsam und mit dem selben Rechtsanwalt eingereicht haben. Beschwerdeführer 2, dessen Beschwerde das BVGer gutheißt, hat selber kein BGÖ-Gesuch gestellt, sondern lediglich Beschwerde gegen die Verfügung erhoben, die die Suva gegenüber Beschwerdeführer 1 erlassen hat. Das BVGer anerkannte den Verein Paritätischer Vollzug gleichwohl als beschwerdeberechtigt, weil er zu dem Zeitpunkt, da Swissstaffing das BGÖ-Gesuch einreichte, noch gar nicht existierte: «Hätte der Verein schon früher bestanden, hätte er das Auskunftsgesuch gestellt und wäre folglich Verfügungsadressat gewesen.» – Die Unterscheidung zwischen zugangsberechtigtem Beschwerdeführer 2 und nicht zugangsberechtigtem Beschwerdeführer 1 überrascht, weil das Gericht ja ebenfalls festhält, die Kontrolle der Durchsetzung des GAV liege in öffentlichem Interesse, und ein solches sollte von der Person des Gesuchstellers unabhängig sein. Und weil Art. 2 der Öffentlichkeitsverordnung explizit den Grundsatz «Access for one, access for all» festhält.

Vgl. Empfehlung des EDÖB vom 4. Juli 2013.

Rapport confidentiel cité dans un communiqué de presse du DFF

Arrêt Tribunal fédéral A-4500/2013: Département fédéral des finances (DFF)

Qui : Département fédéral des Finances

Quoi : Denis Masmejan, journaliste au quotidien genevois Le Temps a demandé par courriel du 18 mai 2011, au porte-parole du DFF de pouvoir consulter le rapport mentionné dans le communiqué de presse du 18 mai 2011. Le porte-parole du DFF lui a répondu qu'il s'agissait d'un rapport interne, non destiné au public. Par retour de courrier électronique, M. Masmejan a déposé une demande formelle d'accès à ce document au sens de la législation sur la transparence. Le 25 mai 2011, le DFF a pris position négativement sur la demande. On relèvera que le rapport porte la mention "confidentiel".

Articles de la LTrans : art. 7 al. 3 et 4 ; art. 10 al.1 ; art. 11 al. 1 et 4 ; art. 13 al.2 ; art. 14 ; art. 15 al. 1 ; art. 16 al.1 (LTrans) ; art. 1 al.2 (OTrans)

Décision : Le Département fédéral des finances doit remettre au journaliste une copie du rapport daté du 2 mai 2011 et intitulé "Amtshilfe in Steuersachen gemäss Art. 26 OECD Musterabkommen, Bericht über die Rolle der Verwaltung zwischen März 2009 und Februar 2011", après en avoir retranché les passages cités. Le dossier est renvoyé au Département fédéral des finances pour complément de procédure.

Justification :  En l'espèce, l'objet du litige porte sur la remise du rapport du DFF intitulé "Amtshilfe in Steuersachen gemäss Art. 26 OECD Musterabkommen, Bericht über die Rolle der Verwaltung zwischen März 2009 und Februar 2011", daté du 2 mai 2011. Il convient donc de savoir si les conditions d'accès déterminées par la LTrans sont réunies. Le DFF ayant également invoqué le fait que le rapport était classé "confidentiel", il faudra ensuite examiner cette problématique. Par ailleurs, le rapport contenant quelques éléments tirés des débats de commissions parlementaires, il s'imposera de déceler si la confidentialité des délibérations pourrait être violée par sa publication. Il s'agira enfin de traiter des annexes du rapport et de déterminer le sort qui doit leur être réservé. Accessoirement, le Tribunal devra encore se prononcer sur la conclusion du journaliste tendant à ce que le DFF soit enjoint d'agir immédiatement à réception du présent arrêt et il devra dire si les pièces qui ont été produites à titre de preuve par le DFF.

Benutzungsvereinbarung zum Militärflugplatz Buochs muss offen gelegt werden

Bundesverwaltungsgerichtsentscheid A-2186/2013 vom 14. Februar 2014

Wer: Schutzverband der Bevölkerung um den Flugplatz Buochs gegen Airport-Buochs AG und Armasuisse

Was: Der Schutzverband beantragt Einsicht in die Benutzungsvereinbarung der Armasuisse mit der Airport-Buochs AG betr. den Militärflugplatz Buochs. Die Armasuisse befindet sich in Verhandlungen um einen Verkauft eines Teils des Flugplatzgeländes. Der Flugplatz gilt laut Armasuisse als «Sleeping Base» – als stillgelegter Militärflugplatz, der aber wieder in Betrieb genommen werden könnte. Nachdem die Armasuisse das Gesuch vollumfänglich abgewiesen hatte, reichte der Antragsteller einen Schlichtungsantrag beim EDÖB ein. In seiner Empfehlung vom 25. Januar 2013 stellte der EDÖB fest, dass Armasuisse im Schlichtungsverfahren nicht mitgewirkt und so ihre Mitwirkungspflicht verletzt habe. Das gewünschte Dokument sei offen zu legen. Armasuisse leistete der Empfehlung nicht Folge; ihre Vertragspartnerin Airport-Buochs AG wiederum beantragte bei der Armasuisse, eine Verfügung zu erlassen, wonach die Vereinbarung nicht offenzulegen sei, was Armasuisse tat.

BGÖ-Artikel: Art. 7 Abs. 1 Bst. a und g, Art. 7 Abs. 2, Art. 8 Abs. 2, Art. 8 Abs. 4, Art. 15 Abs. 2 Bst. a, Art. 15 Abs. 3 BGÖ; Art. 6 Abs. 2 Bst. c VBGÖ BGÖ

Entscheid: Die Vereinbarung muss offen gelegt werden.

Begründung: Die Airport-Buochs AG argumentiert, Art. 8 Abs. 4 schütze Dokumente, die Verhandlungspositionen in laufenden Verhandlungen beinhalteten und laut Art. 8 Abs. 2 dürften Dokumente erst zugänglich gemacht werden, wenn der politische oder administrative Entscheid, für den sie die Grundlage darstellen, getroffen sei. Das BVGer stellt demgegenüber fest, dass nicht ersichtlich sei, inwiefern die Vereinbarung Positionen in den Verhandlungen um einen Verkauf eines Teils des Gelände enthalte. Damit Art. 8 Abs. 2 zur Anwendung komme, müsse «ein solches Dokument einen direkten und unmittelbaren Zusammenhang mit einem konkreten Entscheid aufweisen und zugleich für diesen Entscheid von beträchtlichem materiellem Gewicht sein», was vorliegend nicht der Fall sei. Weiter machte die Beschwerdegegnerin Ausschlussgründe gemäß Art. 7 Abs. 1 Bst. a (freie Meinungs- und Willensbildung) und Bst. g (Geschäftsgeheimnisse) geltend. Das BVGer entschied, weder der Beschwerdegegnerin Airport-Buochs AG noch der Armasuisse hätten ausreichend dargelegt, inwiefern diese Ausschlussgründe für den vorliegenden Fall relevant seien. – Der Beschwerdeführer hatte außerdem formell gerügt, dass Armasuisse ihre Verfügung nach Art. 15 Abs. 3 zu spät erlassen habe und dass sie zu wenig substantiell begründet gewesen sei. Laut dem BVGer war die Verletzung der gesetzliche vorgesehenen Frist zu geringfügig, um die Verfügung für ungültig zu erklären. Die Fristverletzung wirkt sich aber zugunsten der Beschwerdegegnerin aus: Dieser werden die Verfahrenskosten als unterliegender Partei wegen der Fristverletzung nur reduziert auferlegt (fr. 1500 statt 2500). Dass die Verfügung zu wenig ausführlich begründet gewesen sei, ist laut dem BVGer nicht der Fall: «Zwar ist die Begründung in der angefochtenen Verfügung eher knapp gehalten; sie erlaubt dem Beschwerdeführer aber dennoch, zielgerichtet Beschwerde zu führen.»