Auch die Finma gehört unters Öffentlichkeitsgesetz

Die Überwacher des Schweizer Finanzplatzes agieren weitgehend im Dunkeln: Geschäftsmann am Zürcher Paradeplatz. (Foto Gaetan Bally/Keystone)

Von Martin Stoll und Eva Hirschi. Die Kontrolleure des Schweizer Finanzplatzes operieren weitgehend unter Ausschluss der Öffentlichkeit. Sie sind vom Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes ausgenommen. Diese Sonderstellung wird von Rechtswissenschaftlern seit Jahren kritisiert.

Am 1. November kommt die UNO-Sonderberichterstatterin für Meinungsfreiheit, Irene Khan, zu einem offiziellen Besuch in die Schweiz. Grund sind rechtliche Hürden, an denen Medienschaffende bei Recherchen regelmässig scheitern – unter anderem am Sonderstatus der Finanzmarktaufsicht Finma, die ohne triftigen Grund vom Öffentlichkeitsgesetz des Bundes (BGÖ) ausgenommen ist. 

Dass die Überwacher des Finanzplatzes als einzige zur Bundesverwaltung gehörende Aufsichtsbehörde von den allgemeinen gültigen Transparenzregeln ausgenommen wurden, geht auf den gewichtigsten Lobbyisten des Finanzplatzes, die Bankiervereinigung, zurück. Diese lehnte in der Vernehmlassung im Jahr 2000 die Einführung von Transparenzregeln rundweg ab. Was beim Bundesrat auf offene Ohren stiess: Dieser gewährte der Eidgenössischen Bankenkommission (EBK), der Vorgängerorganisation der Finanzmarktaufsicht Finma, einen Platz am Schatten:

«Die EBK ist als Aufsichtsbehörde über das Banken- und Börsenwesen in einem wirtschaftlich und politisch ausserordentlich sensiblen Bereich tätig. Deshalb rechtfertigt es sich, die EBK als einzige zur dezentralen Bundesverwaltung gehörende Aufsichtsbehörde durch eine gesetzliche Ausnahme dem Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes zu entziehen.»

Recherche-Hürden auch im Bankengesetz

Schweizer Medienschaffende machen sich strafbar, wenn sie geheime Bankdokumente veröffentlichen. Deswegen steht die Schweiz in internationaler Kritik. 

Das Thema aufs Parket gebracht hatte die Kollektivrecherche «SuisseSecrets» zu einem Credit-Suisse-Datenleck, an welcher über 160 Journalistinnen und Journalisten aus der ganzen Welt gearbeitet haben – mit Ausnahme der Schweiz. Grund für das Abseitsstehen war Artikel 47 des Schweizer Bankengesetzes. Wegen diesem riskieren Schweizer Medienschaffende bei der Veröffentlichung von geheimen Bankdokumenten ein Strafverfahren.

Seither steht die Schweiz in der internationalen Kritik: Dies verstosse gegen die Menschenrechte und verletzte die Pressefreiheit, sagt die UNO-Sonderermittlerin für Meinungsfreiheit, Irene Khan. Sie wird der Schweiz am 1. November einen offiziellen Besuch abstatten, um mit Vertretenden aus der Medienbranche zu diskutieren. Mehrere Organisationen haben sich im Vorfeld des Treffens für eine Abschaffung des Zensurartikels ausgesprochen. Diese Problematik beschäftigt indes auch die Politik: Im Bundesparlament sind Vorstösse hängig.

 

Mit dem Zusammenschluss der EBK, des Bundesamts für Privatversicherungen und der Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwäscherei zur Finanzmarktaufsichtsbehörde Finma wurden neben den Banken auch die Privatversicherungen und die unabhängigen Finanzintermediäre vom Öffentlichkeitsgesetz ausgenommen. 

Für Rechtsgelehrte ist die Ausnahme «problematisch»

Der Jurist Thomas Sägesser, ehemaliger Leiter des Rechtsdienstes der Bundeskanzlei, nennt diese Regelung im Kommentar zum Öffentlichkeitsgesetz «problematisch». Soweit Tätigkeitsbereiche der Finma dem Geschäfts- und Berufsgeheimnis unterliegen, hätte die Geheimhaltung über die im Öffentlichkeitsgesetz verankerten Ausnahmezustände gewahrt werden können.

Auch laut der Juristen-Kollegin Christa Stamm-Pfister, Datenschutzbeauftragte des Universitätsspitals Zürich und Mitautorin des Basler Kommentars zum Öffentlichkeitsgesetz, sei in Bezug auf die Finma-Regel kritisch zu hinterfragen, «ob die Geheimhaltungsinteressen von Behörden und unterstellten Rechtssubjekten nicht mit dem im Öffentlichkeitsgesetz formulierten Ausnahmekatalog ausreichend gewährt wären».

Handlungsbedarf nach Strassburger Rechtsprechung 

Untermauert wird die seit Jahren geäusserte Kritik von Schweizer Rechtsgelehrten inzwischen auch durch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) in Strassburg. 

Daniela Thurnherr, Professorin für Öffentliches Recht an der Universität Basel, kommt nach einer Analyse von EGMR-Urteilen zum Schluss, dass Klärungsbedarf besteht. Es stelle sich die Frage, ob die Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips auf Bundesebene kompatibel sei mit der Rechtsprechung des EGMR. 

Denn in einem Grundsatzentscheid hat die Grosse Kammer des Menschenrechtsgerichtshofs 2016 den Zugang zu Behördeninformationen in einen direkten Zusammenhang mit der Meinungsäusserungsfreiheit (Artikel 10 EMRK) gestellt. Vor allem Medienschaffende, aber auch Nichtregierungsorganisationen und Bloggerinnen und Blogger, alle, die in der Gesellschaft «Watchdog»-Funktionen wahrnehmen, können auf den Zugang zu Verwaltungsinformationen pochen. 

Dabei schränkt der Gerichtshof den Kreis der Behörden, gegenüber dem ein Informationsanspruch gemacht werden kann, nicht ein. Für Kantone und Gemeinden ohne Öffentlichkeitsgesetz und die keinem Gesetz unterstellten interkantonalen Gremien müsste die Rechtsprechung der EGMR Konsequenzen haben. Nur: Bisher bewegt sich in der Schweiz diesbezüglich nichts.

 

Von der Finanzlobby erwirkte Sonderregeln abschaffen

Kontrollbehörden dürfen aber nicht im Dunkel und unter Ausschluss der Öffentlichkeit operieren. Der Verein Öffentlichkeitsgesetz.ch fordert deshalb eine konsequente Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips und eine Angleichung der Transparenzregeln an die Europäische Menschenrechtskonvention. Auch die Finanzmarktaufsicht Finma muss dem Öffentlichkeitsprinzip unterstellt werden. Die im Öffentlichkeitsgesetz formulierten Ausnahmebestimmungen reichen aus, um Persönlichkeitsrechte und Geschäftsgeheimnisse von Beaufsichtigten zu schützen.

Um das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Kontrollmechanismen des Staates zu erhalten, braucht es ein Mindestmass an Transparenz. Die stossenden Sonderregeln der Finanzlobby gehören abgeschafft. Gerade wo finanzstarke und mächtige Interessenvertreter in Kontakt mit Behörden kommen, muss Transparenz über behördliches Handeln eingefordert werden können. 

 


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