Von Gesetzeslücken und fehlendem Willen

Von Marcel Hänggi. Eine St. Galler Instanz kommt mit einer abenteuerlichen Argumentation zum Schluss, dass interkantonale öffentlich-rechtliche Körperschaften ausserhalb des Öffentlichkeitsrechts stehen.

Geheime Verträge: Blick in die Bibliothek der Fachhochschule St. Gallen. (Foto: FHS)

Christian Gutknecht ist hartnäckig. Seit Jahren verlangt er von Hochschulbibliotheken Auskunft darüber, wie viel Geld sie an die quasi-monopolistischen Verlage wissenschaftlicher Zeitschriften zahlen.

Mit seinen Einsichtsgesuchen hatte er in verschiedenen Kantonen unterschiedliche Erfolge. Ein Zugangsgesuch Gutknechts ging 2016 auch bei der Fachhochschule St. Gallen (FHS) ein. Die FHS wird getragen von den Kantonen St. Gallen, Thurgau und beiden Appenzell und ist eine Teilschule der Fachhochschule Ostschweiz, zu deren Trägerschaft noch weitere Kantone gehören. Die FHS hat Gutknechts Gesuch abgelehnt: Sie verfüge gar nicht über die verlangten Informationen.

Öffentlichkeitsgesetz.ch unterstützt den Weiterzug des Verfahrens finanziell. So wird die Rechtspraxis bei der Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips im Kanton St. Gallen gefestigt.

Doch sie liess es nicht bei diesem Argument bewenden, sondern argumentierte darüber hinaus, das St. Galler Öffentlichkeitsgesetz (OeffG) habe für die FHS keine Gültigkeit. Denn das Gesetz gelte für öffentlich-rechtliche Körperschaften des Kantons St. Gallen; die FHS sei aber eine interkantonale Körperschaft. Damit berührt der Fall eine Frage von allgemeinerem Interesse: Ist kantonales Öffentlichkeitsrecht auf interkantonale Institutionen anwendbar?

«Planwidrige Unvollständigkeit des Gesetzes»

Christian Gutknecht gelangte an die Rekursinstanz, den Hochschulrat der FHS. Dieser stützt den Entscheid seiner Schulleitung mit einer ziemlich abenteuerlichen Argumentation.

Bezüglich interkantonale Institutionen besteht im Öffentlichkeitsrecht offenbar eine Gesetzeslücke – im Fachjargon: eine «planwidrige Unvollständigkeit des Gesetzes». In solchen Fällen, schreibt der Hochschulrat, sei es nach üblicher Rechtspraxis und Lehrmeinung an der rechtsanwendenden Instanz (also in diesem Fall: am Hochschulrat), die Lücke zu füllen. Wie die Lücke gefüllt werden müsste, scheint klar. Das St. Galler Parlament, das die «planwidrige» Lücke verantwortet, unterstellte nebst der eigentlichen Verwaltung auch öffentlich-rechtliche Körperschaften sowie Private, soweit sie öffentliche Aufgaben erfüllen, dem Öffentlichkeitsprinzip. Mit anderen Worten: Wer immer im Namen der öffentlichen Hand handelt, soll zu Transparenz verpflichtet sein. Wäre die FHS eine private Schule mit öffentlichem Auftrag, unterstünde sie dem Gesetz eindeutig. Es ist nicht ersichtlich, weshalb das selbe für eine interkantonale Institution nicht gelten soll.

Doch der Hochschulrat interessiert sich gar nicht für die Lücke im OeffG, sondern für eine Lücke in der interkantonalen Vereinbarung über die Fachhochschule St. Gallen von 1999. Diese regelt, dass für bestimmte Bereiche St. Galler Recht gilt, sie sagt aber nichts zum Öffentlichkeitsrecht. «Ebensowenig», schreibt der Hochschulrat, «enthält die FHS-Vereinbarung eine allgemeine Bestimmung, wonach bei Fehlen einer Regelung in jedem Fall subsidiär das Recht des Sitzkantons anzuwenden wäre.» Das ist die Lücke, die der Hochschulrat füllen will.

Und hier argumentiert er mit dem (mutmaßlichen) Willen der Trägerschaft der FHS: Als die Vereinbarung erlassen wurde, habe in allen vier beteiligten Kantone das Geheimhaltungsprinzip gegolten (das ausserrhodische Informationsgesetz war schon damals in Kraft, das aber nur eine Art Öffentlichkeitsprinzip light beinhaltet). Es sei deshalb «davon auszugehen, dass die Trägerkantone dieses Prinzip auch in der FHS-Vereinbarung verankert hätten, wären sie sich der Lückenhaftigkeit bewusst gewesen». Folglich gelte das st. gallische Öffentlichkeitsprinzip nicht.

Ausserhalb des Rechts

Mit der Vermutung, die Trägerschaft sei eher der Geheimhaltung als der Transparenz zugeneigt, liegt der Hochschulrat vermutlich sogar richtig, ist die Ostschweiz doch ein ziemlich öffentlichkeitsfeindliches Pflaster (in Innerrhoden gilt bis heute das Geheimnisprinzip, ebenso im Thurgau, dessen Parlament die Einführung des Öffentlichkeitsprinzips 2015 abgelehnt hat, und das St. Galler Parlament erließ nur widerwillig ein Gesetz, nachdem die neue Kantonsverfassung das Öffentlichkeitsprinzip 2003 einführte). Aber stichhaltig ist das nicht. Denn St. Gallen hat seine Position eben geändert. Und das Öffentlichkeitsprinzip wollte ja eben gerade die Situation beenden, dass alles, was die Behörden nicht von sich aus offenlegen wollen, geheim bleiben darf.

Folgte man der Argumentation des Hochschulrats, schwebten interkantonale Körperschaften in den Rechtsbereichen, die kantonal geregelt sind, in einem rechtsfreien Raum. Dem widerspricht klar  eine Regelung, die der Hochschulrat nicht zitiert: Die Konferenz der Kantonsregierungen hat 2005 eine Rahmenvereinbarung für die interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich verabschiedet. Deren Art. 11 hält klipp und klar fest: «Es gilt das Recht am Sitz der gemeinsamen Trägerschaft.» 

Andere, ebenfalls von mehreren Kantonen getragene Fachhochschulen, die wie die FHS unter dem Dach der Fachhochschule Ostschweiz zusammengefasst sind, kennen klarere Regelungen. So sagt Art. 9 der Vereinbarung über die Hochschule Rapperswil explizit: Grundsätzlich gilt St. Galler Recht. 

Quer in der hochschulpolitischen Landschaft

Die Spitzfindigkeiten, mit denen der Hochschulrat seine Schule aus der Pflicht zur Transparenz herauszuhalten versucht, stehen quer in der hochschulpolitischen Landschaft: In den letzten Jahren mussten mehrere zumeist universitäre Hochschulen (darunter die ebenfalls interkantonale Uni Basel*) einsehen, dass sie dem Öffentlichkeitsprinzip unterstehen und beispielsweise Verträge mit Lehrstuhlsponsoren nicht geheim sein dürfen (vgl. zum Beispiel hier). Das hat zu einem Umdenken geführt, so dass mehrere Universitäten ihre Kooperationsverträge oder die finanziellen Interessen ihrer Mitarbeiter nun proaktiv offenlegen. Auch der Rektor der FHS, Sebastian Wörwag, bekennt sich gegenüber Öffentlichkeitsgesetz.ch zu Transparenz. Er habe Verständnis für das St. Galler Öffentlichkeitsprinzip und seine Schule lege Kooperationen mit Geldgebern stets offen. Doch er bleibt dabei, dass die FHS wegen ihrer interkantonalen Trägerschaft dem St. Galler OeffG nicht unterstellt sei.

Christian Gutknecht, dem der Hochschulrat für seinen Entscheid eine Gebühr von 1500 Franken verrechnet hat, will den Fall an die Rekurskommission der FHS weiterziehen. Ein Knackpunkt dürfte sein, dass die FHS angibt, über die verlangten Informationen gar nicht zu verfügen. In anderen Kantonen und auf Bundesebene gilt auch als amtliches Dokument, was zum Zeitpunkt eines Gesuchs noch gar nicht existiert, aber mit einem einfachen elektronischen Vorgang hergestellt werden kann (beispielsweise als Auszug aus einer Datenbank). Im St. Galler OeffG fehlt eine entsprechende Bestimmung – wie es hier auch keine Schlichtungsstelle gibt, die einen Gang vor Gericht in vielen Fällen überflüssig machen könnte. Das Gesetz gehört zu den schwächeren Öffentlichkeitsgesetzen in der Schweiz.


* Zur Situation im Kanton Basel-Stadt äussert sich der baselstädtische Datenschutzbeauftragte Beat Rudin: «Legt die entsprechende interkantonale Vereinbarung nicht fest, welches Datenschutzrecht gilt, dann gilt grundsätzlich das Recht des Sitzkantons (Territorialitätsprinzip). (…) Besitzt eine solche Institution neben dem Hauptsitz weitere Niederlassungen (z.B. Hochschuldepartemente oder -institute), dann gilt für gesamtschulische Belange das Recht des Hauptsitzes, für «niederlassungsspezifische» Belange das Recht am Ort der Niederlassung.» Beat Rudin et al. (Hg.): Praxiskommentar zum Informations- und Datenschutzgesetz des Kantons Basel-Stadt (IDG), Zürich 2014, Seite 30.


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