Les contrats de vaccins Covid-19 sont publics

Arrêts A-619/2024, A-514/2024, A-488/2024 du Tribunal administratif fédéral du 10 février 2026

Qui : Office fédéral de la santé publique (OFSP)

Quoi : pendant la pandémie de coronavirus, plusieurs demandes d'accès aux contrats concernant les vaccins Covid-19 ont été déposées auprès de l'OFSP (dont des avocats, des journalistes et des particuliers). Concrètement, il s'agissait des contrats d'acquisition avec divers fabricants (Moderna, Pfizer, AstraZeneca, CureVac, Janssen Pharmaceutica, Novavax). Dans un premier temps, l'OFSP avait décidé de reporter l'accès en raison des négociations en cours et à venir avec les fabricants de vaccins. Cette décision a été soutenue tant par le PFPDT que par le Tribunal administratif fédéral. Le Tribunal administratif fédéral a estimé qu'il était justifié de reporter l'accès au moins jusqu'au 30 juin 2022. Entre-temps, l'OFSP a entendu les entreprises. Comme l'acquisition des vaccins était terminée depuis le printemps 2022, et en raison des nombreuses demandes d'accès et de l'intérêt politique, l'OFSP prévoyait de publier les contrats en les caviardant partiellement. Les entreprises ont alors demandé des caviardages étendus, voire le refus total de la demande d'accès. L'OFSP a certes maintenu son point de vue selon lequel les contenus des contrats ne peuvent pas être qualifiés intégralement de secrets d'affaires. Il est cependant entré en matière sur les demandes de caviardage, du moins en partie, bien que, du point de vue de l'OFSP, les justifications soient parfois plutôt succinctes et qu'il ait donc attiré l'attention des entreprises sur le fait que la justification des caviardages devrait être "encore plus concrétisée" dans une éventuelle procédure de médiation. Après que l'OFSP a publié les contrats partiellement caviardés, le PFPDT a reçu diverses demandes en médiation exigeant un accès plus large ou complet. En raison de la constellation complexe des procédures de médiation ouvertes, le PFPDT a regroupé les demandes de médiation par entreprise concernée. Dans ses recommandations, le PFPDT a recommandé d'accorder l'accès aux contrats respectifs, l'OFSP n'ayant pas fourni la densité de motivation nécessaire. L'OFSP a toutefois maintenu les caviardages par décisions du 22 décembre 2023. Trois personnes ont fait recours contre ces décisions auprès du TAF.

Remarque : l'objet du litige concerne les contrats de vaccins Covid-19 avec Moderna et Novavax. Les trois arrêts du TAF sont regroupés, car ils traitent du même sujet et aboutissent à la même conclusion.

Article de la LTrans : Exécution conforme aux objectifs de mesures concrètes prises par les autorités (art. 7, al. 1, let. b, LTrans) - Intérêts de politique étrangère et relations internationales (art. 7, al. 1, let. d, LTrans) - Divulgation de secrets d'affaires (art. 7, al. 1, let. g, LTrans)

Décision : Le TAF est d'avis que les contrats de vaccins Covid-19 doivent être divulgués. L'OFSP ne peut pas maintenir ses caviardages.

Motif :

Exécution conforme aux objectifs de mesures concrètes prises par les autorités (art. 7, al. 1, let. b, LTrans) :

L'OFSP a expliqué qu'en cas de pénurie prévisible ou immédiate, le Conseil fédéral avait la responsabilité de garantir la disponibilité des médicaments et des dispositifs médicaux pour la population. Les mesures concrètes prises par les autorités sont la mise en réserve et l'approvisionnement. La situation de pénurie aiguë a montré que la Suisse était tributaire du soutien d'autres États dans une telle situation. Si la Suisse rendait les contrats publics, cela conduirait, dans des situations similaires à l'avenir, à ce que les fabricants renoncent à approvisionner le marché suisse en temps voulu. Le TAF n'a pas accepté cette argumentation. La disposition d'exception se réfère à des mesures concrètement définies et non à l'accomplissement de tâches générales. En cas de nouvelle pandémie, de nouvelles négociations devraient être menées dans des circonstances différentes. L'OFSP ne peut donc pas invoquer l'art. 7, al. 1, let. b, LTrans.

Intérêts de politique étrangère et relations internationales (art. 7, al. 1, let. d, LTrans) :

L'OFSP a en outre expliqué que la Suisse avait conclu des accords avec la France et la Suède concernant la transmission de doses de vaccins du contingent de l'UE. Le Conseil fédéral s'est engagé à respecter la confidentialité dans le cadre de la législation suisse. La publication de ces accords rend donc indirectement publiques les conditions auxquelles l'UE s'est procuré ses vaccins. Cela a pour conséquence une détérioration des relations avec ces pays. De plus, la réputation de la Suisse en tant que partenaire contractuel fiable en pâtirait fortement. Le TAF n'a pas non plus accepté cette argumentation. L'OFSP n'a pas démontré de manière fondée dans quelle mesure la réputation se détériore. Le TAF s'est notamment appuyé sur des courriels échangés entre les pays, dont on ne peut pas déduire que les intérêts de la Suisse en matière de politique extérieure pourraient être affectés. En outre, il a mentionné - comme l'avait déjà fait le PFPDT - que des lois sur la transparence étaient également en vigueur dans ces pays.

Divulgation de secrets d'affaires (art. 7, al. 1, let. g, LTrans) :

Les intimées ont fait valoir que les informations litigieuses avaient fait l'objet de négociations individuelles et qu'elles reflétaient leurs stratégies commerciales. La divulgation des informations relatives aux prix et aux paiements entraînerait des distorsions du marché, car elle permettrait aux concurrents de les sous-enchérir lors de futures négociations. En ce qui concerne les règles de responsabilité et les conditions de livraison, elles ont affirmé que la divulgation permettrait aux concurrents de tirer des conclusions sur leurs positions de négociation et leurs stratégies commerciales, ce qui entraînerait de graves désavantages concurrentiels au niveau national et international. Ils ont également fait valoir un secret d'affaires concernant le droit applicable et le for, car les concurrents pourraient adapter leurs propres offres sur la base de ces informations. Enfin, ils ont maintenu le secret sur les informations réglementaires, car leur divulgation révélerait des secrets de fabrication et permettrait aux concurrents d'optimiser leurs produits en conséquence.

Le TAF a nié l'existence de secrets d'affaires au sens de l'art. 7, al. 1, let. g, LTrans pour l'ensemble des informations litigieuses. En ce qui concerne les informations sur les prix et les paiements, il a constaté qu'il s'agissait de prix finaux et non de calculs de prix, ce qui ne permettait pas de tirer des conclusions sur la stratégie commerciale. En outre, la pandémie est terminée et les prix de l'époque ne sont plus pertinents pour le marché actuel. Il en va de même pour les règles de responsabilité et les dispositions relatives à l'indemnisation ainsi que pour les conditions de livraison : L'existence d'un risque sérieux de dommage n'est ni évidente ni étayée, d'autant plus que les conditions du marché ont fondamentalement changé depuis lors. En ce qui concerne le droit applicable et le for, aucun intérêt objectif au maintien du secret n'a non plus été démontré. En ce qui concerne les informations réglementaires, les intimées renoncent elles-mêmes en partie au secret, raison pour laquelle la volonté subjective de garder le secret fait déjà défaut à cet égard. Pour les autres informations réglementaires, l'existence d'un secret d'affaires n'a pas non plus été démontrée. Le TAF a toujours souligné que des références globales à des secrets d'affaires ne suffisaient pas et qu'il fallait exposer concrètement, dans chaque cas, dans quelle mesure la divulgation porterait atteinte à la compétitivité des intimées.

Les contrats pour le vaccin Mpox sont publics

Arrêt A-1166/2024 du Tribunal administratif fédéral du 21 janvier 2026

Qui : Office fédéral de la santé publique (OFSP)

Quoi : en automne 2022, la Confédération a conclu un contrat avec la société Bavarian Nordic pour la livraison de doses de vaccin contre la variole du singe. Le communiqué de presse correspondant indiquait également, entre autres, que la Confédération collaborait avec l'Aide Suisse contre le Sida pour des mesures préventives. Un journaliste a demandé à avoir accès, d'une part, aux contrats d'achat de vaccins contre la variole du singe et, d'autre part, aux bases contractuelles de la collaboration avec l'Aide Suisse contre le Sida, y compris les procès-verbaux des réunions, ainsi que les procès-verbaux des réunions hebdomadaires avec les services médicaux cantonaux sur le thème de la variole du singe. L'OFSP y a partiellement donné accès, mais a procédé à quelques caviardages qui concernent d'une part des données personnelles, d'autre part la libre formation de l'opinion et de la volonté de l'autorité ainsi que l'exécution conforme aux objectifs des mesures prises par l'autorité. Le journaliste n'a pas déposé de demande en médiation à ce sujet.

Toutefois, en ce qui concerne les documents relatifs à l'achat de vaccins, l'OFSP a entendu le fabricant du vaccin (Bavarian Nordic). Celle-ci s'est prononcée contre l'accès et a invoqué divers motifs d'exception. L'OFSP a estimé que Bavarian Nordic n'avait pas suffisamment motivé son refus d'accès et n'avait pas expliqué en quoi la publication des informations sur les prix pouvait porter atteinte à ses secrets commerciaux. Il avait donc l'intention de divulguer (en grande partie) les documents en question. Bavarian Nordic s'est opposée à cette décision en déposant une demande en médiation auprès du PFPDT, où l'accès à quatre documents était contesté. La recommandation de ce dernier, datée du 12 décembre 2023, coïncidait avec la procédure envisagée par l'OFSP. L'OFSP a alors voulu donner au journaliste l'accès aux documents - avec caviardage des données personnelles et accord avec un tiers. Le prix par dose et le prix d'achat total n'ont pas été caviardés. Le fabricant du vaccin a fait recours contre cette décision auprès du TAF.

Article de la LTrans : Exécution conforme au but des mesures concrètes prises par les autorités (art. 7, al. 1, let. b, LTrans) - Divulgation de secrets d'affaires (art. 7, al. 1, let. g, LTrans) - Assurance de confidentialité (art. 7, al. 1, let. h, LTrans)

Décision : Le recours du fabricant est rejeté. Le TAF a décidé que l'OFSP devait accorder l'accès comme prévu.

Justification :

Exécution conforme aux objectifs de mesures concrètes prises par les autorités (art. 7, al. 1, let. b, LTrans) :

Le TAF a examiné si la recourante (productrice de vaccins) pouvait réellement se prévaloir de la disposition d'exception. Il est arrivé à la conclusion que l'art. 7, al. 1, let. b, LTrans ne s'appliquait pas, car seule une autorité pouvait se prévaloir de cette exception et non des particuliers. En l'espèce, l'OFSP souhaitait rendre les contrats de vaccins accessibles et n'invoquait pas l'exception. L'art. 7, al. 1, let. b, LTrans n'est donc pas applicable.

Assurance de confidentialité (art. 7, al. 1, let. h, LTrans) :

Le TAF a d'abord expliqué de manière générale quand la disposition d'exception s'applique. La plaignante a fait valoir qu'il avait été convenu contractuellement que les informations sur les prix étaient confidentielles. Selon le TAF, l'art. 7, al. 1, let. h, LTrans s'applique lorsque la personne privée a communiqué les informations de sa propre initiative - c'est-à-dire pas dans le cadre d'une obligation légale ou contractuelle - à l'autorité et que cette dernière a donné l'assurance de la confidentialité à la demande expresse de la personne informée. Or, l'accord contractuel en question prévoit expressément que la confidentialité assurée est soumise à la réserve des droits légaux. La disposition d'exception ne s'applique donc pas.

Divulgation de secrets d'affaires (art. 7, al. 1, let. g, LTrans) :

En dernier lieu, le TAF a examiné si la divulgation pouvait entraîner la révélation de secrets d'affaires. Sont considérés comme secrets tous les faits qui ne sont ni évidents ni accessibles à tout le monde (inconnus relatifs), que le maître du secret veut effectivement garder secrets (volonté de garder le secret) et que le maître du secret a un intérêt légitime à garder secrets (intérêt objectif à garder le secret). Il n'est pas contesté que l'inconnue relative et la volonté de garder le secret sont présentes. Le TAF s'est donc penché sur la question de l'existence d'un intérêt objectif au secret. L'élément déterminant est de savoir si les informations secrètes peuvent avoir un impact sur les résultats commerciaux ou sur la compétitivité de l'entreprise. C'est pourquoi les calculs de prix concrets, par exemple, sont protégés. Il faut toutefois distinguer la publication du prix final, qui ne permet pas de tirer des conclusions sur le calcul des prix. Dans le document en question, seuls le prix final et le prix par dose sont consultables, raison pour laquelle on ne peut pas considérer qu'il s'agit d'un secret d'affaires.