Les documents relatifs aux explications de vote sont publics

Recommandation du Préposé fédéral à la transparence du 6 février 2026

Qui : Chancellerie fédérale (ChF)

Quoi : le 22 septembre 2024, l'initiative sur la biodiversité a été rejetée par le peuple suisse. La même année, la personne privée A._ a déposé auprès de la ChF, sur la base de la LTrans, une demande d'accès aux documents de la consultation des offices ainsi qu'aux propositions du Conseil fédéral en lien avec l'initiative. La ChF a identifié 93 documents et n'a accordé qu'un accès partiel. Lors de la procédure de médiation engagée devant le PFPDT, les parties se sont mises d'accord pour que la Chancellerie fédérale accorde l'accès à trois versions non finalisées des explications de vote. La ChF n'a toutefois pas transmis ces documents.

Le 23 février 2025, A._ ainsi que sa fille mineure B._ (ensemble : les requérantes) ont déposé une nouvelle demande d'accès en se plaignant de la violation du contrat par la CF. Par courriel du 16 mars 2025, elles ont précisé leur demande : Elles demandaient premièrement tous les documents refusés dans la première demande d'accès, deuxièmement tous les documents produits avant le message du Conseil fédéral du 4 mars 2022, notamment ceux relatifs à la consultation des offices et à la procédure de co-rapport, et troisièmement tous les documents relatifs au traitement de la première demande d'accès, limités aux documents produits après la première procédure de médiation. La ChF a rétorqué que tous les documents accessibles avaient déjà été transmis et a transmis la demande concernant la requête 2 au SG-DETEC pour des raisons de compétence. Concernant la requête 3, elle a indiqué qu'aucun document officiel correspondant n'avait été créé.

Le 23 avril 2025, les requérantes ont déposé une demande en médiation auprès du PFPDT, limitée aux requêtes 1 et 2.

Article de la LTrans : Documents officiels (art. 5, al. 3, let. b, LTrans) - Documents de la procédure de co-rapport (art. 8, al. 1, LTrans)

Décision : Le PFPDT recommande à la ChF de rendre accessibles tous les documents.

Justification :

Documents officiels (art. 5, al. 3, let. b, LTrans) :

La ChF fait valoir que les autres documents concernant les explications de vote du Conseil fédéral sur l'initiative sur la biodiversité sont des documents inachevés. Le PFPDT commence par donner des explications générales sur le moment où un document est considéré comme achevé. Cette notion est concrétisée par l'art. 1, al. 2, OTrans. Un document est achevé lorsqu'il est signé par l'autorité qui l'a définitivement établi (let. a) ou lorsqu'il a été définitivement remis au destinataire par la personne qui l'a établi, notamment pour qu'il en prenne connaissance, qu'il prenne position ou qu'il serve de base de décision (let. b). Ce qui est déterminant, ce n'est pas l'exhaustivité du contenu, mais le fait que le document soit un document achevé en soi et qui n'est plus en cours de traitement. Le PFPDT mentionne que les documents en question sont des courriels adressés au groupe de travail interne à l'administration fédérale responsable de la rédaction des explications de vote. Ils ont tous été envoyés, raison pour laquelle ils n'en sont pas au stade de projet. On ne voit pas pourquoi il s'agirait de documents non finalisés.

Documents de la procédure de co-rapport (art. 8, al. 1, LTrans) :

La Chancellerie fédérale n'explique pas pourquoi il devrait s'agir d'un document de la procédure de co-rapport. Le document en question est intitulé "Proposition de la Chancellerie fédérale concernant l'initiative sur la biodiversité (document MB-Procédure)". Le PFPDT examine l'accessibilité de ce document. Il commente tout d'abord la procédure de co-rapport. Il s'agit de la dernière étape de la procédure avant une décision du Conseil fédéral. Les affaires qui doivent être décidées par le Conseil fédéral sont soumises à ses membres pour co-rapport. La procédure commence par la signature de la proposition par le département responsable et se termine par la prise de décision du Conseil fédéral. Ne font pas partie des documents de la procédure de co-rapport les documents qui ont été établis avant le début de la procédure de co-rapport ainsi que le projet de proposition du Conseil fédéral terminé mais non signé. Le PFPDT mentionne que le document en question est le projet non signé de la proposition au Conseil fédéral pour l'approbation des explications de vote. Il est évident que le projet n'a pas été élaboré au cours d'une procédure concrète de co-rapport.

Les premières versions des explications de vote sont également publiques

Recommandation du Préposé fédéral à la transparence du 6 février 2026

Qui : Secrétariat général du Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication (SG-DETEC)

Quoi : le 22 septembre 2024, l'initiative pour la biodiversité a été rejetée par le peuple suisse. La même année, la personne privée A._ a déposé auprès de la ChF, sur la base de la LTrans, une demande d'accès aux documents de la consultation des offices ainsi qu'aux propositions du Conseil fédéral en lien avec l'initiative. La ChF a identifié 93 documents et n'a accordé qu'un accès partiel. Lors de la procédure de médiation engagée devant le PFPDT, les parties se sont mises d'accord pour que la Chancellerie fédérale accorde l'accès à trois versions non finalisées des explications de vote. La ChF n'a toutefois pas transmis ces documents par la suite.

Le 23 février 2025, A._ ainsi que sa fille mineure B._ (ensemble : les requérantes) ont déposé une nouvelle demande d'accès et se sont plaints de la rupture de contrat par la CF. Par courriel du 16 mars 2025, les requérantes ont précisé leur demande : Elles demandaient premièrement tous les documents qui n'avaient pas été rendus accessibles dans le cadre de la première demande d'accès, deuxièmement tous les documents antérieurs au message du Conseil fédéral sur l'initiative biodiversité du 4 mars 2022, notamment les documents relatifs à la consultation des offices, à la procédure de co-rapport ainsi que d'autres correspondances, et troisièmement tous les documents relatifs au traitement de la première demande d'accès, limités aux documents produits après la première procédure de médiation.

La ChF a rétorqué que tous les documents relevant de sa compétence avaient déjà été rendus accessibles et a transmis la demande au DETEC en ce qui concerne les projets d'explications de vote. Le SG-DETEC a refusé l'accès au motif que les documents en question ne constituaient pas des documents officiels au sens de la LTrans. Les requérantes ont contesté ce point de vue et ont en outre contesté la compétence du DETEC. Le 7 avril 2025, elles ont déposé une nouvelle demande en médiation, limitée aux deux premières demandes, auprès du PFPDT, qui a ouvert une procédure de médiation écrite.

Article de la LTrans : Documents officiels (art. 5, al. 3, let. b, LTrans) - Concrétisation de la demande d'accès (art. 10, al. 3, LTrans en relation avec l'art. 7, al. 2, OTrans)

Décision : Le PFPDT recommande au SG-DETEC de rendre les documents en question accessibles et de réexaminer la demande.

Justification :

Le préposé identifie d'abord les documents en question. Pour la requête 1, il identifie les documents qui sont des projets d'explications de vote et des e-mails internes à l'administration. Pour la demande 2, il identifie tous les documents relatifs à la consultation des offices et à la procédure de co-rapport avant l'adoption du message relatif à l'initiative populaire et au contre-projet indirect.

Documents officiels (art. 5, al. 3, let. b, LTrans) :

Le SG-DETEC fait valoir que les documents issus de requêtes sont des documents non finalisés. Le PFPDT commence par donner des explications générales sur le moment où un document est considéré comme achevé. Ceci est concrétisé par l'art. 1, al. 2 OTrans. Un document est achevé lorsqu'il est signé par l'autorité qui l'a définitivement établi (let. a) ou lorsqu'il a été définitivement remis au destinataire par la personne qui l'a établi, notamment pour qu'il en prenne connaissance, qu'il prenne position ou qu'il serve de base à une décision (let. b). Ce qui est déterminant, ce n'est pas l'exhaustivité du contenu, mais le fait que le document soit un document achevé en soi et qui n'est plus en cours de traitement. Le PFPDT mentionne que les documents en question sont des versions différentes des explications de vote. Les propositions de formulation respectives sont des versions définitives, car elles ne seront plus modifiées. En outre, les courriels adressés au groupe de travail interne à l'administration fédérale responsable de la rédaction des explications de vote sont également des documents officiels. Ils ont tous été envoyés, raison pour laquelle ils n'en sont pas au stade de projet. On ne voit pas pourquoi il s'agirait de documents non finalisés.

Concrétisation de la demande d'accès (art. 10, al. 3, LTrans en relation avec l'art. 7, al. 2, OTrans) :

Le PFPDT mentionne que le SG-DETEC n'a pas encore identifié les documents concrètement concernés et n'a pas traité la demande. Il mentionne la disposition légale selon laquelle une demande d'accès doit contenir suffisamment d'indications pour permettre à l'autorité d'identifier le document officiel demandé (art. 7, al. 2, OTrans). Le PFPDT estime que la demande d'accès est formulée de manière suffisamment précise. Il attire l'attention du SG-DETEC sur le fait qu'il doit examiner la demande d'accès en conséquence et fait des remarques générales sur l'étendue de la protection des documents issus de la procédure de co-rapport selon l'art. 8, al. 1, LTrans.

L'OFJ ne traite pas suffisamment la demande d'accès

Recommandation du Préposé fédéral à la transparence du 13 janvier 2026

Qui : Office fédéral de la justice (OFJ)

Quoi : le 6 octobre 2025, une personne privée a demandé à l'OFJ l'accès à des documents en lien avec la Confluence of European Water Bodies. Il s'agit d'un réseau transfrontalier qui s'engage pour les droits de la nature, en particulier des eaux européennes. Le demandeur a notamment demandé l'accès à des documents tels que des demandes d'accès à des documents, des avis juridiques et des analyses juridiques, des échanges de courriels, des prises de position, des comptes rendus de réunions et des publications au cours de la période allant du 1er juin 2025 au 6 octobre 2025. L'OFJ a pris position le jour suivant et a déclaré qu'aucun document de ce type n'était disponible. Le demandeur a répondu le même jour, estimant que cela ne pouvait pas être le cas, étant donné que les droits de la nature ont fait l'objet d'une couverture médiatique intense ces derniers temps. De plus, la demande ne pouvait pas avoir été traitée avec soin en si peu de temps. Il a en outre exigé une consultation d'Acta Nova sur les différents cours d'eau faisant partie de la Confluence of European Water Bodies. L'OFJ a de nouveau fait valoir qu'il ne disposait d'aucun document. En ce qui concerne d'éventuelles demandes d'accès de tiers, il a refusé l'accès de manière globale en se fondant sur l'art. 7, al. 1, let. a, et l'art. 8, al. 4, LTrans. Après un nouvel échange d'écritures avec l'OFJ, le demandeur a déposé une demande en médiation auprès du PFPDT. Afin de préparer cette audience de médiation, l'OFJ a transmis au PFPDT des captures d'écran des consultations d'Acta Nova.

Article de la LTrans : Documents officiels (art. 5 LTrans) - Motivation de l'avis négatif (art. 12, al. 4, LTrans)

Décision : Le PFPDT recommande à l'OFJ de rendre accessibles les documents demandés qui sont disponibles. En outre, les recherches demandées doivent être effectuées dans Acta Nova.

Motivation :

Motivation de l'avis négatif (art. 12, al. 4, LTrans) :

L'OFJ invoque globalement deux dispositions d'exception dans le cadre d'éventuelles demandes d'accès de tiers. Il n'explique pas dans quelle mesure l'une de ces dispositions d'exception s'applique. Le PFPDT en conclut que l'OFJ ne peut pas invoquer les dispositions d'exception de cette manière.

En outre, le demandeur a exigé la capture d'écran d'une consultation d'Acta Nova. L'OFJ n'aborde même pas cette partie de la demande d'accès. Selon le PFPDT, l'OFJ refuse l'accès au demandeur sans donner de raisons. Il ne voit pas pourquoi la consultation ne pourrait pas être effectuée au moyen d'un simple processus électronique au sens de l'art. 5, al. 2, LTrans.

Document officiel (art. 5 LTrans) :

Le PFPDT commence par donner des explications générales sur la manière de procéder lorsqu'il y a des doutes sur l'inexistence de documents officiels. Le PFPDT doit procéder à des clarifications afin de pouvoir évaluer la crédibilité et le sérieux des allégations des parties. L'autorité a l'obligation formelle d'apporter des preuves en bonne et due forme. Cela concerne également les faits négatifs. Le PFPDT mentionne dans ce contexte que l'OFJ ne produit que des explications très générales qui se limitent à l'inexistence de prises de position et d'expertises. L'OFJ n'aborde pas les autres catégories de documents mentionnées par le demandeur. L'OFJ aurait pu prouver qu'il ne disposait pas de ces documents en effectuant des recherches appropriées dans Acta Nova. Le PFPDT en conclut que l'OFJ n'a pas suffisamment démontré l'absence de documents officiels.

Le SG-DDPS reste trop généraliste

Recommandation du Préposé fédéral à la transparence du 6 janvier 2026

Qui : Secrétariat général du Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports (SG-DDPS)

Quoi : le 16 juillet 2025, un journaliste a demandé au SG-DDPS des documents en rapport avec le prix fixe de l'acquisition de nouveaux avions de combat. Concrètement, le demandeur d'accès a exigé la remise d'e-mails concernant l'acquisition du nouvel avion de combat. La demande a été divisée en deux groupes de documents. Le premier concernait les e-mails de l'ancien secrétaire général du 1er septembre 2021 au 1er juin 2022 et du 1er juin 2023 au 31 décembre 2023. Le second concernait les e-mails du secrétaire général en exercice pour les périodes du 1er février 2024 au 31 mars 2024, du 1er août 2024 au 31 octobre 2024 et du 1er avril 2025 au 16 juillet 2025. Le SG-DDPS a rejeté la demande dans son intégralité en se référant aux enquêtes parlementaires en cours. Le journaliste s'est alors adressé au PFPDT. Dans sa prise de position adressée au PFPDT, le SG-DDPS a en outre fait valoir que les courriels de l'ancien secrétaire général n'étaient plus disponibles.

Article de la LTrans : Documents officiels (art. 5 LTrans) - Atteinte à la libre formation de l'opinion et de la volonté (art. 7, al. 1, let. a, LTrans)

Décision : Le PFPDT recommande au SG-DDPS de vérifier à nouveau si les courriels peuvent être retrouvés et de rendre accessibles les courriels existants.

Justification :

Documents officiels (art. 5 LTrans) :

Le PFPDT donne tout d'abord des explications générales sur la manière de procéder en cas de non-existence due à l'effacement d'un document. L'autorité ne doit rien négliger pour se procurer une copie qui pourrait exister. Elle a un devoir de reconstitution.

Le PFPDT ne doute pas que les courriels de l'ancien secrétaire général n'aient pas été effacés, car cela correspond à la procédure standard en cas de départ de l'administration fédérale. Cependant, chaque unité administrative a l'obligation d'enregistrer toutes les informations pertinentes dans le système de gestion électronique des affaires afin de prouver son activité administrative. Le PFPDT mentionne dans ce contexte que le SG-DDPS n'a pas respecté son obligation de restauration et n'a pas clarifié si certains courriels avaient été classés dans le système de gestion des affaires. Il n'a donc pas démontré de manière suffisamment plausible qu'il n'existe plus de documents.

Atteinte à la libre formation de l'opinion et de la volonté (art. 7, al. 1, let. a, LTrans) :

Le PFPDT mentionne que deux conditions cumulatives doivent être remplies pour qu'une disposition d'exception puisse être invoquée : Premièrement, l'intérêt invoqué par l'autorité doit être gravement compromis par la divulgation. Deuxièmement, il doit y avoir un risque sérieux que l'atteinte se produise. Le PFPDT rappelle au SG-DDPS que l'existence d'une disposition d'exception doit être prouvée par l'autorité. Le SG-DDPS se contente de faire valoir de manière générale qu'une inspection de la Commission de gestion du Conseil national (CdG-N) est en cours. On ne peut toutefois rien en déduire directement en soi. Le SG-DDPS devrait plutôt expliquer à qui exactement le processus de formation de l'opinion et de la volonté pourrait être porté atteinte et aussi que les documents de la CdG-N ont été transmis dans ce contexte.