La transparence des autorités publiques s’effrite
L'administration fédérale n'a pas réussi son passage à la transparence: Office statistique 1944 (Photo:RDB/ATP/Grisel)
Par Bertil Cottier Où en est la Confédération dans la mise en oeuvre du principe de transparence? Pour Loitransparenc.ch le professeur Bertil Cottier dresse un bilan. Il est coauteur du commentaire sur la Loi sur la transparence paru en 2008.
Voici dix ans, le Parlement fédéral adoptait la loi fédérale sur la transparence de l’administration (LTrans). Le Conseil fédéral, qui craignait la paralysie de l’administration, s’était fait forcer la main. Si nombre de députés n’avaient pas réclamé haut et fort le renversement du paradigme du secret, la Suisse serait aujourd’hui l’un des derniers pays européens à refuser à ses citoyens un droit de regard sur les activités des autorités publiques. Le droit d’accès aux documents administratifs a-t-il pour autant gagné ses lettres de noblesse ?
On peut en douter au vu des pratiques cachottières qu’ont développées certains services administratifs, toujours et encore mécontents du nouvel ordre des choses. Ici, on abuse des dérogations légales à la publicité; ainsi l’exception de secret d’affaires est opposée sitôt qu’un document contient la moindre information financière embarrassante. Là, on facture des émoluments d’accès exorbitants pour dissuader les journalistes trop curieux. Ailleurs, on passe des conventions de confidentialité avec des privés pour éluder la transparence. Autant de comportement déviants qui traduisent une méconnaissance, voire un mépris de la LTrans, laquelle, part du principe que la publicité ou le secret d’une information ne relève plus du bon vouloir de l’administration (ou des administrés), mais de la loi.
Heureusement, le Tribunal fédéral et le Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence (PFPDT) veillent au grain. Mais il y a fort à faire. Aux récalcitrants, les juges de Lausanne ne cessent de rappeler que la transparence doit être reconnue comme un nouvel instrument de participation à la vie publique et de contrôle de l’activité des autorités, qu’on le veuille ou non. Quant au PFPDT, rien que ces trois derniers mois, il a été appelé à se prononcer sur une quinzaine de refus d’accès; dans presque tous les cas, il a donné tort à l’administration, partiellement ou entièrement.
Reste que les procédures d’accès trainent en longueur, au détriment des requérants qui finissent par se décourager, notamment les journalistes qui sont tributaires de l’actualité. Alors que la LTrans impose de brefs délais de traitement des requêtes, certains services freinent des quatre fers : les responsables renâclent à se présenter aux séances de médiation convoquées par le PFDT. Ou alors ils ne lui remettent pas les documents litigieux alors qu’il est en droit d’en prendre connaissance pour juger en toute connaissance de cause.
Bertil Cottier:«Ce texte est loin d’être le plus généreux.»
Mais il y a plus grave: désormais, c’est la loi elle-même (et non sa seule application) qui est menacée. En février de cette année, le Conseil fédéral soumettait au Parlement un projet de loi sur le renseignement. Une heureuse initiative, car, bonne gouvernance oblige, il importe de recadrer les activités, souvent controversées, du Service de renseignement (SR). Cela dit, ce projet renferme une disposition troublante : l’article 66. Intitulée exception au principe de la transparence, cette disposition fait automatiquement échapper à la publicité l’ensemble des activités de recherche d’informations du SR.
Espérons que les députés ne suivront pas cette proposition, qui est aussi inutile que dangereuse. Inutile, parce ce que les requêtes d’accès aux nombreux documents du SR dont le secret est parfaitement justifié peuvent sans autre être rejetées sur la base des exceptions prévues par la LTrans elle-même. On songe à en particulier à la clause qui protège « la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse ».
Dangereuse, car ce régime spécial est une regrettable première qui ouvre la voie à un mitage de la LTrans. Dans la foulée du SR, d’autres services n’hésiteront pas à réclamer, à leur tour, pareil traitement de faveur. A commencer par le Contrôle fédéral des finances qui n’a jamais caché son hostilité à la publicité des documents administratifs.
Le risque d’effritement de la transparence est donc sérieux. Ce d’autant que ce principe n’est pas garanti par la Constitution fédérale; son article 16 qui institue la liberté d’expression ne consacre que le droit de diffuser des informations et d’en recevoir. La recherche d’informations, quant à elle, n’est pas mentionnée. Il est vrai, au demeurant, qu’un texte du Conseil de l’Europe pose des standards minimaux en matière de publicité administrative : la récente convention de Tromsø sur l’accès aux documents publics. Le hic, c’est que la Suisse ignore superbement cet accord. A ce jour, elle ne l’a ni ratifié, ni même signé.
Nouvelle menace : il y a quelques semaines, l’Office fédéral de la justice a décidé de faire évaluer la LTrans. En soi, il est salutaire de réexaminer une législation en vigueur pour éliminer ses défauts de jeunesse. Cela dit, à la lecture du communiqué de presse qui a annoncé le lancement du processus d’évaluation, on ne peut s’empêcher de nourrir quelques craintes : il y ait moins question d’obstacles inacceptables à la transparence que des difficultés rencontrées par quelques services administratifs gênés par « la multiplication des demandes ».
Quoi qu’il en soit, souhaitons que la LTrans ne sorte pas affaiblie de cet exercice. Déjà que ce texte est loin d’être le plus généreux en comparaison internationale ; au palmarès mondial des législations sur l’accès aux documents administratifs, proclamé par le très sérieux Canadian Centre for Law and Democracy , notre loi fédérale n’occupe qu’un très modeste 62ème rang (sur 95 Etats qui connaissent la transparence). A égalité avec un pays qui ne brille guère en matière de droits de l’Homme, l’Angola…
Bertil Cottier est doyen de la Faculté des sciences de la communication de l’Université de l’Università della Svizzera italiana (USI). Il est coauteur du commentaire sur la Loi fédérale sur le principe de la transparence dans l’administration paru en 2008 et auteur de plusieurs articles scientifiques sur le sujet.
