Die Dokumentenlisten der Verwaltung sind öffentlich
Muss sich in die Akten schauen lassen: Finanzministerin Keller-Sutter (Foto: Peter Schneider/Keystone)Von Martin Stoll. Pauschal verweigerten die Juristen von Finanzministerin Karin Keller-Sutter den Zugang zu Listen mit Dokumenten der CS-Notfusion. Der Öffentlichkeitsbeauftragte des Bundes empfiehlt jetzt, die Auszüge aus dem Aktenverwaltungs-System zugänglich zu machen.
Als der Bundesrat am 19. März 2023 die Not-Übernahme der Credit Suisse durch die UBS bekannt gab, stand die Verwaltung auch vor einem immensen Aktenberg. Das Generalsekretariat des Finanzdepartements (GS-EFD) arbeitete noch im Mai daran, sich einen Überblick über die angefallenen Dokumente zu verschaffen. «Die Arbeiten werden noch einige Zeit in Anspruch nehmen», lässt die Kommunikationsabteilung des Departements ausrichten.
Die Angestellten der zentralen Bundesverwaltung sind verpflichtet, geschäftsrelevante Dokumente innerhalb eines standardisierten Systems abzulegen und zu bearbeiten. Dafür müssen sie das flächendeckend eingeführte Geschäftsverwaltungssystem «Acta Nova» nutzen. Ohne grossen Aufwand können mit dem System auch Listen von vorhandenen Dokumenten erstellt werden. Für die vorgeschriebene Aktenführung fehlte in den Monaten, Wochen und Tagen vor der Bankenrettung offenbar die Zeit. Trotzdem ist davon auszugehen, dass zum CS-Komplex zahlreiche Dossiers und Subdossiers in «Acta Nova» bestehen.
Das Finanzdepartement lehnte den Zugang pauschal ab
Öffentlichkeitsgesetz.ch fragte im vergangenen Mai nach der Bezeichnung der in «Acta Nova» vorhandenen Dossiers zum CS-Komplex. Die Frage danach liess das Departement ebenso unbeantwortet wie die Fragen zur Struktur der Datenablage.
Dabei hat die Öffentlichkeit ein berechtigtes Interesse, zu wissen, welche amtlichen Dokumente zum CS-Komplex existieren. Ohne dieses Wissen ist es schwierig, gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz präzise Zugangsgesuche zu stellen. Die Verwaltung ist laut Öffentlichkeitsverordnung auch verpflichtet Zugangsgesuchstellenden Unterstützung zu bieten: Sie muss «geeignete Informationen zur Verfügung stellen, die das Auffinden von Dokumenten erleichtern können» und sie «gibt den Gesuchstellerinnen und Gesuchstellern über die verfügbaren amtlichen Dokumente Auskunft».
Unterstützung gab es aus dem Vorzimmer von Bundesrätin Keller-Sutter indessen keine – im Gegenteil: das Generalsekretariat GS-EFD liess ein Zugangsgesuch wochenlang unbeantwortet, gesetzliche Fristen wurden kommentarlos ignoriert.
So gingen Wochen und Monate ins Land. Im August 2023 erkundigen wir uns nach dem Stand der Dokumentationsarbeiten und stellen gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz des Bundes ein Zugangsgesuch. Wir verlangten «Screenshots oder abbildungsgetreue Listen der bis heute im Generalsekretariat EFD angefallenen Dokumente in den Dossiers, die den CS-Komplex betreffen».
Im Oktober, Wochen nach Ablauf der vorgeschriebenen Bearbeitungsfrist, lehnte das Departement das Gesuch mit einem bunten Strauss von Begründungen ab: Das Vorzimmer von Finanzministerin Keller-Sutter führte eine Beeinträchtigung des Meinungsbildungsprozesses, die zielkonforme Durchführung behördlicher Massnahmen, wirtschaftspolitische Interessen und ausstehende administrative Entscheide an.
Dabei haben wir nicht nach ganzen Dokumenten, sondern lediglich nach einer Auflistung der vorhandenen Dokumente gefragt.
Informationen der Geschäftsverwaltung sind grundsätzlich zugänglich
Wir waren mit dem Entscheid nicht einverstanden und wandten uns an den Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) des Bundes, Adrian Lobsiger. Dieser leitete ein Schlichtungsverfahren ein. In seiner Empfehlung fordert er das Departement von Bundesrätin Keller-Sutter jetzt auf, den Zugang zu Dokumentenlisten des CS-Komplexes zu gewähren.
Um sich einen Überblick zu verschaffen, sichtete der EDÖB die zur Diskussion stehenden Dokumente am 17. Januar 2024 in den Räumen des Finanzdepartements. Schriftlich liess er sich bestätigen, dass alle gesichteten Dokumente auch der Parlamentarischen Untersuchungskommission (PUK) zur Verfügung gestellt worden sind. Diese wurde zur Aufarbeitung der Geschehnisse einberufen.
Aus dem Schlichtungsentscheid wird klar: Die verlangten Screenshots und Dokumentenlisten sind für den Öffentlichkeitsbeauftragten amtliche Dokumente. Die im Geschäftsverwaltungssystem «Acta Nova» abgelegten Informationen sind vom Öffentlichkeitsprinzip erfasst. Denn als amtliche Dokumente gelten laut Gesetz auch solche, die durch einen einfachen elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten Informationen erstellt werden können.
Das hatte anfänglich auch das GS-EFD in der Antwort auf unser Zugangsgesuch festgehalten: «Bei den von Ihnen angeforderten Screenshots oder abbildungsgetreuen Listen der bis heute im Generalsekretariat EFD angefallenen Dokumente in den Dossiers, die den CS-Komplex betreffen, handelt es sich um Dokumente gemäss BGÖ», schrieb uns Philippe Schwab, der Öffentlichkeitsberater des Departements.
Erst im Schlichtungsverfahren argumentierte das Departement, die Screenshots mit den Dokumentenlisten seien nicht zugänglich, da auch Dokumente der Finanzmarktaufsicht (FINMA) aufgelistet sind, für die das Öffentlichkeitsgesetz nicht gilt. Durch einen technischen Vorgang könnten FINMA-Dokumente nicht herausgefiltert werden, behaupteten die Verwaltungsjuristen.
Zugang ist bis zum PUK-Abschluss teilweise aufgeschoben
Allerdings hatte es das GS-EFD im Zugangsverfahren versäumt darzulegen, ob und inwieweit in den verlangten Listen relevante Informationen der FINMA oder der dem Öffentlichkeitsgesetz ebenfalls nicht unterstellten Nationalbank überhaupt enthalten sind. Deshalb sei der Zugang zu gewähren, argumentierte der EDÖB. Allerdings rückte er in seinen Ausführungen von der bisher gängigen Definition für den Zugang zu FINMA-Dokumenten ab (siehe Box).
Lobsiger empfiehlt, mindestens einen Teil der Dokumentenlisten bis zum Abschluss der PUK-Arbeiten – also bis voraussichtlich Ende 2024 – aufzuschieben. Es sei nicht auszuschliessen, dass gewisse Informationen den Meinungs- und Willensbildungsprozess der PUK beeinflussen könnten. Allerdings müsse das GS-EFD Dokumente mit solchen Informationen aussondern und die übrigen Dokumente schon jetzt zugänglich machen.
Wann sind FINMA-Dokumente zugänglich?
Die Finanzmarktaufsicht (FINMA) ist vom Öffentlichkeitsgesetz (BGÖ) ausgenommen. Dies ist umstritten und wird immer wieder kritisiert. Bislang hat der Öffentlichkeitsbeauftragte des Bundes (EDÖB) die Ansicht vertreten, dass Dokumente der FINMA zugänglich sind, wenn sie bei einer Verwaltungseinheit liegen, die dem BGÖ unterstellt ist. Dies hat er nun revidiert.
Bis jetzt hat das das Bundesverwaltungsgericht die Frage offengelassen, ob die FINMA bei der Anwendung des Öffentlichkeitsgesetzes wie ein privater Dritter zu behandeln ist. Dokumente Privater, die bei einer Behörde liegen, sind vom BGÖ erfasst. In einem Urteil verwies das Gericht lediglich auf die Möglichkeit, dass die FINMA bei Fragen zur Zugänglichkeit ihrer Dokumente ins Verfahren einbezogen werden kann. Daraus folgert der EDÖB nun, dass dies «eher gegen die Qualifizierung der FINMA als gewöhnliche private Dritte» spreche. Und weiter: «Daraus folgt, dass von der SNB oder der FINMA an eine dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehende Behörde übermittelte Dokumente nicht zu amtlichen Dokumenten im Sinne des Öffentlichkeitsgesetzes werden.»
Allerdings sieht der EDÖB eine Ausnahme, wenn von einem Zugangsgesuch erfasste Dokumente von der FINMA «im Auftrag oder in Vertretung des GS-EFD resp. einer anderem dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehenden Stelle erstellt worden sind». Sonst stünde es im Belieben des Bundesrates oder seiner Departemente, durch die einzelfallweise Auslagerung von Verwaltungsaufgaben das Öffentlichkeitsprinzip auszuhebeln.
Nicht nachgewiesen habe das GS-EFD, dass die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigt wäre. Ungenügend dargelegt worden sei auch, dass wirtschafts-, geld- und währungspolitische Interessen gefährdet seien.
Rasche Information über vorhandene Dokumente ist gute Praxis
Mit seiner Empfehlung gibt der EDÖB den Bundesbehörden, die den Zugang zu Dokumentenlisten pauschal abweisen, die Richtung vor. Eine gute Umsetzungspraxis beinhaltet, dass die Verwaltung Medienschaffende so weit rechtlich zulässig «möglichst rasch über die vorhandenen Dokumente zu einem Thema informiert, damit Zugangsgesuche präzis gestellt werden können». So sieht es auch der Leitfaden von Öffentlichkeitsgesetz.ch für eine sachgerechte Umsetzung der Öffentlichkeitsgesetze vor.
Nachtrag: Gegen die Empfehlung des EDÖB hat das Generalsekretariat des Eidgenössischen Finanzdepartements (GS-EFD) am 26. April 2024 eine Verfügung erlassen und den Zugang zu den Dokumenten sowie das gesamte zur Publikation des Berichts der PUK sei aufgeschoben.
Das GS-EFD begründet ihren Entscheid mit der weit verbreiteten Empörung über den Niedergang der Credit Suisse und die Übernahme durch die UBS. Die Meinungs- und Willensbildung der PUK finde in einem medial intensiv bearbeiteten Umfeld statt. Aufgrund des hohen Erwartungsdrucks bestehe eine grosse Nachfrage nach Informationen, welche die ausstehenden Erkenntnisse und Wertungen der PUK vorwegnehmen könnten. Selbst Dokumente von begrenztem Informationsgehalt könnten Anlass zu Spekulationen geben und die Meinungsbildung der PUK beeinträchtigen. Das GS-EFD hat jedoch nicht begründet, wie der Meinungsbildungsprozess der PUK tatsächlich beeinträchtigt wäre.
Öffentlichkeitsgesetz.ch verzichtet auf eine Anfechtung der Verfügung: Bis ein Gericht den Fall entschieden hätte, wäre der PUK-Schlussbericht voraussichtlich fertiggestellt. Das Verfahren hat der Verwaltung wichtige Hinweise auf den Umgang und die Zugänglichkeit mit Aktenlisten vermittelt.
