Wer gehört eigentlich zur Bundesverwaltung?

Für sie gilt, trotz massiver Unterstützung mit öffentlichen Geldern, das Öffentlichkeitsprinzip nur bedingt: Wissenschaftler der Nationalen Forschungsprogramme. (Foto: Christoph Ort/Eawag)

Von Marcel Hänggi. Das BGÖ gilt für die Bundesverwaltung – aber wer genau gehört dazu? Diese Frage zu entscheiden, bedarf mitunter höchst spitzfindiger Argumentation, wie ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts zeigt.

Im Grunde sagt schon der Titel des BGÖ – «Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip in der Verwaltung» –, an wen es sich richtet. Und so steht es auch im Gesetz, Art. 2, Abs. 1, Buchstabe a: «Dieses Gesetz gilt für die Bundesverwaltung.» Buchstaben b und c erweitern den Geltungsbereich dann noch auf verwaltungsexterne Einheiten, die Verwaltungsaufgaben wahrnehmen («soweit sie Erlasse oder erstinstanzlich Verfügungen (…) erlassen») sowie auf die Parlamentsdienste.

So weit, so klar. Aber wer genau ist die Bundesverwaltung? Natürlich: Departemente, Staatssekretariate, Bundesämter. Und weiter? Für die Rechtspraxis des Öffentlichkeitsprinzips ist das eine entscheidende Frage – doch die schweizerische Gesetzgebung gibt nirgends eine ganz eindeutige Antwort. Das zeigt nun eindrücklich ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Dezember 2014 (BVGer-Entscheid A-590/2014): Über zehn (!) Seiten erwägt das Gericht, ob der Schweizerische Nationalfonds (SNF) als «verlängerter Arm» der Verwaltung zu betrachten sei und dem BGÖ somit nach Art. 2 Abs. 1 Bst. a untersteht – oder als verwaltungsexterne Einheit, die Verfügungen erlässt und deshalb von Art. 2 Abs. 1 Bst. b erfasst wird. Relevant ist das deshalb, weil in letzterem Fall das BGÖ nur eingeschränkt gilt, nämlich nur für den Bereich, in dem die betroffene Einheit Erlasse oder Verfügungen ausstellt. Die Antwort des Gerichts vorweg: Sie lautet «ja – nein – teilweise – nein».

RVOV hilft meist, aber nicht immer weiter

Der SNF hat 2013 ein Akteneinsichtsgesuch im Zusammenhang mit einem Nationalen Forschungsprogramm (NFP) abgelehnt. Der Eidg. Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stützte die Ablehnung weitgehend, da die verlangten Dokumente Geschäftsgeheimnisse enthielten. Er vertrat aber die Meinung, dass der SNF als Teil der so genannten dezentralen Bundesverwaltung zu behandeln sei.

Weil der Antragsteller die Sache vor BVGer weitergezogen hat, musste nun das Gericht entscheiden. Die SNF-Juristen stellten sich auf den Standpunkt, der SNF sei nicht Teil der Verwaltung, sei er doch eine privatrechtliche Stiftung. So einfach ist das aber nicht.

In den meisten Fällen hilft das Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG) resp. die entsprechende Verordnung (RVOV) weiter. Im Anhang der RVOV sind die Einheiten der sogenannt zentralen wie der dezentralen Verwaltung aufgelistet. Den Nationalfonds findet man hier nicht. Gleichwohl rechnete ihn der EDÖB der Verwaltung zu, denn «ausschlaggebend für die Zurechnung entsprechender Einheiten zur Bundesverwaltung ist der Umstand, dass diese Einheiten öffentliche Aufgaben übernehmen, welche für gewöhnlich in das Pflichtenheft eidgenössischer Verwaltungsstellen fallen würden».

Interpretatorisches Tänzchen

Das BVGer vollführt nun ein interpretatorisches Tänzchen – «systematische», «historische» und «teleologische Auslegung» heissen die eingesetzten Tanzschritte. Erster Tanzschritt: Organisationen, die «überwiegend Dienstleistungen mit Monopolcharakter (…) erfüllen», gehören laut Art. 6 Abs. 2 RVOV zur dezentralen Verwaltung. Das treffe für den SNF zu, ergo gehöre er zur Verwaltung. Zweiter Tanzschritt: Der Bund finanziere den SNF zwar zu 95 Prozent, er habe aber keine Steuerungsmacht über den SNF, denn der entscheide autonom. Ergo könne man das Handeln des SNF eben doch nicht als Verwaltungshandeln betrachten. Dritter Tanzschritt: Im vorliegenden Fall ging es um ein Nationales Forschungsprojekt. Solche Projekte führe der SNF im Auftrag des Bundesrats durch, und in diesem Falle besitze der Bund Steuerungsmöglichkeiten. Ergo gehöre der SNF der Verwaltung eben doch an – soweit es um Nationale Forschungsprogramme geht. Hier erinnert das BVGer an seine frühere Rechtsprechung zu so genannten Ad-hoc-Kommissionen und Expertengruppen. Solche Gruppen seien der Verwaltung zuzurechnen, weil die Verwaltung das Öffentlichkeitsprinzip sonst «durch fallweise Auslagerung von Verwaltungsaufgaben an Kommissionen» umgehen könnte.

Das wäre in dieser Frage wohl das letzte Wort des BVGer gewesen, gäbe es nicht Buchstaben b von Art. 2 Abs. 1 des BGÖ. Dieser aber veranlasst das BVGer zu seiner letzten Drehung: Obwohl man den SNF, soweit es um Nationale Forschungsprogramme gehe, wie gezeigt eigentlich der Verwaltung zurechnen müsste, sei doch offensichtlich, dass der Gesetzgeber mit Art. 2 Abs. 1 Bst b BGÖ an genau solche Einheiten wie den Nationalfonds gedacht habe. Und dieser Wille des Gesetzgebers sei zu berücksichtigen. Damit wirkt die Bestimmung, die geschaffen wurde, um den Geltungsbereich des BGÖ auszudehnen, paradox: Ohne sie wäre der SNF dem Öffentlichkeitsprinzip als Verwaltungseinheit unterstellt; mit ihr ist er es als verwaltungsexterne Einheit nur, soweit er Verfügungen erlassen kann. Im konkreten Streitfall hieß das, dass ein Teil der vom Akteneinsichtsgesuch verlangten Dokumente dem Öffentlichkeitsprinzip entzogen war.

Forschungsgeheimnisse geschützt

Abgesehen davon bestätigt der BVGer-Entscheid den EDÖB in zwei wichtigen Punkten – und kann damit Wissenschafter beruhigen, die das BGÖ als Bedrohung empfinden. Erstens: Das BGÖ schützt  Forschungsgeheimnisse, obwohl das nicht explizit im Gesetz steht. Denn solche Geheimnisse seien als Geschäftsgeheimnisse zu betrachten. Und zweitens: Die Namen von Gutachtern in wissenschaftlichen Peer-Review-Verfahren bleiben vertraulich. Das ist im Foschungs- und Innovationsförderungsgesetz (FIFG) geregelt, das als Spezialbestimmung nach Art. 4 Bst. b BGÖ gilt. Das FIFG sagt aber nicht explizit, ob der Schutz der Gutachternamen weiter besteht, wenn das Gutachten abgeschlossen ist. Doch, er besteht weiter, sagt nun das BVGer aufgrund einer teleologischen Auslegung: Die entsprechende Bestimmung habe zum Ziel, das Reviewverfahren als solches zu schützen. Dieses ist auf Anonymität der Gutachter angewiesen, wären doch sonst Gefälligkeitsgutachten und Retourkutschen nach negativen Bewertungen Tür und Tot geöffnet. Und weil diese Anonymität unbeschränkt gelten müsse, um ihr Ziel zu erreichen, sei auch die entsprechende Gesetzesbestimmung so auszulegen.


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