Auch erste Versionen von Abstimmungserläuterungen sind öffentlich

Empfehlung des Eidg. Öffentlichkeitsbeauftragten vom 6. Februar 2026

Wer: Generalsekretariat des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (GS-UVEK)

Was: Am 22. September 2024 wurde die Biodiversitätsinitiative vom Schweizer Stimmvolk abgelehnt. Noch im selben Jahr stellte die Privatperson A._ gestützt auf das BGÖ bei der BK ein Zugangsgesuch zu Dokumenten der Ämterkonsultation sowie zu Bundesratsanträgen im Zusammenhang mit der Initiative. Die BK identifizierte 93 Dokumente und gewährte lediglich Teilzugang. Im daraufhin eingeleiteten Schlichtungsverfahren vor dem EDÖB einigten sich die Parteien darauf, dass die BK Zugang zu drei nicht fertiggestellten Versionen der Abstimmungserläuterungen gewähren würde. Die BK übermittelte diese Dokumente in der Folge jedoch nicht.

Am 23. Februar 2025 stellten A._ sowie ihre minderjährige Tochter B._ (zusammen: Antragstellerinnen) ein neues Zugangsgesuch und rügten den Vertragsbruch der BK. Mit E-Mail vom 16. März 2025 präzisierten die Antragstellerinnen ihr Begehren: Sie verlangten erstens alle Unterlagen, die im Rahmen des ersten Zugangsgesuchs nicht zugänglich gemacht worden waren, zweitens alle Unterlagen, die vor der bundesrätlichen Botschaft zur Biodiversitätsinitiative vom 4. März 2022 entstanden waren, namentlich Unterlagen zur Ämterkonsultation, zum Mitberichtsverfahren sowie weitere Korrespondenz, und drittens alle Unterlagen zur Bearbeitung des ersten Zugangsgesuchs, beschränkt auf nach dem ersten Schlichtungsverfahren entstandene Dokumente.

Die BK hielt entgegen, dass bereits alle ihr zuständigkeitshalber zufallenden Dokumente zugänglich gemacht worden seien, und leitete das Gesuch bezüglich der Entwürfe der Abstimmungserläuterungen an das UVEK weiter. Das GS-UVEK verweigerte den Zugang mit der Begründung, die fraglichen Dokumente stellten keine amtlichen Dokumente im Sinne des BGÖ dar. Die Antragstellerinnen widersprachen dieser Auffassung und bestritten zudem die Zuständigkeit des UVEK. Am 7. April 2025 reichten sie, beschränkt auf die ersten beiden Begehren, erneut einen Schlichtungsantrag beim EDÖB ein, der daraufhin ein schriftliches Schlichtungsverfahren eröffnete

BGÖ-Artikel: Amtliche Dokumente (Art. 5 Abs. 3 Bst. b BGÖ) – Konkretisierung Zugangsgesuch (Art. 10 Abs. 3 BGÖ i.V.m. Art. 7 Abs. 2 VBGÖ)

Entscheid: Der EDÖB empfiehlt dem GS-UVEK die fraglichen Dokumente zugänglich zu machen und das Gesuch erneut zu prüfen

Begründung:

Der Beauftragte identifiziert zunächst die fraglichen Dokumente. Für Begehren 1 identifiziert er Dokumente, bei denen es sich um Entwürfe der Abstimmungserläuterungen und um verwaltungsinterne E-Mails handelt. Für Begehren 2 identifiziert er alle Dokumente der Ämterkonsultation und des Mitberichtsverfahrens vor dem Erlass der Botschaft zur Volksinitiative und zum indirekten Gegenvorschlag.

Amtliche Dokumente (Art. 5 Abs. 3 Bst. b BGÖ):

Das GS-UVEK macht geltend, dass die Dokumente aus Begehren nicht fertig gestellte Dokumente seien. Der EDÖB macht zunächst allgemeine Ausführungen, wann ein Dokument als fertig gestellt gilt. Dies wird durch Art. 1 Abs. 2 VBGÖ konkretisiert. Ein Dokument ist fertig gestellt, wenn es von der Behörde, die es definitiv erstellt hat, unterzeichnet ist (Bst. a) oder von der erstellenden Person dem Adressaten definitiv übergeben wurde, namentlich zur Kenntnis- oder Stellungnahme oder als Entscheidgrundlage (Bst. b). Entscheidend ist nicht die inhaltliche Vollständigkeit, sondern ob das Dokument ein in sich selber abgeschlossenes und nicht mehr in Bearbeitung stehendes Dokument ist. Der EDÖB erwähnt, dass es sich bei den fraglichen Dokumenten um verschiedene Versionen der Abstimmungserläuterungen handle. Die jeweiligen Formulierungsvorschläge seien definitive Versionen, da sie nicht mehr abgeändert werden. Zudem seien die E-Mails an die für die Redaktion der Abstimmungserläuterungen zuständigen bundesverwaltungsinternen Arbeitsgruppe auch amtliche Dokumente. Diese wurden alle zugestellt, weshalb sie sich nicht im Stadium eines Entwurfs befinden würden. Es sei nicht ersichtlich, weshalb es sich dabei um nicht fertig gestellte Dokumente handeln sollte.

Konkretisierung Zugangsgesuch (Art. 10 Abs. 3 BGÖ i.V.m. Art. 7 Abs. 2 VBGÖ):

Der EDÖB erwähnt, dass das GS-UVEK die konkret betroffenen Dokumente bisher nicht identifiziert und das Gesuch nicht bearbeitet habe. Er erwähnt die gesetzliche Regelung, dass ein Zugangsgesuch genügend Angaben enthalten muss, die es der Behörde erlauben das verlangte amtliche Dokument zu identifizieren (Art. 7 Abs. 2 VBGÖ). Der EDÖB ist der Auffassung, dass das Zugangsgesuch hinreichend genau formuliert sei. Er weist das GS-UVEK darauf hin, das Zugangsgesuch entsprechend zu prüfen und macht allgemeine Ausführungen, wie weit der Schutz von Dokumenten aus dem Mitberichtsverfahren nach Art. 8 Abs. 1 BGÖ geht.

Die Wolfsdiskussion macht keinen Halt vor dem BGÖ

Empfehlung des Eidg. Öffentlichkeitsbeauftragten vom 25. Juli 2024

Wer: Generalsekretariat des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (GS UVEK)

Was: Am 23. November 2023 beantragte eine Privatperson Zugang zu allen amtlichen Dokumenten des GS UVEK, die sich mit der Teilrevision der Jagdverordnung beschäftigen, insbesondere Anträge, Protokolle, Aktennotizen, E-Mails und Kalendereinträge. Der Antrag zielte besonders darauf ab, zu klären, ob ein ordnungsgemässes Vernehmlassungsverfahren hätte durchgeführt werden müssen. Am 27. Dezember 2023 übermittelte das GS UVEK die angeforderten Dokumente, wobei personenbezogene Daten (mit Ausnahme des Departementsvorstehers) geschwärzt und mit Einverständnis der Antragstellerin Passagen ohne Bezug zur Wolfsthematik überdeckt wurden.

Am 29. Dezember 2023 bat die Antragstellerin um eine erneute Prüfung ihres Gesuchs, da sie vermutete, dass noch weitere Dokumente existieren, darunter das Protokoll einer Sitzung zwischen dem BAFU und dem GS UVEK vom 23. Mai 2023 sowie fehlende Anträge an den Bundesrat und E-Mail-Austausche. Zudem forderte sie, dass Namen von leitenden Personen nicht geschwärzt werden.

Am 22. Januar 2024 informierte das GS UVEK die Antragstellerin, dass keine weiteren Dokumente gefunden wurden und dass aufgrund einer Interessenabwägung nur der Name des Departementvorstehers offengelegt werde.

Die Antragstellerin ist weiterhin der Meinung, dass weitere amtliche Dokumente vorliegen müssen, und interessiert sich besonders für die Hintergründe zur Festsetzung des Schwellenwerts für die Mindestanzahl der Wolfsrudel in der Schweiz und für den Verzicht auf das Vernehmlassungsverfahren.

BGÖ-Artikel: Amtliche Dokumente (Art. 5 BGÖ) – Schutz der Privatsphäre Dritter (Art. 7 Abs. 2 BGÖ) – Bekanntgabe von Personendaten (Art. 9 BGÖ)

Entscheid: Das GS UVEK hat noch einmal zu prüfen, ob wirklich keine weiteren Dokumente i.S. des Gesuchs vorliegen. Ferner sind die Personendaten von Verwaltungsangestellten in höchsten Führungsfunktionen offenzulegen.

Begründung:

Amtliche Dokumente (Art. 5 BGÖ):

Der Beauftragte hält einleitend fest, dass wenn die Verwaltung die Nichtexistenz eines Dokuments feststellt und die antragstellende Person diese Auskunft anzweifelt, weitere Nachforschungen anzustellen sind. Ziel ist es, die Glaubwürdigkeit und Ernsthaftigkeit der Aussagen der Antragstellerin und der Verwaltung gegeneinander abzuwägen und zu klären, ob das Dokument tatsächlich nicht existiert.

Die Antragstellerin zweifelt daran, dass keine weiteren Dokumente beim GS UVEK vorhanden sind, insbesondere nennt sie Outlook-Kalendereinträge, Anträge an den Bundesrat und ein Protokoll einer Besprechung vom 23. Mai 2023 zwischen dem GS UVEK und dem BAFU. Der Beauftragte ist der Ansicht, dass das GS UVEK hinsichtlich der Outlook-Kalendereinträge und Anträge an den Bundesrat nicht ausreichend geprüft hat, ob solche Dokumente existieren, und empfiehlt eine erneute Überprüfung. In Bezug auf das Protokoll sieht der Beauftragte keine Hinweise darauf, dass ein solches existieren würde, da das GS UVEK im Rahmen der Schlichtungsverhandlung hinreichend plausible Ausführungen gemacht habe.

Schutz Privatsphäre Dritter (Art. 7 Abs. 2 BGÖ) und Bekanntgabe von Personendaten (Art. 9 BGÖ):

Das GS UVEK betont, dass es eine Interessenabwägung vorgenommen hat und aufgrund von Anfeindungen und Drohungen, die bereits eingegangen sind, eine Schwärzung aller Personen ausser des Departementsvorstehers als gerechtfertigt ansieht. Der Beauftragte stützt diese Auffassung in weiten Teilen, empfiehlt jedoch die Offenlegung von Verwaltungsangestellten in höchsten Führungsfunktionen.

Présomption de non détention de documents

Recommandation du Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence (PFPDT) du 19 juillet 2023

Qui : Secrétariat général du Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication SG-DETEC

Quoi : Conformément à la LTrans, un avocat a déposé, le 6 janvier 2023, une première demande d’accès adressée au Secrétariat général du Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication (SG-DETEC) concernant : Tous les documents (courriers, courriels, notes internes et notes téléphoniques, comptes rendus de séance ou d'audition, etc.) témoignant des démarches entreprises par le SG-DETEC auprès de l'OFAC, la REGA ou d’autres autorités en lien avec les accusations concernant cet Office

Le 24 janvier 2023, le SG-DETEC a répondu au demandeur que «[s]elon l’article 10 al. 1 LTrans, la demande d’accès à des documents officiels doit être adressée à l’autorité qui les a produits ou qui les a reçus en tant que destinataire principal de la part de tiers qui ne sont pas soumis à la présente loi. » Il a ensuite affirmé que « le secrétariat général DETEC ne possède pas les documents [requis]. » Le 1er février 2023, l’avocat a réitéré ses requêtes avec une deuxième demande d’accès, en précisant entre autres qu’« il est impossible que votre Département, en tant qu'autorité de surveillance de l'OAFC, n'ai pas réagi du tout vis-à-vis de l'OFAC. »

Le même jour, l’avocat  a déposé une demande d’accès auprès de l’Office fédéral de l’aviation civile (OFAC) similaires.

Articles de la LTrans : Documents officiels (art. 5 LTrans)

Décision : Du point de vue du Préposé, l’avocat n’a pas amené d’éléments permettant de confirmer sa présomption quant à l’existence des documents souhaités, ni de mettre en doute la position du SG-DETEC. De son côté, le DETEC a démontré de manière vraisemblable ne pas être en possession des documents souhaités. Il convient par conséquent de partir du principe que, pour les motifs évoqués, le SG-DETEC ne possède pas la documentation souhaitée par le demandeur et qu’il ne peut donc pas y accorder l’accès.

Justification : La demande d’accès est formulée de manière ouverte dans la mesure où le demandeur cherche à obtenir des informations concernant d’éventuelles réactions du SG-DETEC à différentes constatations et accusations parues dans plusieurs articles de presse, mettant en cause en particulier l’OFAC et la REGA. Les éléments, sur lesquels le demandeur base sa demande d’accès, se réfèrent donc à ces articles de presse. Le SG-DETEC a pour sa part informé l’avocat qu’il ne détenait pas de documents concernant les informations souhaitées.

L’avocat a indiqué au SG-DETEC qu’il estimait « impossible que votre Département, en tant

qu'autorité de surveillance de l'OAFC, n'ai pas réagi du tout vis-à-vis de l'OFAC suite aux articles parus […] et qu'il n'ait entrepris aucune démarche par la suite vis-à-vis de l'OFAC afin de régulariser la situation. » Le SG-DETEC, tant dans sa prise de position adressée à l'avocat que dans celle destinée au Préposé, maintient ne pas détenir de documents en lien avec l’objet de la demande d’accès. Dans sa prise de position complémentaire à l’attention du Préposé, il a précisé d’avoir fait une recherche approfondie, qui n’avait permis que « de trouver certains documents qui, après un examen attentif, n’ont aucun rapport avec ls questions soumises par le demandeur.» Si une autorité constate l’inexistence d’un ou plusieurs document(s) officiel(s) et que le demandeur doute de ce résultat, alors le Préposé ne peut pas se limiter, conformément au message relatif à la loi sur la transparence - repris par la jurisprudence du Tribunal administratif fédéral - à prendre connaissance des déclarations de l’administration. Il doit entreprendre des clarifications afin de mettre en balance la vraisemblance et le sérieux des allégations de l’autorité et du demandeur. Sur la base des échanges survenus lors de la séance de médiation, le Préposé n’a pas non plus acquis d’éléments qui remettraient en cause la position du SG-DETEC. 

Documents relatifs à un projet de gazoduc

Recommandation du Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence (PFPDT)

Qui : Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la
communication (DETEC)

Quoi : Un journaliste a déposé le 9 décembre 2015, auprès du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE), la demande d’accès suite au voyage de Doris Leuthard en Azebaïdjan concernant un gazoduc et l’acheminement de gaz en Suisse. Il aimerait aussi avoir des informations en relation avec les distributeurs suisses d'énergie.

Le 23 décembre 2016, le Secrétariat général du DETEC (SG-DETEC) – à qui la demande a été transmise par le DFAE pour des raisons de compétence – a refusé d’accorder l’accès aux documents « car [ils] contiennent des analyses politiques confidentielles. La divulgation de ces analyses risque de compromettre les intérêts de la Suisse en matière de politique extérieure et ses relations internationales » (art. 7, al. 1, let. d, LTrans). Le même jour, le demandeur a reçu une réponse identique à ses questions de la part de l’OFEN. En revanche, il n’a reçu aucune réponse pour ses derniers documents.

Articles de la LTrans : Intérêts de la Suisse en matière de politique extérieure et ses relations internationales (art. 7 al. 1 let. d LTrans) - Champ d'application personnel (art. 2 al. 1 let. a LTrans)

Décision : Le Préposé recommande au SG-DETEC d’accorder l’accès à une partie des documents, mais de refuser l’accès aux autres documents.

Justification : Dans sa prise de position, le DETEC a accordé l’accès à deux documents. Par contre dans l’examen des différents autres documents, il faut tenir compte du principe de la proportionnalité et, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, n’admettre que le refus d’accès nécessaire à la préservation des intérêts protégés par l’art. 7, al. 1, LTrans. En d’autres termes, l’accès doit être accordé à tous les passages d’un texte qui ne touchent pas à l’intérêt protégé par la disposition concernée. Le même principe est applicable au report du droit d’accès jusqu’au moment où les conditions qui ont momentanément justifié le refus tombent. Dans sa prise de position du 7 septembre 2016, le DETEC a estimé ne disposer d’aucune marge de manœuvre. Il affirme que les documents qui composent le dossier doivent être examinés dans leur globalité, en privilégiant l’aspect diplomatique et politique de l’affaire et des intérêts en jeu. Le gouvernement azéri réagirait de manière extrêmement sensible en cas de publication d’informations et cela indépendamment du contenu précis – sensible ou non – des documents publiés.

L’accès à la plupart des documents est refusé en application de l’art. 7, al. 1, let. d, LTrans. Le SG-DETEC s’appuie sur une décision du Tribunal fédéral pour expliquer la manière dont les considérants peuvent être appliqués aux documents du cas d’espèce. Il insiste sur la portée politique et diplomatique de l’affaire : le simple fait de divulguer ce genre de documents causerait une irritation de la part de l’Azerbaïdjan, une dégradation des rapports avec ce pays et une perte de confiance de tous les pays concernés vis-à-vis de la Suisse, et ce indépendamment des informations divulguées et du fait qu’elles ne soient plus d’actualité

En ce qui concerne les autres documents, le Préposé constate qu’ils contiennent des jugements de valeur politiques portant sur certains États et projets. Il s’agit d’affirmations politiquement sensibles, quand bien même l’affaire n’est plus actuelle. Il est compréhensible que ces déclarations puissent contrarier les pays concernés et causer une perte de confiance de ces derniers à l’égard de la Suisse. Sur la base de la jurisprudence du Tribunal fédéral, le Préposé est d’avis que la portée politique de ces informations est telle qu’elle justifie un refus de leur transmission en application de l’art. 7, al. 1 let. d LTrans.

Nicht vorhandene Dokumente begründen keine Recht auf Informationszugang

Empfehlung des eidgenössischen Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) vom 11. September 2013

Wer: Generalsekretariat Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (GS-Uvek).

Was: Ein Journalist stellt ein Akteneinsichtsgesuch an die Postregulationsbehörde (heute: Eidg. Postkommission) um Einsicht in Informationen zum Kauf und Verkauf ausländischer Konzerngesellschaften durch Swiss Post International, inkl. die jeweiligen (Ver-) Kaufspreise. Die Behörde erklärt sich für nicht zuständig, da die verlangten Informationen nicht den Grundversorgungsauftrag der Post beträfen; statt dessen übernimmt das GS-Uvek. Es weist den Gesuchsteller auf den Geschäftsbericht hin; was darüber hinaus gehe, seien Geschäftsgeheimnisse und somit dem BGÖ nicht unterstellt.

BGÖ-Artikel: Art. 5 Abs. 1; Art. 1 Abs. 1 Bst. g

Entscheid: Das Uvek muss keine Informationen offenlegen.

Begründung: Auf Nachfrage des EDÖB ergänzt das GS-Uvek, es verfüge über keine Dokumente, die die gewünschten Informationen beinhalteten, und es lasse sich auch kein solches Dokument durch einen einfachen elektronischen Vorgang herstellen. Der EDÖB sieht «keinen Anlass diese Zusicherung seitens des GS-UVEK in Zweifel zu ziehen.»

Zusatzdokumente zur Staatsrechnung 2008 sind nicht geheim

Empfehlung des eidgenössischen Öffentlichkeitsbeauftragten vom 19 Juni 2009

Wer Eidg. Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation, UVEK

Was Zugang zur Zusatzdokumentation «Voranschlag 2008» und zur Zusatzdokumentation «Rechnung 2008».

BGÖ-Artikel Art. 4, Art. 7, Art. 8

Entscheid Zugang gutgeheissen

Begründung Der Beauftragte entscheidet, dass die Zusatzdokumentationen zugänglich gemacht werden müssen. Der Beauftragte teilt zwar die Ansicht, wonach Art. 47 ParlG eine Spezialbestimmung im Sinne von Art. 4 BGÖ darstellt und das Öffentlichkeitsprinzip in diesem Umgang nicht zur Anwendung gelangt. Doch sei der Vertraulichkeitsbegriff von Art. 47 ParlG in Bezug auf die von der Bundesverwaltung für parlamentarische Kommissionen und Delegationen erstellten Dokumente restriktiv anzuwenden.

Bemerkung Die betreffenden Bundesämter waren mit dieser Empfehlung nicht einverstanden und erliessen eine entsprechende Verfügung. Die Einsicht ist bis heute vor dem Bundesverwaltungsgericht nicht reklamiert worden.