Die Transparenz in der Verwaltung ist bedroht

Die Bundesbehörden haben den Sprung vom Geheimhaltungs- zum Öffentlichkeitsprinzip noch nicht geschafft: Statistisches Amt 1944 (Foto:RDB/ATP/Grisel)

Von Bertil Cottier. Wo steht der Bund heute bei der Umsetzung der Öffentlichkeitsprinzips? Für Öffentlichkeitsgesetz.ch würdigt Bertil Cottier, Mitverfasser des Kommentars zum Öffentlichkeitsgesetz, die Praxis der Bundesverwaltung.

Vor zehn Jahren verabschiedete das Bundesparlament das Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (BGÖ). Der Bundesrat, der eine Lähmung der Verwaltung befürchtete, war unter Zugzwang geraten. Doch hätte sich eine Reihe von Parlamentariern nicht lautstark für einen Paradigmenwechsel bei der Geheimhaltung eingesetzt, würde die Schweiz heute zu den letzten Ländern Europas gehören, die ihren Bürgern das Recht auf Einblick in behördliche Tätigkeiten verweigern. Nur: Hat sich das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten auch wirklich durchgesetzt?

Angesichts der Heimlichtuereien bestimmter Verwaltungsdienststellen, die mit der neuen Regelung nach wie vor unzufrieden sind, erscheint dies zweifelhaft. Manch eine nutzt die gesetzlichen Ausnahmen des Öffentlichkeitsprinzips aus.  Sobald ein Dokument nur die geringste heikle Finanzinformation enthält, argumentieren sie mit dem Geschäftsgeheimnis. Andere Verwaltungsstellen erheben exorbitante Gebühren für den Zugang zu Informationen, um allzu neugierige Journalisten abzuschrecken. Wieder andere schliessen Geheimhaltungsvereinbarungen mit Privatleuten, um sich dem Öffentlichkeitsprinzip zu entziehen. Solche Verhaltensweisen zeugen von Unkenntnis, wenn nicht gar Missachtung des BGÖ, welches von dem Grundsatz ausgeht, dass die Öffentlichkeit beziehungsweise die Geheimhaltung einer Information nicht mehr vom guten Willen der Behörden (oder der Bürger) abhängt, sondern vom Gesetz.

Glücklicherweise sind das Bundesgericht sowie der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte (EDÖB) auf der Hut. Doch es gibt alle Hände voll zu tun. Jene, die sich wehren, werden von den Bundesrichtern in Lausanne immer wieder daran erinnert, dass das Öffentlichkeitsprinzip als neues Instrument der Beteiligung am öffentlichen Leben und der Kontrolle der behördlichen Tätigkeit anzuerkennen ist – ob es gefällt oder nicht. Der EDÖB musste sich allein in den letzten drei Monaten zu rund fünfzehn Zugangsverweigerungen äussern: In fast allen Fällen waren die Verwaltungsstellen ganz oder teilweise im Unrecht.

Hinzu kommt, dass die Gesuchsteller durch die Dauer der Zugangsverfahren entmutigt werden. Hiervon sind vor allem die Journalisten betroffen, die auf die Aktualität der Informationen angewiesen sind. Obgleich das BGÖ kurze Fristen bei der Bearbeitung der Gesuche vorschreibt, steigen bestimmte Stellen voll in die Bremsen: Die Verantwortlichen weigern sich, zu den vom EDÖB einberufenen Einigungsverhandlungen zu erscheinen. Oder aber sie enthalten ihm die fraglichen Dokumente vor, obwohl der Beauftragte das Recht auf Einsicht in die Unterlagen hat, um den Fall in Kenntnis der Sachlage zu beurteilen.

Bertil Cottier:«Weit davon entfernt, grosszügig zu sein.»

Doch es kommt noch schlimmer: Inzwischen ist das Gesetz selbst (und nicht nur seine Anwendung) in Gefahr. Im Februar dieses Jahres hat der Bundesrat dem Parlament den Entwurf für ein neues Nachrichtendienstgesetz vorgelegt. Eine begrüssenswerte Initiative, da eine Neuausrichtung der oftmals umstritten Tätigkeiten des Nachrichtendienstes des Bundes (NDB) im Rahmen einer guten Regierungsführung notwendig ist. Doch dieser Entwurf enthält in Artikel 66 eine besorgniserregende Regelung: Der NDB soll vom Öffentlichkeitsprinzip ausgenommen werden. Damit könnten die gesamten Aktivitäten des NDB zur Informationsbeschaffung automatisch der Öffentlichkeit entzogen werden.

Es bleibt zu hoffen, dass die Abgeordneten diesen sowohl nutzlosen als auch gefährlichen Gesetzesvorschlag nicht annehmen werden. Nutzlos deswegen, weil die Gesuche um Zugang zu zahlreichen Dokumenten des NDB, deren Geheimhaltung vollkommen gerechtfertigt ist, allein auf der Grundlage der im BGÖ vorgesehenen Ausnahmen zurückgewiesen werden können. Man denke hier insbesondere an die Klausel, die «die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz» schützt.

Gefährlich deswegen, weil diese bedauerliche Sonderregelung den Weg zu einer Unterminierung des BGÖ eröffnen könnte. Nach dem NDB werden auch andere Behörden nicht lange zögern, auch für sich eine solche Sonderbehandlung einzufordern. Angefangen mit der Eidgenössische Finanzkontrolle, die seit Beginn keinen Hehl aus ihrer Ablehnung der Öffentlichkeit amtlicher Dokumente gemacht hat.

Die Gefahr der Aufweichung des Öffentlichkeitsprinzips ist also durchaus ernst zu nehmen. Umso mehr, weil dieses Prinzip durch die Bundesverfassung nicht garantiert ist. In Artikel 16 über die Meinungsfreiheit ist nur das Recht festgeschrieben, Informationen zu verbreiten und zu empfangen. Die Informationsbeschaffung selbst wird nicht erwähnt. Ansonsten ist es wahr, dass der Europarat Mindestnormen für die Öffentlichkeit behördlicher Informationen festsetzt hat: in der unlängst geschlossenen Tromsø-Konvention über den Zugang zu amtlichen Dokumenten. Das Problem daran ist, dass die Schweiz dieses Übereinkommen grosszügig übersieht. Bis zum heutigen Tag hat sie sie weder ratifiziert noch unterzeichnet.

Und eine weitere Bedrohung naht: Vor einigen Wochen hat das Bundesamt für Justiz beschlossen, das BGÖ zu evaluieren. An sich ist es gut, die geltende Gesetzgebung einer Neubewertung zu unterziehen und darin enthaltene Kinderkrankheiten zu beseitigen. Doch beim Lesen der Pressemitteilung zur Ankündigung der Evaluation kommen einige Bedenken auf: Es ist weniger die Rede von der inakzeptablen Beeinträchtigung des Öffentlichkeitsprinzips als von den Problemen einiger Verwaltungsdienststellen, die mit der «beachtlichen Zunahme der Gesuche» überfordert sind.

Jedenfalls bleibt zu hoffen, dass das BGÖ nicht geschwächt aus dieser Evaluation hervorgeht. Denn schon im internationalen Vergleich ist dieser Gesetzestext weit davon entfernt, grosszügig zu sein. Im weltweiten Ranking der Gesetzgebungen über den Zugang zu behördlichen Dokumenten, das von dem äusserst strengen kanadischen Centre for Law and Democracy erstellt wurde, belegt unser Bundesgesetz den sehr bescheidenen 62. Platz (von 95 Staaten die das Öffentlichkeitsprinzip kennen). Übrigens gleichauf mit Angola, einem Land, das sich gewiss nicht durch seine Menschenrechte hervortut…

 


 

Bertil Cottier ist Professor an der Fakultät für Kommunikationswissenschaften der Università della Svizzera italiana (USI) und Mitverfassers des Kommentars zum Öffentlichkeitsgesetz. Er hat dazu auch mehrere wissenschaftliche Artikel publiziert.


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