BFM / Korrespondenz mit der ESTV

Empfehlung des Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) vom 15. August 2025.

Wer: Bundesamt für Zoll und Grenzsicherheit (BFD).

Was: Im Rahmen einer früheren Mediation betreffend "rulings" auf Flugzeugen hatte das BFM zugestimmt, die Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV) über die Anwendung des Steuergeheimnisses zu konsultieren. Nach einer Neupositionierung des BFDI bezweifelte die Klägerin, dass die Stellungnahme der ESTV korrekt wiedergegeben wurde, und stellte ein neues Zugangsgesuch, um den gesamten Austausch zwischen den beiden Behörden (E-Mails, Notizen, Protokolle) zu erhalten. Das BFM verweigerte den Zugang mit der Begründung, dass das Öffentlichkeitsgesetz (BGÖ) auf diese Verfahrensdokumente nicht anwendbar sei und dass das Gesuch einen Rechtsmissbrauch darstelle, um die Akteneinsichtsregeln des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG) zu umgehen.

Artikel des BGÖ: Materieller Anwendungsbereich (Art. 3 Abs. 1 Bst. b BGÖ); Grundsatz von Treu und Glauben und Rechtsmissbrauch (Art. 5 Abs. 3 und 9 BV; Art. 2 ZGB).

Entscheid: Der Beauftragte empfiehlt dem BFDF, den Zugang zu den identifizierten Dokumenten zu gewähren, die den Austausch mit der ESTV zwischen dem 21. März und dem 30. September 2024 belegen.

Begründung:

• Anwendbarkeit des BGÖ (Art. 3 Abs. 1 Bst. b): Die Ausnahme, welche die Akteneinsicht in ein hängiges Verwaltungsverfahren ausschliesst, ist hier nicht anwendbar. Das Schlichtungsverfahren ist kein erstinstanzliches Verfahren, da es mit einer unverbindlichen Empfehlung und nicht mit einem beschwerdefähigen Entscheid abgeschlossen wird. Darüber hinaus war das Verwaltungsverfahren im Zusammenhang mit dem ursprünglichen Antrag zum Zeitpunkt der Prüfung bereits abgeschlossen.
• Fehlen von Rechtsmissbrauch : Rechtsmissbrauch muss offensichtlich sein und restriktiv zugelassen werden. Die Anforderung von Dokumenten, die im Rahmen einer Mediation erstellt wurden, um die Transparenz der Verwaltung zu überprüfen, steht im Einklang mit dem Zweck des BGÖ. Obwohl dieses Verfahren das Vertrauensklima zwischen den Parteien beeinträchtigen kann, zielt es nicht absichtlich darauf ab, die Funktionsweise der Behörde zu stören.
• Allgemeines Zugangsrecht: Jede Person kannZugang zu amtlichen Dokumenten verlangen, ohne ein besonderes Interesse nachweisen zu müssen. Da das OFDF keine anderen Ausnahmegründe (Geschäftsgeheimnisse oder Sicherheit) geltend gemacht hat, gilt die Vermutung des freien Zugangs.

BFDF / Rulings

Empfehlung des Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) vom 17. April 2025.

Wer: Bundesamt für Zoll und Grenzsicherheit (BFDF).

Was: Ein Unternehmen, vertreten durch einen Anwalt, beantragte Zugang zu den "Rulings" (Steuervorbescheide), die das BFDF mehreren Unternehmen in Bezug auf den zollrechtlichen Status von Flugzeugen im Miteigentum gewährt hatte. Außerdem wollte sie wissen, ob diese Rulings geändert oder widerrufen worden waren und aus welchen Gründen. Das BFDF verweigerte den Zugang mit der Begründung, dass diese Dokumente als Sonderbestimmung im Sinne des BGÖ unter das Steuergeheimnis (Art. 74 MWSTG) fielen. Nach Ansicht der Behörde werden Zoll- und Steuerdaten undifferenziert gesammelt, und der Zugang würde die Privatsphäre der Steuerpflichtigen beeinträchtigen. Im März 2024 fand eine Schlichtung statt, die jedoch nicht zu einer endgültigen Einigung in der Sache führte.

Artikel des BGÖ: Sonderbestimmungen in anderen Bundesgesetzen (Art. 4 Bst. a BGÖ); Steuergeheimnis (Art. 74 MWSTG); Geschäftsgeheimnisse (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ).

Entscheid: Der Beauftragte empfiehlt dem BFDF, den Zugang zu den verlangten Rulings zu gewähren, nachdem die persönlichen, beruflichen und finanziellen Informationen über die Empfänger dieser Rulings geschwärzt wurden.

Begründung:

• Tragweite des Steuergeheimnisses (Art. 74 LTVA): Das Steuergeheimnis soll den Steuerpflichtigen schützen, der aufgrund seiner gesetzlichen Verpflichtung, seine Daten der Verwaltung zu melden, besonders verletzlich ist. Im Rahmen eines Rulings legen die Unternehmen jedoch freiwillig Informationen vor einer tatsächlichen Einfuhr vor, um eine Garantie für einen zukünftigen Sachverhalt zu erhalten. Sie befinden sich also nicht in der verletzlichen Position, die das Steuergeheimnis eigentlich schützen soll.
• Transparenz der Verwaltungspraxis: Rulings stützen sich auf eine Verwaltungspraxis, die manchmal über die Rechtsnormen hinausgeht. Die Rechtsprechung legt fest, dass Informationen über den Entscheidungsprozess und die Richtlinien der Verwaltung zugänglich bleiben müssen. Diese Praktiken transparent zu machen, ermöglicht eine Kontrolle durch die Bürger und eine einheitliche Anwendung des Gesetzes.
• Grundsatz der Verhältnismäßigkeit: Da die Klägerin klargestellt hat, dass sie nicht die privaten oder finanziellen Daten der betroffenen Unternehmen erhalten, sondern nur die Zollpraxis verstehen wollte, ermöglicht die Schwärzung der sensiblen Daten, sowohl dem Grundsatz der Transparenz als auch dem Schutz der Persönlichkeit Dritter gerecht zu werden.

Déterminer un secret d'affaires est un enjeu

Recommandation du Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence (PFPDT) du 20 mars 2023

Qui : Office fédéral de la douane et de la sécurité des frontières OFDF

Quoi : Après avoir adressé à l’Office fédéral de la douane et de la sécurité des frontières (OFDF), le 7 avril 2021, une demande d’accès conformément à la LTrans, le représentant d’intérêts précise cette dernière par courriel le 24 septembre 2021 et dépose une seconde demande d’accès. Les demandes d’accès portent sur les procès-verbaux, statuts et convention, pour la première demande ainsi que des rapports et statistiques sur le tabac indigène.

Suite à la précision par le demandeur d’accès de la demande 1, l’OFDF a consulté, le tiers concerné. Le 29 octobre 2021, l’OFDF a consulté le tiers concernant la demande 2, plus précisément concernant le rapport d’inspection de l’AFD (sans les annexes). D’après le tiers, le simple fait que les documents soient en possession de l’OFDF ne leur confèrent pas la qualité de documents officiels. Si les documents demandés devaient tout de même être publiés, le tiers a requis que les données personnelles (à savoir tous les noms des personnes physiques, toutes les désignations de personnes morales et toutes les indications permettant d’identifier une personne) soient anonymisées ainsi, que les données relatives aux secrets d’affaires (à savoir les indications relatives au prix, aux surfaces cultivées et aux mélanges et aux dosages des différentes sortes de tabac) soient caviardées. 

Articles de la LTrans : Documents officiels (art. 5 LTrans) - Secrets d'affaires (art. 7 al. 1 let. g LTrans) - Protection des données personnelles (art. 7 al. 2 LTrans) - Communication des données personnelles (art. 9 al. 2 LTrans en lien avec l’art. 19 al. 1bis LPD)

Décision : le Préposé constate que les documents demandés doivent tous être considérés comme des documents officiels au sens de l’art. 5 al. 1 LTrans. Le tiers n’étant pas parvenus à démontrer avec le degré de motivation suffisant exigé par la jurisprudence l’existence d’un secret d’affaires ou un risque d’atteinte sérieux à sa sphère privée, l’accès aux documents demandés doit être accordé par l’OFDF sous réserve des données personnelles des personnes physiques et morales n’ayant pas été explicitement demandées et qui peuvent donc être anonymisées.

Justification : Le tiers estime ne pas rendre de décision au sens de l’art. 5 PA. Il a ensuite indiqué que les documents demandés n’étaient pas des documents officiels car ils ne concernaient pas l’accomplissement d’une tâche publique. Il ne suffit pas d’après lui que ces documents soient en possession de l’OFDF. L’Office a relevé que ses tâches de surveillance « ne se limitent pas au fonds de financement du tabac indigène, mais s’étendent également à la surveillance des organismes auxquels il est fait appel en matière de tabac indigène, conformément à l’art. 29 LTab et à l’art. 37 al. 1 OITab. L’OFDF ajoute à juste titre que les documents concernés par la demande d’accès lui ont selon toute vraisemblance été transmis en raison de ses tâches publiques et qu’il ne s’agit à l’évidence pas « d’une erreur de destinataire ». L’Office mentionne en outre qu’elle a elle-même pris part aux réunions dont les PV sont requis et que les statuts ainsi que la Convention doivent lui être remis pour approbation. Concernant l’objet de la demande 2, l’OFDF a rappelé que le rapport a été rédigé par ses soins après avoir procédé à l’inspection conformément à l’art. 28 LTab et qu’il s’agit ainsi de son point de vue d’un document officiel.

Etant admis que les documents demandés remplissent les conditions de l’art. 5 al. 1 LTrans et que ces documents ne sont pas commercialisés par une autorité ; qu’ils ont atteint leur stade définitif d’élaboration et qu’ils ne sont pas destinés à l’usage personnel, ils sont donc considérés comme des documents officiels (art. 5 al. 3 LTrans a contrario). Il convient donc de passer à l’examen des motifs d’exception soulevés par le représentant de la demanderesse, à savoir que les documents demandés contiennent des secrets d’affaires (art. 7 al. 1 let. g LTrans) ainsi que des données personnelles (art. 7 al. 2 LTrans).

Le tiers fait valoir que les documents demandés contiennent des données personnelles au sens de l’art. 3 de la loi fédérale sur la protection des données qui devraient être anonymisées, notamment les noms des personnes physiques, les désignations de personnes morales et toutes les indications ainsi que les déclarations des personnes physiques permettant de tirer des conclusions à leur égard. L’OFDF a caviardé les données personnelles pouvant, selon lui, être anonymisées en application de l’art. 7 al. 2 LTrans en lien avec l’art. 9 al. 1 LTrans et a consulté le tiers concerné pour les données restantes. D’après l’OFDF, une anonymisation complète est impossible car, le tiers est nommé dans la demande d’accès et qu’une anonymisation sans possibilité de réidentification n’est possible qu’au moyen d’un caviardage très étendu qui rendrait les documents demandés illisibles. De ce fait, l’OFDF a caviardé une partie des données et a procédé à une pesée des intérêts pour l’autre partie. Il est parvenu à la conclusion que la divulgation des documents ne risquait pas de porter atteinte à la sphère privée de la demanderesse et que par ailleurs, celle-ci n’avait pas fait valoir d’intérêt privé justifiant le refus d’accès. Une partie des informations est déjà connue puisqu’elle découle de la loi ou a été publiée. En raison de la définition légale donnée au document officiel (art. 5 LTrans), la première condition est remplie par la simple présence de tels documents. La deuxième condition implique pour l’autorité de procéder à une pesée des intérêts entre l’intérêt public à l’accès aux documents officiels et l’intérêt privé du tiers concerné à la protection de sa sphère privée. 

Documents officiels et non des secrets d'affaires

Recommandation du Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence (PFPDT) du 20 mars 2023

Qui : Office fédéral de la douane et de la sécurité des frontières OFDF

Quoi : Après avoir adressé à l’Office fédéral de la douane et de la sécurité des frontières (OFDF), le 7 avril 2021, une demande d’accès conformément à la LTrans, le représentant d’intérêts a précisé cette dernière par courriel du 24 septembre 2021. La demande d’accès porte sur des procès-verbaux. Suite à une précision de sa demande, l’OFDF a débuté, le 1er octobre 2021, la consultation des tiers concernés. L’autorité leur a donné la possibilité de prendre position jusqu’au 8 octobre 2021 et leur a remis une copie des documents demandés ainsi qu’une proposition de caviardage. Le 8 novembre 2021, un des tiers a remis sa prise de position à l’OFDF. Il a débuté en demandant que l’accès soit complètement refusé et subsidiairement que les documents soient anonymisés au moyen de caviardage conformément à la proposition de caviardage. Pour lui, ces documents n’ont pas de lien avec les tâches publiques de l’OFDF telles qu’elles sont décrites dans l’ordonnance sur l’imposition du tabac (OITab). Le contrôle effectué par l’OFDF se limiterait au fonds de financement.

Par courrier du 31 mars 2022, l’OFDF a remis au tiers sa prise de position et l’a informé que malgré son opposition, il entendait accorder l’accès aux informations demandées avec un caviardage des données personnelles pouvant et devant être anonymisées. 

Articles de la LTrans : Documents officiels (art. 5 LTrans) - Secrets d'affaires (art. 7 al. 1 let. g LTrans) - Protection des données personnelles (art. 7 al. 2 LTrans) - Communication des données personnelles (art. 9 al. 2 LTrans en lien avec l’art. 19 al. 1bis LPD)

Décision : Le Préposé constate que les documents demandés doivent tous être considérés comme des documents officiels au sens de l’art. 5 al. 1 LTrans. Le tiers n’étant pas parvenu à démontrer avec le degré de motivation suffisant exigé par la jurisprudence l’existence d’un secret d’affaires ou un risque d’atteinte sérieux à sa sphère privée, l’accès aux documents demandés doit être accordé par l’OFDF sous réserve des données personnelles des personnes physiques et morales n’ayant pas été explicitement demandées et qui peuvent donc être anonymisées.

Justification : Le tiers, ayant été consulté en lien avec l’accès aux PV des cinq partenaires, l’objet de la procédure de médiation porte sur ces derniers, sans leurs annexes. Le tiers a relevé qu’il ne rendait pas de décision au sens de l’art. 5 PA. Il a ensuite indiqué que les documents demandés n’étaient pas des documents officiels car ils ne concernaient pas l’accomplissement d’une tâche publique. Il ne suffit pas d’après lui que ces documents soient en possession de l’OFDF. La tâche de surveillance de l’OFDF est limitée selon l’art. 28 al. 3 de la loi fédérale sur l’imposition du tabac (LTab) au fonds de financement.

Toutes les informations détenues par l’OFDF qui ne seraient pas en lien avec cette tâche ne concernent donc pas l’accomplissement d’une tâche publique. L’OFDF a relevé dans sa prise de position que ses tâches de surveillance « ne se limitent pas au fonds de financement du tabac indigène, mais s’étendent également à la surveillance des organismes auxquels il est fait appel en matière de tabac indigène, conformément à l’art. 29 LTab et à l’art. 37 al. 1 OITab. L’OFDF ajoute à juste titre que les documents concernés par la demande d’accès lui ont selon toute vraisemblance été transmis en raison de ses tâches publiques et qu’il ne s’agit à l’évidence pas « d’une erreur de destinataire ». L’Office mentionne en outre qu’elle a elle-même pris part aux réunions dont les PV sont requis. Il a également envisagé le fait que le tiers ait suggéré par son argumentaire que certaines parties des documents devaient être caviardées en application de l’art. 5 al. 1 let. c LTrans. L’Office soutient que « le caviardage de passages d’un document officiel ne peut pas se faire sur la base de l’art. 5 al. 1 let. c LTrans. Cet article est l’une des conditions cumulatives permettant de déterminer si un document doit être qualifié de document officiel. Il ne s’agit pas d’une clause d’exclusion permettant la limitation de l’accès au document, comme l’art. 7 LTrans. Par conséquent, le caviardage d’informations contenues dans un document officiel au motif que ces dernières ne concernaient pas l’accomplissement d’une tâche publique n’est pas possible ». Le Préposé partage la position de l’OFDF. Il souhaite néanmoins ajouter que la systématique de la loi sur la transparence permet de déduire que la section 1 regroupe les dispositions générales relatives au champ d’application et que la section 2 comprend les dispositions relatives au droit d’accès et donc les exceptions en découlant. Vu la position de l’art. 5 dans la loi, ce dernier se rapporte à la section 1 et ne peut partant pas être utilisé comme exception au droit d’accès.

L’OFDF, dans sa prise de position du 31 mars 2022, souligne que le PV avec les propositions de caviardage remis à titre de modèle par le tiers ne lui permet pas, faute d’explications suffisantes, de comprendre concrètement et précisément quelles informations doivent être caviardées dans les autres documents sur la base de l’art. 7 al. 1 let. g LTrans et donc quelles informations sont considérées par le tiers comme étant des secrets d’affaires. L’OFDF précise ensuite que « […] chaque balle est ensuite étiquetée et enregistrée conformément à l’art. 34 OITab avant d’être envoyée chez D., […] pour le conditionnement. D. est l’unique entreprise en Suisse de première transformation du tabac. l’OFDF arrive à la conclusion que les informations contenues dans les documents demandés ne sauraient être considérées comme des secrets d’affaires ou de fabrication. Le Préposé, sur la base des informations en sa possession et après examen de celles-ci, approuve la position de l’OFDF qui a su démontrer de manière complète et convaincante les raisons pour lesquelles les documents demandés ne contiennent pas des secrets d’affaires. 

Compléter des statistiques par des données d’autres services augmente le risque de non applicabilité de la LTrans

Arrêt du Tribunal administratif fédéral A-741/2019, A-743/2019, A-745/2019, A-746/2019, du 16 mars 2022

Qui : Office fédéral de la douane et de la sécurité des frontières,  OFDF

Quoi : Le 5 février 2018, une association suisse a saisi l’Administration fédérale des douanes (OFDF) d’une demande fondée sur la LTrans. Elle souhaitait obtenir les statistiques complètes concernant l’importation d’or sous le numéro de douane 7108.1200 (or, y compris l’or platiné, sous forme brute, à usages non monétaires) pour les (…) plus grands importateurs d’or en termes de quantité, avec indication des quantités, détaillées selon le nom de l’exportateur, et l’indication du nom de l’importateur suisse à qui cet or a été livré, pour la période allant du 1er janvier 2014 au 31 décembre 2017. A l’appui de sa requête, elle a fait notamment valoir avoir besoin de ces informations pour l’élaboration des rapports qu’elle réalisait sur le sujet. Elle a également mentionné l’intérêt des médias et de la politique, ainsi que, de manière générale, l’intérêt public comprenant les droits de l’homme, l’intérêt écologique, la santé et les conditions de travail, et la dénonciation d’activités douteuses et illégales. Les plus grands importateurs d’or ainsi que des banques – ont été consultés par l’OFDF. Les sociétés intéressées se sont chacune déterminées par courriers sur la demande d’accès. En substance, elles se sont opposées à ce que l’OFDF accède à la requête, en faisant valoir que les informations étaient couvertes par le secret fiscal. 

Le 28 août 2018, l’association a déposé une demande en médiation auprès du Préposé. Le 31 octobre 2018, le Préposé a transmis à l’OFDF sa recommandation. Il considère qu’elle devrait transmettre les informations concernant les quatre commerçants de métaux précieux, soit leurs noms, celui des exportateurs et la quantité importée. Le 12 novembre 2018, les sociétés intéressées ont requis le prononcé d’une décision dans la cause et indiqué contester la recommandation du Préposé. Le 11 février 2019, les sociétés intéressées ont saisi le Tribunal administratif fédéral d’un recours contre la décision du 10 janvier 2019. Leurs conclusions principales visent à obtenir l’annulation de cette décision.

Articles de la LTrans :  art. 5, art. 7 al. 1 let. g, art. 7 al. 2 et 9 al. 2 LTrans, 

Décision : Les recours A-741/2019, A-743/2019, A-745/2019 et A-746/2019 sont joints. La décision attaquée n’est pas conforme au droit et que les recours doivent être admis

Justification : Il n’est en l’espèce pas contesté que la LTrans s’applique à la demande d’accès aux documents officiels de l’OFDF. Les sociétés ajoutent que le Préposé s’est distancé de la position adoptée dans un cas similaire (recommandation du 23 décembre 2014), sans qu’aucune motivation ne vienne soutenir ce changement. Elles considèrent enfin qu’elles auraient dû participer à la procédure de médiation. Les sociétés font valoir que l’OFDF a confectionné sur mesure la liste contenant les informations litigieuses. La demande d’accès ne se baserait pas sur un document déjà existant et la tabelle n’aurait pas été élaborée sur la base d’un traitement informatisé simple. L’ensemble des renseignements litigieux ont été récoltés par l’OFDF lors de la déclaration en douane des marchandises, et notamment dans le cadre de sa fonction officielle d’autorité de taxation de la TVA à l’importation, sans cloisonnement quant aux autres buts poursuivis, ce qui corrobore le fait que les données ont été récoltées de façon indifférenciée. Selon la loi sur la statistique fédérale, il n’y a pas de récolte de données en vue d’établir des statistiques si la Confédération dispose déjà des informations, notamment lorsqu’un organisme en dispose dans l’application du droit fédéral. Les données litigieuses tombent sous la protection du secret fiscal.

Auf welcher Grundlage wurden Einkaufstouristen gebüsst?
Empfehlung des Eidg. Öffentlichkeitsbeauftragten EDÖB vom 12. Juni 2020

Wer: Eidg. Zollverwaltung EZV

Was: Im Zuge der Einreisebeschränkungen aufgrund der Covid-19-Epidemie büsste die EZV seit dem 1. April 2020 gewisse Personen für den Grenzübertritt. Wie die EZV am 16. April 2020 mitteilte, stellte sie zahlreiche Verstösse (u.a. Einkaufstourismus) fest. Allerdings wurde die Covid-19-Verordnung erst mit einer am 17. April in Kraft tretenden Bestimmung dahingehend präzisiert, dass bei Wiedereinreise in die Schweiz eine Busse von 100 Franken ausgesprochen werde, wenn der Grenzübertritt offensichtlich nur zwecks Einkaufen im Ausland erfolgte (Art. 3a der Covid-19-Verordnung 2). Verschiedene Personen (eine Journalistin, ein Privater und ein Rechtsanwalt) stellten daraufhin beim EZV ein Gesuch um Zugang zu den Einsatz- bzw. Dienstbefehlen an die Zollbeamtinnen. Die EZV antwortete am 1. Mai 2020, dass die fraglichen Dokumente einsatztaktische Überlegungen enthalten und deren Offenlegung deshalb die zielkonforme Durchführung der behördlichen Massnahmen beeinträchtigen würde. Alle Zugangsgesuchsteller reichten daraufhin einen Schlichtungsantrag ein.

BGÖ-Artikel: Zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen (Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ) - Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz (Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ)

Entscheid: Der Zugang ist entsprechend den BGÖ-Vorgaben zu gewähren.

Begründung: Die EZV hat die vorgebrachten Ausnahmen zum Öffentlichkeitsprinzip nicht rechtsgenüglich begründet. Die fraglichen Einsatzbefehle und Anhänge zielen auf Massnahmen, die zum Zeitpunkt der Empfehlung bereits abgeschlossen sind. Deren Veröffentlichung kann deshalb die zielkonforme Durchführung nicht mehr beeinträchtigen. Obwohl eventuell einsatztaktische Informationen enthalten sind, hat die EZV nicht dargelegt, wie deren Geheimhaltung den Erfolg von aktuellen Massnahmen bedingen. Auch den zweiten vorgebrachten Ausnahmegrund hat die EZV nicht genügend begründet: sie führte bloss aus, dass durch die Zugangsgewährung die illegalen Grenzübertritte gefördert und damit der Aufgabenvollzug der Grenzkontrolle erschwert würde.

Aufs Ganze gespielt- und verloren
Urteil A-5635/2019 des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. Mai 2020

Wer: Eidg. Zollverwaltung (EZV)

Was: Die EZV registriert und bearbeitet ihre Geschäfte in der verwaltungsinternen TADOC-Datenbank. Die Datenbank soll unter anderem die Gleichbehandlung im Zollverfahren sicherstellen. Sie enthält einerseits Zollbefunde aus Kontrollen der Waren anlässlich der Verzollung, andererseits enthält sie die Auskünfte, welche auf schriftliche Anfrage hin vom EZV über die zolltarifarische Einreihung von Waren erteilt werden. Letztere werden im TADOC unter anderem mit Markennamen, Zusatzbezeichnung, Sachnamen, Warenbeschreibung und Tarifnummer erfasst. Eine Privatperson verlangte im Jahr 2017 Zugang zu diesen Tarifentscheiden, unter Angabe von "Zolltarifnummer/Schlüssel" und "Sachname/Markenname/Typ". Der EDÖB empfahl der EZV, dem Zugangsgesuch vollumfänglich zu entsprechen. Die EZV stellte daraufhin eine Excel-Liste zu, in der für die Jahre 2010-2016 unter Angabe des Sachnamens, Zolltarifnummer und (soweit vorhanden) des statistischen Schlüssels alle Tarifentscheidungen aufgeführt sind. Weil ihrer Meinung aber die kombinierte Kenntnis von Zolltarifnummer, Sach- und insbesondere Markenname Rückschlüsse auf Zusammensetzung oder Herstellung des Produkts erlaube, womit unter Umständen Geschäftsgeheimnisse offenbart würden, verweigerte sie diesbezüglich den Zugang. Dagegen erhob der Gesuchsteller Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht, welches die Sache zur Neubeurteilung an die EVZ zurückwies. Es stellte insbesondere fest, dass die EVZ die teilweise Gesuchsablehnung nicht genügend begründet hatte, weshalb ein abschliessendes Urteil über deren Sachgerechtigkeit nicht möglich sei. Die EZV solle deshalb dem Gesuchsteller die Möglichkeit geben, sein Gesuch zu konkretisieren, was diese auch tat. Der Gesuchsteller lehnte es allerdings ab, sein Gesuch einzuschränken. Eine Anhörung aller betroffenen Personen (rund 5'600 Firmen) wäre gemäss EZV jedoch ein unverhältnismässiger Aufwand gewesen, weshalb es den Zugang im gleichen Umfang wie beim ersten Entscheid einschränkte. Dagegen erhebt der Gesuchsteller erneut Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht.

BGÖ-Artikel: Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ) - Zusicherung der Vertraulichkeit durch Behörden (Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ) - Bekanntgabe von Personendaten (Art. 9 Abs. 2 BGÖ; Art. 19 Abs. 1bis Bst. b DSG)

Entscheid: Das EZV erhält recht.

Begründung: Zunächst stellt das Bundesverwaltungsgericht fest, dass die EZV den Anforderungen des Urteils vom 18. April 2019 vollumfänglich nachgekommen sei: Der Gesuchsteller hatte diee Gelegenheit, sein Gesuch zu präzisieren, die EZV hat die voraussichtlichen Kosten aufgezeigt und hat die Durchführung einer Anhörung der betroffenen Personen geprüft.

Da die EZV dem Gesuch teilweise entsprach, ist nur noch der Zugang zu Markennamen und den Zusatzbezeichnungen strittig. Dabei handelt es sich um einfache Personendaten, weshalb eine Interessensabwägung zwischen privaten und öffentlichen Interessen am Zugang vorzunehmen ist.

Nur wenn die Interessensabwägung klar zugunsten der Bekanntgabe der Personendaten ausfällt und die Anhörung unverhältnismässig wäre, kann von letzterer abgesehen werden. Als öffentliches Interesse erkennt das BVGer ausschliesslich jenes an Transparenz der Verwaltung, was aber angesichts der - so das BVGer- beschränkten Aussagekraft nicht gewichtig erscheine. Hingegen seien die Ausführungen der EZV überzeugend, wonach durch die fraglichen Informationen Details über Zusammensetzung oder Herstellung eines Produkts erhältlich gemacht werden könnten. Gemäss BVGer fällt somit die Interessensabwägung nicht klar zugunsten der Bekanntgabe der Personendaten aus, weshalb vorher eine Anhörung der betroffenen Personen nötig wäre. Die EZV hat hierzu vorgebracht, dass die Anhörung den Geschäftsgang der betroffenen Sektionen lahmlegen würde. Das BVGer schliesst sich dem an und gibt zu bedenken, dass der Gesuchsteller selbst es versäumt hat, sein Gesuch einzuschränken. Diesfalls wäre eventuell ein anderer Ausgang des Verfahrens möglich gewesen.

Les données personnelles de personnes morales ne sont pas un frein à de la transparence

Arrêt du Tribunal administratif fédéral A-1751/2017 du 1er mai 2020

Qui : Administration fédérale des douanes (AFD)

Quoi : OxySuisse (anciennement OxyRomandie, la demanderesse), association de droit privé sans but lucratif, active dans le domaine de la prévention du tabagisme et de la lutte antitabac, a déposé le 28 octobre 2016 une demande d’accès adressée à l’Administration fédérale des douanes (AFD). L’association a indiqué à l’autorité qu’en janvier 2014, l’industrie suisse de la cigarette a procédé à une augmentation des prix du paquet du tabac et que, dans le cadre d’une étude sur les stratégies de "pricing" de cette industrie, elle souhaitait connaître le détail de ces augmentations de prix par fabricant, par marque et sous-marque de cigarettes, avec la date d’entrée en vigueur de chacune de ces augmentations.

Par courriel du 7 novembre 2016 adressé à la demanderesse, l’AFD a indiqué que pour des raisons de protection des données, elle ne pouvait pas lui donner de chiffres à ce sujet. Le Préposé, n’ayant abouti à aucun accord lors de la médiation de janvier 2017, prononce une recommandation en février par laquelle il a conclu que l’AFD n’avait pas suffisamment démontré l’existence de secrets d’affaires ni les risques pouvant découler de leur divulgation. Le Préposé a toutefois recommandé à l’AFD de consulter les entreprises concernées quant aux secrets d’affaires et, en ce qui concerne les données personnelles contenues dans les documents, d’en examiner l’accès au regard des dispositions légales pertinentes

Articles de la LTrans : art. 7 al. 1 let. g, art. 7 al. 2 

Décision : L’AFD est tenue de remettre à la recourante, dès l’entrée en force du présent arrêt, et après caviardage des champs ne portant pas sur la maison, la marque, le PVD et la date d’entrée en vigueur, une copie des formulaires 50.44 et 50.45 relativement aux années 2014 et 2015 et concernant les intimées 1, 2 et 3.

Justification : Le principe étant la transparence, il s’agit d’examiner s’il existe des intérêts contraires de nature à y faire obstacle, soit les intérêts privés invoqués par les cigarettiers. L’existence d’un secret d’affaires digne de protection devant être niée, il faut exclure la sphère privée de l’industrie soit menacée sous cet aspect. Concernant ensuite leur réputation, il faut observer que ce ne sont pas les informations figurant dans les documents qui seraient de nature à nuire à leur réputation, mais tout au plus l'usage qui pourrait en être fait par l’association OxySuisse et qui nécessiterait des opérations supplémentaires. Par conséquent, les documents, en eux-mêmes, ne sont pas de nature à porter atteinte à leur réputation. Sur les données personnelles, la protection qu’il convient de leur accorder est fonction de leur sensibilité (arrêt du TAF A-8073/2015 du 13 juillet 2016 consid. 6.1.2.). Plus les données sont sensibles, plus le besoin de protection est fort, le cas échéant plus l’intérêt public à leur divulgation devra être important. Aussi, ce besoin de protection est moins important s’agissant des personnes morales que des personnes physiques. En l’espèce, les données dont la consultation est demandée ne concernent pas des personnes physiques mais des personnes morales. Il ne s’agit pas de données sensibles au sens de l’art. 3 let. c LPD, ainsi que le seraient par exemple des données portant sur des activités politiques ou sur l’existence de sanctions administratives ou pénales. Enfin, les données en cause sont celles qui ont été accessibles au public. 

Zolltarife: EZV muss besser erklären
Urteil A-199/2018 des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. April 2019

Wer: Eidg. Zollverwaltung (EZV)

Was: Ein Gesuchsteller stellte bei der EZV ein umfangreiches Gesuch um Einsicht in Entscheide in der Datenbank TADOC, mit Angabe von Zolltarif, Datum, Zolltarifnummer, Schlüssel, Markenname, Sachname und Typ (Artikelnummer). Die EZV entsprach dem Gesuch nur teilweise, weil sie ausführte, dass die Bekanntgabe von Tarifnummer, Sach- und Markenname zusammen Rückschlüsse auf die Zusammensetzung oder Herstellung eines Produkts erlaube, womit Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisse offenbart würden. Sie verweigerte insbesondere die Bekanntgabe der Markennamen.

BGÖ-Artikel: Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse (Art. 7 Abs. 1 lit. g BGÖ) - Zusicherung der Vertraulichkeit durch Behörden (Art. 7 Abs. 1 lit. h BGÖ)

Entscheid: Gemäss Bundesverwaltungsgericht hat die EZV ihre Zugangsverweigerung nur pauschal begründet. So sagt die EZV, dass die Markeninhaber die eventuell mögliche Zuordnungen zu bestimmten Produkten "u.U." geheim halten wollen. Eine solch pauschale Begründung reicht nicht aus, um den Zugang aufgrund von Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnissen zu verwehren. 

Auch bezüglich ihres zweiten Arguments belässt es die EZV bei einer oberflächlichen Begründung: Sie sagt allgemein, dass sie den betroffenen Dritten jeweils die Vertraulichkeit zusichere, nicht jedoch hinsichtlich welchen Informationen.

Das Bundesverwaltungsgericht weist den Entscheid somit zur erneuten Beurteilung und einer allfälligen Anhörung der betroffenen Dritten an die EZV zurück.

EZV schwört Untergang herauf- vergeblich
Empfehlung des Eidg. Öffentlichkeitsbeauftragten vom 31. Oktober 2018

Wer: Eidgenössische Zollverwaltung (EZV)

Was: Ein Interessenvertreter fordert eine Liste mit den sieben mengenmässig grössten Goldimportfirmen, mit Mengenangaben und Namen der Exporteure, für die Jahre 2014 bis und mit 2017. An der Schlichtungsverhandlung erklärte der Antragsteller, auf Informationen von Ex- und Importeuren zu verzichten, soweit es sich dabei um Banken handelt. Das Zugangsgesuch betrifft somit noch vier Edelmetallhandelsunternehmen.

BGÖ-Artikel: Vorbehalt von Spezialbestimmungen (Art. 4 BGÖ) – Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ) – Schutz der Privatsphäre Dritter (Art. 7 Abs. 2 BGÖ) – Schutz von Personendaten (Art. 9 BGÖ) – Bekanntgabe von Personendaten (Art. 19 DSG)

Entscheid: Der Gesuchsteller erhält recht.

Begründung: Die EZV und die Edelmetallhandelsunternehmen machen geltend, dass es sich bei den fraglichen Daten um Geschäftsgeheimnisse handle. Sie haben zwar gewisse Gründe angegeben, diese beschränken sich aber auf allgemeine Aussagen zu möglichen Wettbewerbsverzerrungen.Keine Geschäftsgeheimnisse lassen sich ableiten aus vertraglichen Geheimhaltungspflichten. Das geltend gemachte Schadensrisiko erscheint sehr vage und bloss entfernt möglich. Ausserdem gibt der EDÖB zu bedenken, dass die Schweizer Unternehmen eine beträchtliche Marktmacht innehaben (laut EZV handeln diese mit 70% der Edelmetalle der Welt), weswegen das angeführte Risiko eines "Untergangs" der betroffenen Unternehmen nicht naheliegend erscheine. Die fraglichen Daten betreffen sodann nur Namen und Eigenmasse des jeweiligen Unternehmens, nicht aber sensiblere Daten wie Preiskonditionen, Geschäftsbeziehungen oder Margen.

Angesichts der medialen und politischen Aufmerksamkeit am Goldhandel bzw. -abbau und an den damit verbundenen ökologischen und sozialen Risiken sieht der EDÖB ein gewichtiges öffentliches Interesse an Transparenz betreffend die Herkunft des von Schweizer Unternehmen gehandelten Golds besteht. Eventuelle kurzfristige negative Auswirkungen der Offenlegung für die betroffenen Unternehmen reichen nicht aus, um ein überwiegendes privates Interesse geltend zu machen. Einzig die genauen Adressen der Unternehmen können wegen Sicherheitsbedenken der betroffenen Unternehmen und mangelndem öffentlichen Interesse abgedeckt werden.

Tarifentscheide zu Zollabgaben sind öffentlich

Empfehlung des Eidg. Öffentlichkeitsbeauftragten vom 2. November 2017

Wer: Eidg. Zollverwaltung (EVZ)

Was: Eine Privatperson verlangt Einsicht in die Entscheid-Datenbank TADOC: Dort werden alle Tarifentscheide zu Zollabgaben, pro Produkt inkl. gewisser zusätzlicher Angaben, aufgeführt. Die EVZ verweigert die Einsicht, verweist auf Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisse, und sagt, die Importeure hätten die Produktangaben freiwillig übermittelt. 

BGÖ-Artikel: Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ) - Zusicherung der Vertraulichkeit durch Behörden (Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ) - Bekanntgabe von Personendaten (Art. 9 Abs. 2 BGÖ; Art. 19 Abs. 1bis Bst. b DSG)

Entscheid: Die EVZ muss die Einsicht gewähren.

Begründung: Selbst wenn aus der Kombination der verschiedenen Informationen zu Art und Inhalt eines Produktes gewisse Rückschlüsse auf dessen Zusammensetzung gezogen werden können, ist das Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnis noch nicht verletzt. Denn die EVZ konnte nicht aufzeigen, inwiefern diese Rückschlüsse einen wirtschaftlichen Nachteil für die Unternehmen bedeuten könnte. Kurzen Prozess macht der EDÖB auch mit dem Argument des EVZ, wonach die Importeure die Angaben freiwillig übermittelt hätten; das Zolltarifgesetz verpflichtet, die Angaben für die Tarifierung zu liefern.
Zuletzt prüft der EDÖB, ob der Veröffentlichung der Markennamen allenfalls gewichtige Privatinteressen entgegenstehen, und ob die betroffenen (juristischen) Personen vorher angehört werden müssten. Beides verneint er: Die Interessen der Unternehmen sind weniger gewichtig als das allgemeine öffentliche Interesse an der Kontrolle der Verwaltungstätigkeit. Und da es sich um tausende von Produkten und damit um eine riesige Anzahl potenzieller Anhörungen handelt, kann von letzterer abgesehen werden.

Entre secret des affaires et protections des données personnelles.

Recommandation du fédéral à la protection des données et à la transparence (PFPDT)

Qui : Administration fédérale des douanes (AFD)

Quoi : Une association a déposé, le 28 octobre 2016, une demande d’accès adressée à l’Administration fédérale des douanes (AFD). L’association a indiqué à l’autorité qu’en janvier 2014, l’industrie suisse de la cigarette a procédé à une augmentation des prix du paquet du tabac et que, dans le cadre d’une étude sur les stratégies de « pricing » de cette industrie, elle souhaitait connaître le détail de ces augmentations de prix par fabricant, par marque et sous-marque de cigarettes, avec la date d’entrée en vigueur de chacune de ces augmentations.

Par courriel du 7 novembre 2016, l’AFD a indiqué que pour des raisons de protection des données, elle ne pouvait pas lui donner de chiffres à ce sujet. L’association a répondu à l’AFD d’être plus explicite quant à la notion de protection des données. L’administration lui a notamment indiqué que selon l’art. 17 de la loi fédérale sur l’imposition du tabac, le taux d’impôt applicable aux sortes de cigares et cigarettes fabriqués en Suisse est fixé avant la production par la Direction générales des douanes (DGD) sur la base de rapports que doit présenter le fabricant conformément aux dispositions de l’ordonnance du 15 décembre 1969 réglant l’imposition du tabac. Ainsi, les fabricants annoncent à la DGD les changements de prix pour un produit qui ne sera confectionné que plusieurs jours ou plusieurs mois après ce changement. Cet impôt est déterminé sur la base de la déclaration fiscale que le fabricant ou l’exploitant de l’entrepôt fiscal agréé doit présenter mensuellement à la DGD. Cette déclaration fiscale constitue la base pour la détermination de l’impôt dans chaque cas d’espèce (art. 18 al. 1 et 2 LTab). » L’AFD a indiqué que dans le cas d’espèce, elle était a priori de l’avis qu’elle ne pouvait accéder favorablement à la requête d’accès car les documents en question relèvent du secret d’affaires des entreprises concernées (exception selon l’art. 7 al. 1 let. g LTrans).

Articles de la LTrans : Secrets d'affaires (art. 7 al. 1 let. g LTrans) - Données personnelles (art. 9 LTrans ; 19 LPD) - Protection de la sphère privée (art. 7 al. 2 LTrans) - Droit d'être entendu (art. 11 al. 1 LTrans)

Décision : Le Préposé arrive à la conclusion que l’AFD, lors de la procédure de médiation, n’a pas suffisamment motivé l’applicabilité du motif d’exception invoqué (art. 7 al. 1 let. g LTrans). Le Préposé recommande toutefois à l’autorité de consulter les entreprises concernées quant aux secrets d’affaires. En ce qui concerne les données personnelles contenues dans les documents, le Préposé recommande à l’autorité d’en examiner l’accès au regard des dispositions légales et de la jurisprudence précitées.

Justification :  L’autorité n’a pas suffisamment démontré l’existence de secrets d’affaires selon l’art. 7 al. 1 let. g LTrans permettant de renverser la présomption légale d’accès figurant à l’art. 6 al. 1 LTrans. Le Préposé recommande toutefois à l’autorité de consulter les entreprises concernées par les secrets d’affaires. Par ailleurs, le Préposé constate cependant que les documents requis contiennent des données personnelles au sens de l’art. 3 let. a de la loi fédérale sur la protection des données (LPD, RS 235.1). En principe, les documents officiels contenant des données personnelles doivent si possible être rendus anonymes (art. 9 al. 1 LTrans). S’ils ne peuvent pas l’être, la demande d’accès est examinée sur la base de l’art. 9 al. 2 LTrans en relation avec l’art. 19 LPD et l’art. 7 al. 2 LTrans. L’anonymisation est notamment impossible si la demande d’accès porte expressément sur une personne déterminée nommée dans la requête ou parce que le caviardage nécessiterait un travail disproportionné. La deuxième condition implique pour l’autorité de procéder à une pesée des intérêts entre l’intérêt public à la transparence et l’intérêt privé à la protection des données personnelles. Lors de cette pesée des intérêts, l’intérêt à la protection des données personnelles des tiers concernés doit être pris en considération. Si l’autorité arrive à la conclusion que l’intérêt public à la transparence est prépondérant et envisage en conséquence d’accorder l’accès aux documents, elle doit alors offrir aux tiers concernés la possibilité de faire valoir leurs intérêts. A cet effet, la LTrans prévoit à son art. 11 que l’autorité doit consulter les personnes concernées et leur donner la possibilité de se prononcer quant à l’accès aux documents.

Nur weil Daten auch statistisch genutzt werden, richtet sich der Zugang nicht nach dem Statistikgesetz

Empfehlung des eidgenössischen Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) vom 23. Dezember 2014

Wer: Nachrichtendienst des Bundes (NDB)

Was: Ein Journalist verlangt Zugang zu Informationen über Milchpulver- und Zuckerimporte eines gewissen Unternehmens.

BGÖ-Artikel: Art. 4 Bst. b, 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ

Entscheid: Die EZV hält an der Zugangsverweigerung fest, wenn auch als anderen Gründen, als sie selbst vorbrachte.

Begründung: Die EZV verweigerte den Zugang zu den gewünschten Informationen, weil es sich um Angaben handle, die das betreffende Unternehmen der Oberzolldirektion gemeldet habe und die der Zollstatistik zugrunde lägen, womit das Bundesstatistikgesetz zur Anwendung komme, das als Spezialbestimmung i.S. Art. 4 Bst. b BGÖ gelte. Dem widerspricht der EDÖB: Die Informationen würden nicht ausschließlich zu statistischen Zwecken genutzt; der Zugang zu ihnen könne sich deshalb nicht nur nach dem Statistikgesetz richten. Ebensowenig erkennt der EDÖB in den Datenschutzregeln der Verordnung über die Bearbeitung von Personendaten in der Eidgenössischen Zollverwaltung eine Spezialbestimmung i.S. Art. 4 Bst. b BGÖ, de «das Öffentlichkeitsgesetz die Koordination mit dem Datenschutz in Art. 9 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 19 des Bundesgesetzes über den Datenschutz selber regelt». Die entsprechenden Dokumente unterliegen folglich dem BGÖ. – Allerdings beträfen alle in dem Dokument enthaltenen Informationen Geschäftsgeheimnisse oder geschützte Personendaten dar, so dass das Dokument vollständig eingeschwärzt werden müsste, weshalb die Zugangsverweigerung gerechtfertigt sei.