Rüge für das Luftfahrtsamt: Mitwirkungspflicht verletzt
Keine Lust auf die Öffentlichkeit: Inspektor des Bazl bei einer Kontrolle auf dem Flughafen Zürich-Kloten. (Foto: RDB/Blick/Werner Bucher)Von Marcel Hänggi. Das Bundesamt für Zivilluftfahrt (Bazl) hat nicht nur seine Mitwirkungspflicht verletzt. In den Augen des Eidg. Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) hat es auch ein merkwürdiges Verständnis seiner Rolle als Aufsichtsbehörde.
Wer ein Gesuch um Einsicht in amtliche Dokumente stellt und einen negativen Bescheid erhält, kann beim Eidg. Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) eine Schlichtung verlangen. Der Gesetzgeber hat diesen Weg vorgesehen, damit nicht jede Streitigkeit um die Auslegung des Öffentlichkeitsgesetzes (BGÖ) gleich zu einem Gerichtsverfahren führen muss. Damit der EDÖB seine Arbeit machen kann, sind die Behörden zur Zusammenarbeit verpflichtet. Namentlich müssen sie ihm, wenn er es verlangt, die strittigen Dokumente zustellen, damit er prüfen kann, ob Inhalte eine Verweigerung des Zugangs rechtfertigen (Art. 12b Abs. 1 Bst. b der Öffentlichkeitsverordnung).
Nicht alle Behörden halten sich an diese Pflicht, und es kommt vor, dass der EDÖB in einer Empfehlung einem Amt die Leviten liest. Besonders deutlich gerügt hat er in einer am 14. Dezember erlassenen Empfehlung das Bundesamt für Zivilluftfahrt (Bazl).
Es ging um Dokumente über ein Verwaltungsstrafverfahren. Das Bazl hat als Aufsichtsbehörde ein solches Verfahren gegen eine Fluggesellschaft eröffnet und wieder eingestellt. Der Gesuchsteller wollte die Dokumente einsehen, die zur Einstellung geführt haben. Das Bazl lehnte ab und berief sich auf Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 5 des Öffentlichkeitsgesetzes, wonach Verfahren der Verwaltungsrechtspflege dem Öffentlichkeitsprinzip nicht unterstehen.
Tatsächlich handelt es sich hier um einen Punkt, der nicht ganz eindeutig geregelt ist. Gemäss der bundesrätlichen Botschaft zum BGÖ sind sowohl hängige wie auch abgeschlossene Verwaltungsverfahren vom Öffentlichkeitsprinzip ausgenommen. Etwas anders sehen es der EDÖB und die Lehre (siehe: Schweizer/Widmer, Handkommentar zum BGÖ): Dokumente, die eigens für ein Verwaltungsverfahren erstellt wurden, bleiben auch nach Verfahrensabschluss geheim, nicht aber solche, die unabhängig vom Verfahren erstellt und lediglich zu den Akten genommen wurden. Andernfalls könnte man jedes beliebige Dokument dem Öffentlichkeitsprinzip entziehen, indem man es in ein Verwaltungsverfahren einbezöge.
Um beurteilen zu können, welche der Dokumente im strittigen Fall geschützt bleiben und welche offenzulegen sind, forderte der EDÖB das Bazl auf, ihm die Dokumente vorzulegen. Das Bazl aber weigerte sich nicht nur, das zu tun: Es gab offenbar der betroffenen Fluggesellschaft eine schriftliche Zusicherung, dem EDÖB keine Dokumente auszuhändigen.
Auf Anfrage von Öffentlichkeitsgesetz.ch schreibt das Bazl, die betreffenden Dokumente unterlägen «nach Ansicht des Bazl nicht dem Öffentlichkeitsgesetz. Diese Haltung des Bazl wurde der Fluggesellschaft schriftlich bestätigt.»
Das geht gar nicht, fand indes der EDÖB und schrieb in seiner Empfehlung:
«Darüber hinaus erachtet es der Beauftragte als nicht gesetzeskonform, wenn eine Bundesaufsichtsbehörde, welche dem Öffentlichkeitsgesetz untersteht, gegenüber beaufsichtigten Unternehmen schriftliche Zusicherungen abgibt, wonach bestimmte Dokumente aus dem Aufsichtsverhältnis frühestens auf Aufforderung des Bundesverwaltungsgerichts herausgegeben werden.»
Über die Rüge, das Bazl sei seiner Mitwirkungspflicht nicht nachgekommen, hinaus erlaubte er sich, die Behörde an ihre Rolle zu erinnern:
«Vor dem Hintergrund des im Aufsichtsrecht systemtypischen Subordinationsverhältnisses zwischen Aufsichtsbehörde und Beaufsichtigtem ist für den Beauftragten nicht nachvollziehbar, weshalb das Bazl im Rahmen seiner Aufsichtsfunktion von einem ‹sensitiven Vertrauensverhältnis mit der betroffenen Airline› spricht.»
In Unkenntnis der fraglichen Dokumente empfiehlt der EDÖB dem Bazl, diejenigen Dokumente, die «bereits vor Verfahrenseröffnung oder nicht explizit für das Verfahren erstellt wurden, unter Vorbehalt allfälliger Ausnahmebestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes» offenzulegen. Das Bazl folgt der Empfehlung nicht und hat eine entsprechende Verfügung erlassen, wie es gegenüber Öffentlichkeitsgesetz.ch erklärt.
