In Zürich sollen Protokolle der Behörden weggesperrt werden
Bedingt transparenzfreundlich: Mitglieder des Zürcher Regierungsrates an einer Podiumsdiskussion im Januar in Zürich. (Foto: Michael Buholzer/Keystone)Von Martin Stoll. Mit der Revision des Informationsgesetzes verspricht die Zürcher Regierung eine Stärkung des Öffentlichkeitsprinzips. Statt Licht ins Dunkel zu bringen, schmälert sie die Transparenz in wichtigen Punkten.
Anfang August legte Zürichs Regierung den Entwurf für ein neues Gesetz über die Information und den Datenschutz (IDG) vor. Vorausgegangen war eine Vernehmlassung bei Gemeinden, Parteien und öffentlichen Institutionen. Ohne dass dies jemand gefordert hätte, nimmt der Regierungsrat jetzt Protokolle der Verwaltung vom Öffentlichkeitsprinzip aus.
Die neu eingeführte Geheimhaltungsklausel ist bislang unbemerkt geblieben. Laut Paragraf 18, Buchstabe b, sollen Protokolle von «nicht öffentlichen Sitzungen», die von öffentlichen Organen durchgeführt werden, dem Öffentlichkeitsprinzip nicht unterworfen sein. Protokolle von Behörden, Arbeitsgruppen oder anderen staatlichen Einrichtungen bleiben nach dem Willen der Zürcher Regierung künftig unter Verschluss.
Die Mängel des Zürcher Transparenzgesetzes im Überblick
Drei Hauptmängel prägen den neuen Zürcher Transparenzgesetzesentwurf:
- Protokolle von Sitzungen von Verwaltungsstellen sollen nicht mehr zugänglich sein.
- Zudem schränkt die Einführung des Schutzbegriffs «Kollegialitätsprinzip» die Transparenz von Entscheidungsprozessen erheblich ein.
- Trotz der Schaffung der Stelle einer Öffentlichkeitsbeauftragten fehlt ein Schlichtungsverfahren.
Positive Aspekte wie Gebührenfreiheit und Antragsvereinfachung stehen dem gegenüber. Der Entwurf, der nun parlamentarisch beraten wird, könnte dennoch die Transparenz und demokratische Kontrolle im bevölkerungsreichsten Kanton der Schweiz gefährden.
Mit dieser Neuregelung torpediert die Regierung ihre eigenen Grundsätze: «Das Handeln der staatlichen Behörden soll für Aussenstehende nachvollziehbar und transparent sein», wirbt der Kanton auf seiner Webseite. Das Öffentlichkeitsprinzip soll ermöglichen, dass Entscheidungen der Verwaltung nachvollzogen werden können.
Grosse Verwaltung, zögerliche Transparenzreform
Protokolle nichtöffentlicher Sitzungen waren immer wieder der Schlüssel für relevante Medienbeiträge, die mithilfe eines Öffentlichkeitsgesetzes realisiert werden konnten – nicht zuletzt im Kanton Zürich (siehe Box). Da keine Protokolle vorlagen, konnte der «Beobachter» aufdecken, dass die Zürcher Taskforce zum Lehrermangel jahrelang inaktiv war. Das BAG erklärte 2020, Masken seien unwirksam, doch die «Sonntagszeitung» deckte mittels herausverlangter Protokolle auf, dass Maskenmangel und Beamten-Hamstern der wahre Grund waren.
Wo Protokolle Brisantes enthüllten
Diese elf Beispiele illustrieren, wie von der Verwaltung losgeeiste Protokolle tiefe Einblicke in administrative und politische Abläufe ermöglichen:
Der Ukraine-Krieg und Schweizer Neutralität: Im Juli belegte die «NZZ am Sonntag» mit angeforderten Protokollen verwaltungsinterne Debatten über das schwindende Ansehen der Schweiz in Europa aufgrund ihrer unklaren Neutralitätspolitik.
Lehrermangel in der Schweiz: Ein Artikel im «Beobachter» zeigt auf, dass die Taskforce zum Lehrermangel in Zürich seit Jahren nicht mehr aktiv war. Möglich war diese Feststellung, weil der Journalist ein Zugangsgesuch zu den (nicht existierenden) Protokollen der Arbeitsgruppe gestellt hatte.
Günther Tschanun, der verklärte Mörder: Eine 2021 in der «Sonntagszeitung» veröffentlichte Recherche gab – auch dank Zugang zu Protokollen des Zürcher Amts für Justizvollzug – neue Einblicke in Motive des Vierfach-Mörders und zeigte, wie die Behörden nach seiner Tat vorgingen.
Bundesrat und russische Spione: 2022 enthüllte die «NZZ am Sonntag», dass ein Protokoll darauf hindeutet, dass der Bundesrat Warnungen des eigenen Nachrichtendienstes hinsichtlich russischer Spione Spione ignoriert hat.
Steuermillionen für Eier-Aktionen: Laut einem Artikel von «Saldo» werden grosse Summen aus der Bundeskasse in den Eierhandel gesteckt. Die Migros-Tochter Lüchinger + Schmid erhält einen erheblichen Teil. Protokolle zeigen, dass bei den Subventionsgesprächen keine Vertretung der Konsumenten anwesend war.
Pestizidrückstände in Gewässern: 2022 berichtete «10vor10» von einer Agroscope-Studie über Giftrückstände in unseren Gewässern. Ein 2020 datiertes Protokoll des Bundesamts für Landwirtschaft zeigte indes, dass die Verwaltung bereits lange vor der Studie Kenntnisse über belastete drainierte Flächen hatte.
Meineimpfungen.ch-Debakel: Nachdem die «Republik» 2021 Sicherheitslücken der Plattform aufdeckte, führte eine tiefgreifende Analyse von Protokollen und Verträgen zwischen dem BAG und der Stiftung, die durch das Öffentlichkeitsgesetz zugänglich waren, zur Aufdeckung von Schwächen im System.
Maskenhortung: Das BAG betonte Anfang 2020, Masken seien für die Öffentlichkeit nicht wirksam gegen das Coronavirus. Dank Protokollen, welche die «Sonntagszeitung» einsehen konnte, stellte sich heraus, dass dies so kommuniziert wurde, weil nicht genügend Masken verfügbar waren, und dass Beamte Schutzmaterial für sich horteten.
Einschätzung der Corona-Lage: Interne Protokolle, welche die «Sonntagszeitung» erhielt, zeigen, dass die Corona-Taskforce des Bundes das Covid-19-Virus Anfang 2020 unterschätzte und eine interne Warnung ignorierte, was zu einer verzögerten Reaktion führte.
Übergriffe im Asylzentrum: Vertrauliche Protokolle des Sicherheitspersonals, welche die «SRF Rundschau» und die «WOZ» einsehen konnten, belegen 2019 physische Übergriffe auf Asylsuchende in einem Basler Asylzentrum und zeigen die gewalttätigen Strukturen im Schweizer Asylsystem auf.
Probleme im KKW Leibstadt: Ein Sitzungsprotokoll, das die «Sonntagszeitung» 2019 einholte, zeigt, dass infolge von Mitarbeiterfehlern im Kernkraftwerk Leibstadt der Stellenabbau überprüft wurde. Das Protokoll nennt den Personalabbau als wesentlichen Grund für die dortigen Probleme.
Sollte der Zürcher Kantonsrat diese strenge Transparenzregelung unterstützen, würde die Informationsfreiheit im Kanton Zürich grundlos verschlechtert. Mit 54 000 Vollzeitstellen (Bund: 37 000) verfügt der Kanton über den grössten Verwaltungsapparat in der Schweiz. In Fragen der Transparenz müsste er deshalb eine Führungsposition übernehmen.
Die meisten anderen Kantone und auch der Bund kennen bei Protokollen transparenzfreundlichere Regelungen. In 19 Kantonen sind Sitzungsprotokolle der Verwaltung und Dokumente, die in nichtöffentlichen Sitzungen diskutiert werden, grundsätzlich öffentlich, wobei Ausnahmegründe wie der Persönlichkeitsschutz oder Geschäftsgeheimnisse nach wie vor gelten. Lediglich die Kantone Aargau, St. Gallen, Appenzell Innerrhoden und Glarus nehmen Sitzungsprotokolle explizit vom Öffentlichkeitsprinzip aus. Im Kanton Freiburg sind die Behörden verpflichtet, die Bevölkerung «in geeigneter Weise» über Sitzungsergebnisse zu informieren.
In einer Stellungnahme begründet die Zürcher Staatskanzlei die Ausnahme für Protokolle nicht öffentlicher Sitzungen mit dem Ziel der freien Meinungsbildung und dem Persönlichkeitsschutz der Sitzungsteilnehmer. Sie argumentiert, dass nur Beschlüsse mit Begründungen veröffentlicht werden sollten, nicht aber Details wie einzelne Voten von Mitarbeitenden. Die Staatskanzlei betont zudem die Fürsorgepflicht der öffentlichen Organe gegenüber den Sitzungsteilnehmenden, die durch das Nicht-Herausgeben der Protokolle erfüllt werde.
Kollegialitätsprinzip als Transparenzbremse
Die Zürcher Regierung plant zudem, die Transparenz auf einer zweiten Ebene erheblich einzuschränken. In § 11 des Vorschlags wird ein neuer Begriff, das «Kollegialitätsprinzip», eingeführt. Dies soll neben dem bereits bestehenden Schutz des Meinungsbildungsprozesses als zusätzliche Barriere dienen. Die Regierung argumentiert, dass Informationen, die für die interne Meinungsbildung eines kollegialen Organs relevant sind, zum Schutz des Kollegialitätsprinzips auch nach Abschluss des Meinungsbildungsprozesses zurückgehalten werden sollen.
Eine solche Regelung steht im Gegensatz zur gängigen Rechtsauffassung. Nach dieser müssen Dokumente und Informationen nach Abschluss der Diskussionen zugänglich sein, um die Entscheidungsprozesse nachvollziehbar zu machen.
Diese Neuregelungen stehen auch in direktem Widerspruch zur Zürcher Verfassung, nach der alle ein Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten haben (Artikel 17 und 49). Es stellt sich die brisante Frage, wie stark die Definition von öffentlichen Interessen in diesem Kontext strapaziert werden kann.
Neben der Wegsperrklausel für Protokolle der Verwaltung ist auch die Ausweitung des Sitzungsgeheimnisses auf die kommunale Exekutive erwähnenswert. Sind die Sitzungen des Regierungsrates des Kantons Zürich bereits heute nicht dem Öffentlichkeitsprinzip unterstellt, soll diese Beschränkung nun auch auf Sitzungen der Exekutive in Städten und Gemeinden ausgedehnt werden.
Verpasste Chance bei der Schlichtung
In einigen Punkten sieht der Gesetzesentwurf auch Verbesserungen vor. Auf Druck des Parlaments wird beispielsweise die Gebührenfreiheit beim Zugang zu amtlichen Dokumenten festgeschrieben. Weiter wird eine veraltete Praxis abgeschafft: Die Verwaltung kann künftig nicht mehr handschriftlich unterschriebene Zugangsgesuche fordern; eine E-Mail reicht aus.
Eine weitere bedeutsame Verbesserung, ebenfalls auf Parlamentsinitiative, ist die Schaffung einer Stelle für einen Öffentlichkeitsbeauftragten. Doch auch hier vergibt die Regierung eine Chance: Es wird auf ein Schlichtungsverfahren verzichtet. Laut § 48 des Gesetzesvorschlags besitzt der Öffentlichkeitsbeauftragte nur Vermittlungskompetenzen und kann weder ein Schlichtungsverfahren einleiten noch unredigierte Dokumente einsehen.
In anderen Kantonen und auf Bundesebene hat das Schlichtungsverfahren zu mehr Verwaltungstransparenz und weniger gerichtlichen Streitigkeiten geführt. Ein Argument gegen ein Schlichtungsverfahren ist der zusätzliche Aufwand. Doch im Kanton Zürich, wo verhältnismässig wenig Zugangsgesuche gestellt werden, wäre dieser gering. Der aktuelle Jahresbericht des Eidgenössischen Öffentlichkeitsbeauftragten zeigt, dass ein Schlichtungsverfahren nur rund 0,053 Vollzeitstellen (FTE) beansprucht. Basierend auf den Bundesdaten können im Kanton Zürich jährlich 26 Schlichtungsverfahren erwartet werden, was einem Arbeitsaufwand von 1,4 FTE entspricht.
Die Regierung plant bereits heute, den Posten der Öffentlichkeitsbeauftragten um zwei Vollzeitstellen zu erhöhen. Diese sollen Behörden beraten, Stellungnahmen zu Gesetzesentwürfen abgeben und im Konfliktfall zwischen Behörden und Privaten vermitteln. In dieser geplanten Aufstockung ist also bereits ein Grossteil des Aufwands für ein Schlichtungsverfahren enthalten. Zudem besteht heute eine mit 0,5 FTE dotierte Koordinationsstelle für die Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips bei der Staatskanzlei. Mit einer minimalen zusätzlichen Erhöhung könnte ein solches Verfahren im Kanton Zürich realisiert werden.
Der Gesetzesentwurf wird nun von der Kommission für Staat und Gemeinden geprüft. Voraussichtlich im Laufe des kommenden Jahres wird das Kantonsparlament die neuen Transparenzregeln diskutieren.
