So findet man relevante Akten in den Ablagen des Bundes

Behörden-IT: Wer sie kennt, hat einen Vorteil. (Foto: Gaetan Bally/Keystone)

Von Leo Eiholzer und Martin Stoll. Die digitale Verwaltung öffnet Türen: Mit wenig Aufwand lassen sich im System der Bundesverwaltung Listen von Themendossiers und Dokumenten erstellen. Das ermöglicht es, präzise Zugangsgesuche zu stellen.

2008 plante der Bundesrat mit dem Projekt «Single Point of Orientation» einen zentralen Aktennachweis, welcher der Bevölkerung ermöglicht hätte, vorhandene Dossiers und Dokumententitel der Bundesverwaltung abzufragen und auf dieser Grundlage Zugangsgesuche nach dem Öffentlichkeitsgesetz zu stellen.

Der grosse Durchbruch in Sachen Transparenz blieb allerdings aus: Nachdem eine funktionsfähige Pilotsoftware entwickelt worden war, sistierte der Bundesrat 2013 das Projekt und brach es 2021 endgültig ab. Intern hatte es erhebliche Widerstände gegeben; viele Verwaltungsstellen wollten ihre Akten nicht öffnen. In der Generalsekretärenkonferenz monierte etwa Vizekanzler André Simonazzi, dass Journalisten über das System Zugriff auf interne Laufwerke erhalten und sich einen Überblick über bestehende Dossiers verschaffen könnten, von denen sie nichts wussten.

Gezieltes Vorgehen ersetzt verhinderten Aktennachweis
Das von der Regierung abgesagte IT-Projekt, das Sachkosten von nur 350 000 Franken vorsah, hätte automatisierte Abfragen im elektronischen Geschäftsverwaltungssystem Acta Nova getätigt. Acta Nova ist heute in der zentralen Bundesverwaltung und in weiteren Verwaltungsstellen eingeführt.

Öffentlichkeitsgesetz.ch hat in den letzten Monaten Acta Nova studiert und zudem den Ablauf der behördlichen Akten- und Dokumentenverwaltung analysiert. So können wir hier ein Vorgehen skizzieren, das den Transparenzverlust durch den Projektabbruch teilweise kompensiert.

Das elektronische Geschäftsverwaltungssystem Acta Nova ist ein leistungsstarkes IT-Tool. Christoph Unger von der Herstellerfirma Rubicon-It AG erklärt das System ausführlich in einem einstündigen Gespräch.

Per Zugangsgesuch haben wir in einem ersten Schritt die der Geschäftsverwaltung zugrunde liegenden Ordnungssysteme (OS) von rund 80 Verwaltungseinheiten beschafft und veröffentlicht. Diese geben einen groben, aber teilweise tiefen Einblick in die Aktenablagen des Bundes.  Zudem haben wir uns die Funktionsweise des Aktenverwaltungssystems Acta Nova von einem Vertreter der Herstellerfirma Rubicon-It AG erklären lassen, das 500 Seiten starke Handbuch dazu studiert und unsere Erkenntnisse in einem Manual zusammengefasst. Mit der richtigen Herangehensweise können so Dokumente in Acta-Nova-Anwendungen der Bundesämter gefunden und über das Öffentlichkeitsgesetz angefordert werden.

Eine starke Suche durchforstet Millionen Dokumente

Im elektronischen Geschäftsverwaltungssystem (GEVER) – es ist in fast allen Zweigen der Bundesverwaltung das Produkt Acta Nova – müssen die Geschäfte einer Behörde dokumentiert werden. Das System ist für uns interessant, weil es diese Tätigkeiten indexiert und somit elektronisch durchsuchbar macht. GEVER baut auf drei Ebenen auf:

• Das Ordnungssystem (OS): Es ist vergleichbar mit einem Aktenplan in physischen Archiven und zeigt, wo Ordner zu bestimmten Themen liegen. Jedes Amt hat ein eigenes Ordnungssystem mit vielen Ordnungspositionen, die durch Namen und Nummern identifiziert werden.
• Dossiers und Subdossiers: Unter den Ordnungspositionen werden thematische Ordner, die Dossiers, angelegt. Diese können weiter in Subdossiers unterteilt werden.
• Dokument/Geschäftsobjekt: Dossiers und Subdossiers enthalten Dokumente wie Protokolle oder Berichte. Der Begriff «Geschäftsobjekt» umfasst alle Inhalte in Dossiers, nicht nur Dokumente, und ist daher umfassender.

Acta Nova bietet eine leistungsstarke Suchfunktion, mit der Millionen von Seiten Behördenakten, aber auch Dossiertitel und Metadaten eines Dokuments effizient durchsucht werden können. Es gibt verschiedene Suchmasken und Parameter, einschliesslich einer Volltextsuche, die den Inhalt der Dokumente durchsucht. Präzise Suchbegriffe, zeitliche Eingrenzungen und logische Operatoren wie AND oder NOT sind dabei hilfreich. Das 500-seitige Acta-Nova-Handbuch erläutert zahlreiche Anwendungsmöglichkeiten.

Behörden müssen über vorhandene Dokumente informieren

Um Dokumente aus einer spezifischen Ordnungsposition zu finden, empfiehlt sich ein stufenweises Vorgehen. Zuerst fragen wir bei einem Amt nach einer Liste der Dossiers und Subdossiers einer bestimmten Ordnungsposition (die von uns beschafften OS sind hier abrufbar). Die Liste lässt sich von einer Behörde aus Acta Nova heraus einfach als Excel-Datei exportieren. Danach wählen wir die relevanten Dossiers und Subdossiers und fordern die Liste der darin enthaltenen Dokumente oder Geschäftsobjekte an. Es macht Sinn, diese Liste zeitlich einzugrenzen (eine Excel-Liste mit allen Geschäftsobjekten eines Dossiers der letzten sechs Monate beispielsweise).

Eine Unterstützung von Zugangsgesuchstellenden ist gesetzlich vorgeschrieben: Laut Artikel 3 der Öffentlichkeitsverordnung (VBGÖ) muss die Behörde den Gesuchstellenden Auskunft über die vorhandenen amtlichen Dokumente geben und sie bei ihrem Vorgehen unterstützen. Deshalb ist es  gute Praxis, wenn die Listen von Dossiers und Dokumenten schnell und ohne formales Zugangsgesuch herausgegeben werden. Das hilft sowohl uns Medienschaffenden als auch der Verwaltung, weil es den  Aufwand reduziert und die Bearbeitungszeit verkürzt

Nicht alle nutzen Acta Nova konsequent

Acta Nova wird verwaltungsintern unterschiedlich genutzt. Einige Ämter nutzen es als Ablagesystem und pflegen Akten und E-Mails nur unregelmässig ein, spätestens jedoch beim Abschluss eines Dossiers. Andere verwenden Acta Nova operativ, indem sie Geschäfte direkt im System bearbeiten und finalisieren. Es ist wichtig zu wissen, dass nicht alle Akten in Acta Nova gespeichert sind. Die Bundesverwaltung betreibt auch Fachanwendungen, die amtliche Dokumente enthalten, aber ausserhalb des Dokumentenverwaltungssystems laufen.

Einige Verwaltungsstellen haben zwar ein Ordnungssystem, nutzen jedoch nicht Acta Nova, sondern andere Systeme. Beispielsweise verwenden die Bundesanwaltschaft, die Parlamentsdienste oder Pro Helvetia alternative Lösungen. Pro Helvetia importiert ihr Ordnungssystem etwa in die Microsoft-Anwendung OneDrive.

Es ist wichtig zu bedenken, dass die Verwaltung Dossiertitel und Dokumentenlisten manuell prüfen und schwärzen muss, was zusätzlichen Aufwand bedeutet. Daher sollten Suchbegriffe möglichst genau gewählt und Anfragen gezielt eingeschränkt werden. Zu breite oder ungenaue Anfragen können die Akzeptanz des Öffentlichkeitsgesetzes negativ beeinflussen.