Uno-Abkommen schafft Transparenz in der Schweiz
Hochalpine Demonstration von Mountain Wilderness gegen Heliskiing: Die Umweltorganisation bekam vor Gericht Recht – auch wegen der Aarhus-Konvention, (Foto: RDB/Marco Volken)Von Marcel Hänggi. Erstmals begründet das Bundesverwaltungsgericht einen Entscheid mit der Aarhus-Konvention. Das Uno-Abkommen hilft, eine unklare Bestimmung im schweizerischen Öffentlichkeitsrecht zu klären.
Wegen illegaler Helikopterlandungen erstattete die Umweltorganisation Mountain Wilderness 2011 beim Bundesamt für Zivilluftfahrt (Bazl) Anzeige gegen Air Zermatt. Das Bazl teilte Mountain Wilderness mit, es werde kein Strafverfahren gegen die Helifirma eröffnen. Mit einem Zugangsgesuch zu amtlichen Dokumenten wollte die Umweltorganisation ergründen, wieso das Bazl so entschieden hatte. Das Luftfahrtsamt lehnte das Gesuch ab, auch Air Zermatt wehrte sich gegen den Zugang. Jetzt hat das Bundesverwaltungsgericht (BVGer) der Umweltorganisation Recht gegeben. Interessant am Urteil: Das Gericht argumentierte auch mit der Aarhus-Konvention (UNECE Convention on Access to Information, Public Participation in Decisionmaking and Access to Justice in Environmental Matters).
Dokumente aus Strafverfahren sind dem BGÖ nicht unterstellt: So steht es in Art. 3 Abs. 1 des Gesetzes. Nicht geregelt ist, wie lange dieser Informationsschutz dauert. Die Botschaft des Bundesrats hielt seinerzeit fest, der Artikel gelte auch für abgeschlossene Verfahren. Ein Teil der Lehre und der Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte (EDÖB) sind indes der Meinung, dass der Artikel nur für hängige Verfahren gelte. Denn andernfalls könnte jedes beliebige Dokument für immer vom Öffentlichkeitsprinzip ausgenommen werden, indem es zum Teil eines Verfahrens gemacht werde.
Auch ab welchem Zeitpunkt von einem Strafverfahren die Rede sein kann, steht nicht im Gesetz. Mountain Wilderness hatte in der Auseinandersetzung mit dem Bazl bestritten, dass es sich um ein Strafverfahren handle: Ein solches sei ja eben gar nicht eröffnet worden. Hier war das Gericht anderer Meinung: Die Ausnahmebestimmung gelte auch für die Vorermittlungen, die zum Entscheid führen, ob ein Verfahren überhaupt eröffnet werden solle.
Aarhus-Konvention klarer als Schweizer Recht
Aber wie lange gilt der Schutz? Hier argumentiert das BVGer in seinem Urteil vom 28. Januar 2016 (A-4186/2015) sehr ausführlich. Wahrscheinlich hätte schon allein die teleologische Auslegung – wie ist eine Gesetzesbestimmung zu interpretieren, damit das Gesetz seinen Zweck erfüllt – zum Entscheid geführt, Art. 3 Abs. 1 schütze lediglich hängige Verfahren. Letztlich stützt sich das Gericht aber auf internationales Recht: Denn die von der Schweiz im Mai 2014 ratifizierte Aarhus-Konvention, die das Öffentlichkeitsprinzip für umweltrelevante Informationen völkerrechtlich festschreibt, ist in diesem Punkt klarer als das BGÖ: Geschützt sind lediglich hängige Verfahren.
Die Beschwerdegegner – das Bazl und die Air Zermatt – hatten argumentiert, die Aarhus-Konvention sei gar nicht direkt anwendbar, sondern gelte nur, soweit sie in nationales Recht überführt sei. Das BVGer dagegen weist darauf hin, dass in der Lehre die Meinung vorherrsche, die Konvention sei direkt anwendbar. Und das Bundesgericht gehe grundsätzlich von einem Vorrang des Völkerrechts über nationales Recht aus («Schubert-Praxis»). Allerdings könne die Frage hier offen bleiben, denn die Konvention müsse gar nicht angewandt werden: Es genüge, das Gesetz konventionskonform auszulegen.
Damit stellt das Gericht klar: Sofern es sich um umweltrelevante Informationen handelt – und dazu gehören laut der Konvention auch solche, die umweltrelevant sein können –, ist Art. 3 Abs 1 BGÖ eng auszulegen. Aber das BVGer geht noch etwas weiter. Es stellt nämlich fest, dass das Parlament, als es die Konvention im Mai 2014 ratifizierte, zwar das Umweltschutzgesetz, nicht aber das BGÖ anpasste. Wenn das Parlament eine Anpassung des BGÖ nicht für nötig gehalten habe, so sei es offensichtlich der Meinung, dass zwischen Gesetz und Konvention kein Normenkonflikt bestehe. Es könnten mithin im BGÖ – wie in der Konvention – nur hängige, nicht aber abgeschlossene Strafverfahren vom Öffentlichkeitsprinzip ausgenommen sein.
Wichtig auch für nicht umweltrelevante Informationen
Zwar schreibt das Gericht im Urteil, dass diese Argumentation für Umweltinformationen gelte und «wie es sich diesbezüglich mit Angaben verhält, welche nicht den Zustand der Umwelt betreffen, muss an dieser Stelle nicht geprüft werden.» Aber es liegt auf der Hand, wie eine solche Prüfung herauskäme: Wenn das Gericht in einer konventionskonformen, engen Auslegung von Art. 3 Abs. 1 BGÖ den Willen des Parlaments erkennt, so wäre es sinnlos, den selben Artikel anders auszulegen, nur weil eine Information nicht umweltrelevant ist.
Und noch etwas bedeutet dieses Urteil, selbst wenn es explizit nicht drin steht: Wenn die Aarhus-Konvention anwendbar ist, wie es das Urteil nahe legt, so muss sie auch in den wenigen Kantonen anwendbar sein, die noch immer kein Öffentlichkeitsgesetz kennen. Sobald ein Dokument also irgendetwas mit dem Zustand der Umwelt zu tun hat, untersteht es dem Öffentlichkeitsprinzip. Selbst wenn es sich um ein Dokument des Kantons Thurgau oder Obwalden handeln sollte.
