Das Nervenzentrum der Verwaltung durchschauen

Datenspeicher der Verwaltung: Randvoll mit zugänglichen Dokumenten. (Foto: Karl Mathis/Keystone)

Von Martin Stoll. Wie legen Behörden ihre Dokumente ab? Das Wissen darüber ist wichtig, um Öffentlichkeitsgesetze effektiv zu nutzen. Wir haben den Verwaltungsprozess analysiert – und geben Medienschaffenden nun Werkzeuge in die Hand, um gezielt die richtigen Dokumente aufzuspüren.

2021 stoppte der Bundesrat das Projekt eines zentralen Nachweises amtlicher Dokumente. Dies, obwohl ein Expertenbericht bemängelt hatte, dass bislang amtliche Dokumente «unzureichend» zugänglich waren. Ein zentraler Online-Katalog hätte die Dokumentensuche für Aussenstehende erleichtern sollen.

Statt einer Datenbank, in der die vorhandenen amtlichen Dokumente aufgelistet gewesen wären, beschloss der Bundesrat eine zurückhaltende Ersatzmassnahme: Auf einer Liste beim Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) und auf den eigenen Webseiten müsse ein Kontakt für die Behandlung von Anfragen gemäss Öffentlichkeitsgesetz angegeben sein. Die freundliche Empfehlung der Regierung ist auch drei Jahre später nur lückenhaft erfüllt.

Behörden müssen über vorhandene Akten informieren

So haben Medienschaffende und weitere Gesuchstellende nach wie vor ein Problem: Sie wissen zwar, dass die Verwaltung ein Thema behandelt, sie wissen aber nicht, welche Dokumente dazu vorhanden sind. Dabei verlangt das Öffentlichkeitsgesetz in Art. 10, dass ein Zugangsgesuch «hinreichend genau formuliert» sein muss.

Ordnungssysteme und Geschäftsverwaltungsprogramme: Was sind sie und wie geht man damit um? Die wichtigsten Informationen in fünf Minuten.

Um diese Vorgabe zu erfüllen, ist die Konsultation der Behörden oft unverzichtbar, da nur sie genau wissen, welche Dokumente zu einem Geschäft bei ihnen vorhanden sind. Eine direkte Kommunikation zwischen Verwaltung und Gesuchstellenden über vorhandene Dokumente empfiehlt auch der Leitfaden für eine gute Praxis, der von Öffentlichkeitsgesetz.ch und Verwaltungspersonen ausgearbeitet wurde: Der persönliche Dialog soll sicherstellen, dass die Verwaltung Medienschaffende möglichst rasch über die vorhandenen Dokumente zu einem Thema informiert, damit Zugangsgesuche präziser gestellt werden können.

Dabei ist die Unterstützung der Gesuchstellenden auch eine gesetzliche Pflicht: Die Öffentlichkeitsverordnung (VBGÖ) regelt in Artikel 3, dass die Behörde den Gesuchstellerinnen und Gesuchstellern Auskunft «über die verfügbaren amtlichen Dokumente» gibt und sie bei ihrem Vorgehen unterstützt. Allerdings klappt dieser Dialog nicht immer. Dann ist das Wissen über die Strukturen der Dokumentenablage wichtig.

Die Verwaltung nutzt ein durchsuchbares internes System

Man sollte sich bewusst sein: Die Verwaltung muss ihre Akten systematisch führen. Die zentrale Bundesverwaltung, die grossen Bundesämter also, ist laut Gever-Verordnung zudem verpflichtet, «geschäftsrelevante Informationen» in ein System zur elektronischen Geschäftsverwaltung einzulesen.

Dazu hat der Bund 2020 das System Acta Nova eingeführt. Es ermöglicht Verwaltungsangestellten unter anderem Suchläufe über abgelegte E-Mails, Protokolle oder Berichte. Davon profitieren nicht nur die Verwaltungsangestellten, sondern auch Nutzende des Öffentlichkeitsgesetzes, da einfache Suchvorgänge als amtliche Dokumente gelten.

Neben den Einheiten der zentralen Bundesverwaltung nutzen auch weitere Verwaltungsorganisationen, die Eidgenössische Finanzkontrolle, die Spielbankenkommission oder dere EDÖB das System.

Über 90 000 Positionen geben einen tiefen Einblick

Das System der Aktenablage basiert beim Bund und auch in den Kantonen auf den sogenannten Ordnungssystemen (OS). Sie bilden die oberste Strukturierungsebene für alle Dokumente und Daten.

In einem physischen Archiv entspricht dies einem Aktenplan, der anzeigt, wo sich Ordner zu bestimmten Themen in einem Regal befinden. Ordnungssysteme dienen elektronischen Ablagesystemen wie Acta Nova als Basis und Struktur.

Ordnungssysteme sind oft detailliert und bieten einen tiefen Einblick in die Tätigkeit eines Amtes. Das OS des Aussendepartements (EDA) umfasst beispielsweise 10 733 Zeilen, dasjenige des Staatssekretariats für Wirtschaft (Seco) 8 993 Zeilen. Es gibt auch Bundesstellen mit einem ausgesprochen schlanken Ordnungssystem. Dasjenige der Schweizerischen Sicherheitsuntersuchungsstelle (Sust) hat gerade einmal 42 Zeilen. In der Regel liegt der Wert bei 500. Da das OS auch die Grundlage für die Archivierung bildet, muss es vom Bundesarchiv genehmigt werden.

Verwaltungsstellen, die mit dem elektronischen System Acta Nova arbeiten, legen unter jeder Ordnungsposition Dossiers und Subdossiers zu konkreten Geschäften an. In diesen werden Dokumente wie E-Mails, Berichte oder Protokolle abgelegt (mehr Details zu Acta Nova in Folge 2).

Öffentlichkeitsgesetz.ch hat alle Ordnungssysteme (OS), die vom Bundesarchiv aktuell genehmigt sind, basierend auf dem Öffentlichkeitsgesetz beschafft und grafisch aufbereitet. Wir machen Ordnungspläne von rund 80 Verwaltungseinheiten der zentralen und dezentralen Bundesverwaltung und weiteren Verwaltungsstellen hier zugänglich. Insgesamt bieten gegen 94 000 Ordnungspositionen erstmals einen tiefen Einblick in die Aktenablage der Bundesverwaltung. Die von uns aufbereiteten und grafisch strukturierten Ordnungssysteme sind durchsuchbar und zeigen Fundstellen auch im Kontext an (Doppelklick).

Zuerst nach Listen von Dossiers und Dokumenten fragen
Merke: Die von Öffentlichkeitsgesetz.ch bereitgestellten Ressourcen sollten sorgsam genutzt werden. Es ist beispielsweise nicht sinnvoll, alle Dokumente einer Ordnungsposition anzufordern: Die Verwaltung müsste unter Umständen Hunderte Dokumente aufbereiten. Ein sinnvoller erster Schritt wäre, mit dem Amt über den Inhalt einer Ordnungsposition zu sprechen, um zunächst eine Liste mit Dossiers und Subdossiers zu erhalten. Danach könnte eine gezielte, zeitlich eingegrenzte Liste mit Dokumenten angefordert werden.