Kein Einblick in die Strategie zur Verfolgung von Steuerhinterziehern

Urteil des BVGer A-2305_2025 vom 19. September 2025.

Wer: Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV).

Was : Der Beschwerdeführer, gegen den eine abgeschlossene besondere Steueruntersuchung gerichtet ist, beantragte beim Bundesrat den Zugang zum internen Gesuch vom 24. Februar 2017, das die ESTV an den Vorsteher des Eidgenössischen Finanzdepartements gerichtet hatte. Mit diesem Dokument sollte die Genehmigung zur Durchführung der genannten Untersuchung wegen des Verdachts auf schwere Steuerdelikte eingeholt werden.

Nach einer Empfehlung des EDÖB, das DSG anzuwenden, erließ die ESTV eine Verfügung, mit der sie den Zugang verweigerte. Sie war der Ansicht, dass das Gesuch missbräuchlich sei und dass der Schutz ihrer Untersuchungsmethoden die Verweigerung sowohl unter dem Gesichtspunkt des Datenschutzes (DSG) als auch des Öffentlichkeitsprinzips (BGÖ) rechtfertige. Der Beschwerdeführer focht diese Verweigerung vor dem Bundesverwaltungsgericht an und argumentierte, dass ihm das Steuergeheimnis nicht entgegengehalten werden könne und dass das BGÖ und das DSG kumulativ anwendbar seien.

Artikel des BGÖ: Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ; Art. 26 Abs. 2 Bst. b Ziff. 1 DSG.

Entscheidung: Die Beschwerde wird abgewiesen.

Begründung: Das Gericht hat offen gelassen, ob das Gesuch ausschliesslich nach dem DSG oder dem BGÖ zu prüfen ist, da die Ablehnung in beiden Fällen gerechtfertigt ist.

Die Prüfung des Dokuments ergab, dass es die Untersuchungsstrategie der ESTV, ihre Analysekriterien, die vorgenommenen Datenabgleiche und die Hypothesen zur Aufdeckung des Betrugs enthält.

• Unter dem Gesichtspunkt des BGÖ: Die Offenlegung dieser Informationen würde es den Steuerhinterziehern ermöglichen, ihr Verhalten anzupassen, um dem Fiskus zu entgehen. Dies würde die Durchführung konkreter Maßnahmen der Behörde behindern (Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ), wobei die Ausnahme auch für allgemeine Kontrollstrategien und künftige Maßnahmen gilt.
• Unter dem Gesichtspunkt des DSG: Es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Geheimhaltung der Ermittlungsmethoden, um die Wirksamkeit der Bekämpfung von Steuerbetrug zu gewährleisten (Art. 26 Abs. 2 Bst. b Ziff. 1 DSG). Dieses Interesse überwiegt das private Interesse des Beschwerdeführers, zumal die Personendaten untrennbar mit der Ermittlungsstrategie verbunden sind und nicht in geschwärzter Form weitergegeben werden können, ohne diese zu offenbaren.

Bundesgericht stützt ESTV und BVGer

Urteil 1C_346/2023 des Bundesgerichts vom 16. Dezember 2024

Wer: Eidg. Steuerverwaltung (ESTV)

Was: Bei einem diplomatischen Treffen zwischen der ESTV und den indischen Behörden im August 2016 ging es um Amtshilfeersuchen in Steuersachen. Der Inhalt des Treffens wurde in einem "Joint Statement" veröffentlicht. Im Nachgang an das Treffen erfolgte ein "Arbeitstreffen", an welchem Personen, die mit der technischen Durchführung des vereinbarten Informationsaustausches betraut sind, teilnahmen. Darüber wurde eine von beiden (indische und schweizerische) Seiten redigierte Aktennotiz erstellt. Ein Unternehmen will nun diese Aktennotiz, von welchem ihm bereits eine geschwärzte Version vorliegt. Die ESTV will die ungeschwärzte Notiz nicht herausgeben, weil diese von den Geheimhaltungsbestimmungen des Doppelbesteuerungsabkommens zwischen der Schweiz und Indien erfasst sei. Der EDÖB empfahl der ESTV an der Verweigerung des Zugangs festzuhalten. Diese Zugangsverweigerung stützte auch das BVGer. Die Gesuchstellerin gelangte deshalb mittels Beschwerde an das Bundesgericht und forderte die Zugangsgewährung.

BGÖ-Artikel: Amtliches Dokument (Art. 5 Abs. 1 BGÖ) – Beeinträchtigung der aussenpolitischen Interessen oder der internationalen Beziehungen der Schweiz (Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ)

Entscheid: Das Bundesgericht stützt den Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts und der ESTV. Der Zugang wird verweigert.

Begründung:

Das BGer ist – wie auch die Vorinstanzen – der Auffassung, dass Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ zur Anwendung gelangt. Auch das BGer sieht die aussenpolitischen Interessen und die internationalen Beziehungen gefährdet und stützt das Urteil des BVGer.

Ferner hat die Gesuchstellerin eventualiter – als milderes Mittel – verlangt, dass ihr der Zugang nur vor Ort gewährt werden soll oder unter Strafandrohung. Das BGer erinnert hier an die Funktion des BGÖ: Wird einer Person Zugang gewährt, so ist allen Personen Zugang zu gewähren. Eine Beschränkung des Zugangs auf einzelne Personen ist grundsätzlich nicht möglich. Deshalb lehnt das BGer auch diesen Antrag ab.

Bundesverwaltungsgericht stützt Entscheid des ESTV

Urteil A-3241/2021 des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. Mai 2023

Wer: Eidg. Steuerverwaltung (ESTV)

Was: Bei einem diplomatischen Treffen zwischen der ESTV und den indischen Behörden im August 2016 ging es um Amtshilfeersuchen in Steuersachen. Der Inhalt des Treffens wurde in einem "Joint Statement" veröffentlicht. Im Nachgang an das Treffen erfolgte ein "Arbeitstreffen", an welchem Personen, die mit der technischen Durchführung des vereinbarten Informationsaustausches betraut sind, teilnahmen. Darüber wurde eine von beiden (indische und schweizerische) Seiten redigierte Aktennotiz erstellt. Ein Unternehmen will nun diese Aktennotiz, von welchem ihm bereits eine geschwärzte Version vorliegt. Die ESTV will die ungeschwärzte Notiz nicht herausgeben, weil diese von den Geheimhaltungsbestimmungen des Doppelbesteuerungsabkommens zwischen der Schweiz und Indien erfasst sei. Der EDÖB empfahl der ESTV an der Verweigerung des Zugangs festzuhalten, woraufhin die Gesuchstellerin an das Bundesverwaltungsgericht gelangte und verlangte, dass der Zugang zu gewähren sei.

BGÖ-Artikel: Amtliches Dokument (Art. 5 Abs. 1 BGÖ) – Beeinträchtigung der aussenpolitischen Interessen oder der internationalen Beziehungen der Schweiz (Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ)

Entscheid: Das Bundesverwaltungsgericht gibt der ESTV vollumfänglich recht und weist die Beschwerde ab. Der Zugang wird verweigert.

Begründung:

Auch das BVGer stellt sich auf den Standpunkt, dass es sich bei der Aktennotiz um ein amtliches Dokument i.S.v. Art. 5 Abs. 1 BGÖ handelt.

Beeinträchtigung der aussenpolitischen Interessen oder der internationalen Beziehungen der Schweiz (Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ):

Das BVGer teilt die Auffassung, dass die Offenlegung der Aktennotiz die aussenpolitischen Interessen und die internationalen Beziehungen der Schweiz erheblich beeinträchtigen könnte  Konkret brachte die ESTV hervor, dass die Offenlegung von als vertraulich eingestuften Informationen das Vertrauen anderer Staaten in die Schweiz als Partner im internationalen Amtshilfeverfahren in Steuersachen untergraben und die Bewertung der Schweiz im OECD-Peer-Review negativ beeinflussen könnte. Eine schlechtere Gesamtbewertung könnte wirtschaftliche und politische Konsequenzen haben, einschliesslich möglicher Sanktionen oder eines Reputationsschadens.

Das Bundesverwaltungsgericht folgte dieser Argumentation und entschied, dass das öffentliche Interesse an Transparenz nicht überwiegt, da ein ernsthaftes Risiko für die aussenpolitischen Interessen der Schweiz besteht.

ESTV überzeugt EDÖB
Empfehlung des Eidg. Öffentlichkeitsbeauftragten EDÖB vom 18. Mai 2021

Wer: Eidg. Steuerverwaltung (ESTV)

Was: Bei einem diplomatischen Treffen zwischen der ESTV und den indischen Behörden im August 2016 ging es um Amtshilfeersuchen in Steuersachen. Der Inhalt des Treffens wurde in einem "Joint Statement" veröffentlicht. Im Nachgang an das Treffen erfolgte ein "Arbeitstreffen", an welchem Personen, die mit der technischen Durchführung des vereinbarten Informationsaustausches betraut sind, teilnahmen. Darüber wurde eine von beiden (indische und schweizerische) Seiten redigierte Aktennotiz erstellt. Ein Unternehmen nun diese Aktennotiz, von welchem ihm bereits eine geschwärzte Version vorliegt. Die ESTV will die ungeschwärzte Notiz nicht herausgeben, weil diese von den Geheimhaltungsbestimmungen des Doppelbesteuerungsabkommens zwischen der Schweiz und Indien erfasst sei.

BGÖ-Artikel: Amtliches Dokument (Art. 5 Abs. 1 BGÖ) – Steuergeheimnis (Art. 4 Bst. a BGÖ) – Beeinträchtigung der aussenpolitischen Interessen oder der internationalen Beziehungen der Schweiz (Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ)

Entscheid: Die ESTV erhält recht und muss die Aktennotiz nicht herausgeben.

Begründung: Zunächst stellt der EDÖB fest, dass die ESTV glaubhaft dargelegt hat, dass über das Arbeitstreffen weder interne Notizen noch eine separate Vereinbarung (nebst dem bereits publizierten Joint Statement) existieren. Der EDÖB hat demnach nur noch den Zugang zur Aktennotiz zu prüfen.

Entgegen der Ansicht der ESTV liegt grundsätzlich ein Anwendungsfall des BGÖ vor. Die aufgerufene Bestimmung im Doppelbesteuerungsabkommen dient dem Schutz von individuell Steuerpflichtigen bzw. das internationale Steuergeheimnis. Die ESTV hat nicht dargelegt, inwiefern die Aktennotiz Rückschlüsse auf einzelne Steuerpflichtige erlauben würde.

Der EDÖB schliesst sich allerdings der Auffassung der ESTV an, wonach eine Veröffentlichung der Aktennotiz die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigen könnte. Die ESTV habe plausibel dargelegt, dass auch Indien als Mitverfasser des Dokuments ein Geheimhaltungsinteresse habe. Eine einseitige Offenlegung könnte zu Verstimmungen der bilateralen Beziehungen führen. Die ESTV befürchtet zudem Kritik an der Schweizer Praxis im nächsten OECD-Follow-Up-Bericht, welcher aktuell verfasst wird. Eine negative Peer-Review könnte die Schweizer Interessen schädigen.

Gar Strafsünder profitieren vom "Klima des Vertrauens"
Urteil A-1878/2018 des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. Mai 2020

Wer: Eidg. Steuerverwaltung (ESTV)

Was: Der Journalist Mischa Aebi (SonntagsZeitung) ersuchte Ende 2017 um Einsicht in die Strafbescheide der ESTV aus demselben Jahr. An der Schlichtungsverhandlung wurde das Gesuch auf Entscheide aus den Bereichen Mehrwert- und Verrechnungssteuergesetz eingeschränkt. Die ESTV brachte vor, dass es sich hierbei um Dokumente des Verwaltungsstrafverfahrens handle, auf welche das BGÖ nicht einschlägig sei. Der EDÖB sprach sich dafür aus, das BGÖ bei abgeschlossenen Strafverfahren anzuwenden und empfahl zu prüfen, ob die Strafbescheide anonymisiert herausgegeben werden könnten. Die ESTV folgte dieser Ansicht nicht und lehnte das Zugangsgesuch ab mit der Begründung, dass das BGÖ sowohl auf hängige als auch abgeschlossene Strafverfahren nicht anwendbar sei. Aebi reichte hierzu Beschwerde beim BVGer ein, reichte aber in der Zwischenzeit ein erneutes Einsichtsgesuch gestützt auf den Grundsatz der Justizöffentlichkeit ein. Die ESTV heisst in der Folge das zweite Einsichtsgesuch teilweise gut, indem sie anonymisierte Einsicht in die rechtskräftigen Strafbescheide gewährt. An ihrem Standpunkt, das BGÖ sei nicht einschlägig, hält die ESTV aber fest. Aebi erhebt Beschwerde gegen das nur teilweise gewährte Einsichtsgesuch.

BGÖ-Artikel: Keine (BVGer lässt Anwendbarkeit des BGÖ offen)

Entscheid: Die Anonymisierung der Strafbescheide ist rechtens.

Begründung: Aufgrund eines verfahrenstechnischen Kniffs äussert sich das BVGer vorliegend nicht zur Anwendbarkeit des BGÖs: Das zweite Einsichtsgesuch sei - entgegen der Vorbringen der ESTV- als Wiedererwägungsgesuch zu qualifizieren, weil es sich um ein identisches Gesuch handle, die mit anderer Rechtsgrundlage begründet wurde. Mit der teilweisen Gutheissung des Wiedererwägungsgesuchs wird das erste Einsichtsgesuch und somit auch die dazugehörige Beschwerde gegenstandslos. Somit kann, so das BVGer, die darin enthaltene Frage der Anwendbarkeit des BGÖ, offenbleiben. (E. 3.4.)

Das BVGer prüft in der Folge, ob die Anonymisierung der Entscheide und die verfügten Gebühren mit dem Grundsatz der Justizöffentlichkeit vereinbar ist:

Verschiedene Verfassungs- und völkerrechtliche Bestimmungen und konkretisiert durch die Strafprozessordnung verpflichten zur Öffentlichkeit von Urteilen und Strafbefehlen. Jedoch hat das BGer wiederholt festgehalten, dass dem genüge getan ist, wenn Entscheide bei einer öffentlich zugänglichen Kanzlei aufliegen, und wenn diese von jeder Person mit berechtigtem Interesse eingesehen werden kann. Sofern keine besonders schützwürdigen Geheimhaltungsinteressen dagegensprechen, kann das vollständige, ungekürzte und nicht anonymisierte Urteil eingesehen werden.

Vorliegend hat die Behörde die Einsicht zwar gewährt, unter Verweis auf das Steuergeheimnis jedoch ein besonderes Geheimhaltungsinteresse erkannt und die Strafbescheide deshalb anonymisiert. Das Steuergeheimnis soll dem Ausgleich dienen zur umfangreichen Offenlegungspflicht von Steuerpflichtigen, die Schweigepflicht solle "die Offelegung erleichtern" und begünstige "ein Klima des Vertrauens zwischen steuerpflichtiger Person und den Steuerbehörden". Offensichtlich soll dieses Vertrauensklima nicht nur während der Steuerermittlungsphase, sondern auch während eines späteren Strafverfahrens gelten, obwhl sich das BVGer hierzu nicht äussert. Das BVGer urteilt, dass "die von der Vorinstanz gewährte Einsicht in die Strafbescheide in anonymisierter Form geeignet ist, um dem gestützt auf die Justizöffentlichkeit berechtigten Einsichtsanspruch des Beschwerdeführers bei gleichzeitiger Wahrung des Steuergeheimnisses gerecht zu werden."

Punkto Gebühren verweist das BVGer auf die allgemeine Gebührenverordnung, welche festlegt, dass diese verhängt werden können, wenn eine Verfügung veranlasst oder eine Dienstleistung beansprucht wird. Es erkennt zwar, dass Medien auf Zugang zu amtlichen Dokumenten angewiesen sind, aber auch, dass sich die angekündigten Gebühren am unteresten Rand des anwendbaren Rahmens bewegen. Somit seien diese auch unter Berücksichtigung des öffentlichen Interesses am Zugang nicht zu beanstanden.

Die ESTV will in Zukunft die Strafbescheide anonymisiert und gebührenfrei zur Einsicht auflegen.

Une check-list interne sur la déduction de l’impôt préalable en matière de TVA est un document officiel. 

Recommandation du fédéral à la protection des données et à la transparence (PFPDT) du 26 mars 2020

Qui :  Administration fédérale des contributions AFC

Quoi : Un cabinet d'avocats a déposé, le 25 novembre 2019, une demande d’accès adressée à l'Administration fédérale des contributions AFC afin d'obtenir, s'il existe, un document interne de l'AFC concernant le refus de la déduction de l'impôt préalable en cas de paiement au comptant dans le domaine de la taxe sur la valeur ajoutée TVA.

Le 11 décembre 2019, l'AFC a informé le demandeur que le document demandé existait mais que l'accès y était refusé car cela risquerait d'entraver une mesure concrète de l'autorité, à savoir la perception correcte et intégrale de l'impôt dû (art 7 al. 1 let. b LTrans). Le document interne a été adopté suite à d'importantes pertes fiscales provoquées par certaines entreprises actives dans la branche de la construction. La divulgation du contenu de ce document aurait pour effet de favoriser les abus dans ce secteur.

Le 31 décembre 2019, les avocats ont déposé une demande en médiation auprès du Préposé. Le cabinet a mentionné dans sa demande que l'AFC porte le fardeau de la preuve et qu'en l'espèce elle n'a pas suffisamment motivé sa position comme elle s'est contentée d'indiquer le motif de refus. Il ajoute que la divulgation du document n'est pas à même de favoriser les abus dans le secteur des travaux de construction puisqu'ils sont déjà connus des autorités fiscales et que l'AFC dispose des moyens tirés de la loi et de la jurisprudence pour combattre lesdits abus, tant fiscalement que pénalement. Le cabinet  relève également que "cette pratique interne [de l'AFC] paraît plutôt instituer des généralités lors des contrôles externes dans la branche de la construction, imposant de manière systématique le refus du droit à la déduction de l'impôt préalable lorsqu'une facture grevée de TVA a été payée au comptant par un assujetti". 

Articles de la LTrans : Dispositions spéciales réservées (art. 4 LTrans) - Exécution de mesures concrètes prises par une autorité (art. 7 al. 1 let. b LTrans)

Décision : L'AFC accorde l’accès au document demandé en tenant compte du principe de transparence et de proportionnalité. Le Préposé ne peut pas exclure qu'il existe un risque que la mesure concrète prise par l'AFC soit entravée par la divulgation de certains passages. Cependant, l'AFC n'a, pour l'instant, pas suffisamment démontré les raisons pour lesquelles ce document constituait la clé du succès. L'AFC n'a pas renversé la présomption de liberté d'accès aux documents officiels prévue à l'art. 6 al. 1 LTrans et doit accorder l'accès au document demandé. L'AFC est libre, si elle compte maintenir le refus d'accès, de motiver sa position de manière plus complète et détaillée dans une décision. 

Justification : Le document demandé qui est désigné comme étant une directive interne par l'AFC, ne se réfère pas directement à la situation fiscale d'un contribuable déterminé ou déterminable, il n'est par conséquent pas couvert par le secret fiscal, comme le précise aussi le Tribunal administratif fédéral (Arrêt du TAF A-6255/2018 du 12 septembre 2019). Tout comme les checklists AI, le document interne de l'AFC contient une liste de critères ayant valeur d'indice et un contexte spécifique devant attirer l'attention de l'AFC lors de ses révisions. Si un certain nombre des critères sont remplis, il est possible qu'il existe une tentative d'abus et l'AFC évalue alors s'il est nécessaire de prendre une décision concernant la déduction de l'impôt préalable. Le TAF ainsi que le Préposé, dans une recommandation portant sur un cas similaire, ont conclu qu'une liste ne permettant pas de prendre directement une décision dans un cas concret ne remplit pas les conditions d'application de l'exception. Le TAF mentionne également dans l'arrêt que la préoccupation des recourants, en tant que citoyens et avocats spécialisés, de connaître les critères contenus dans la liste de contrôle afin de pouvoir vérifier s'ils sont ou non objectivement justifiés doit prévaloir sur l'intérêt de l'autorité au maintien du secret.

Die begrenzte Reichweite des Steuergeheimnisses
Urteil A-6255/2018 des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. September 2019

Wer: Eidg. Steuerverwaltung (ESTV)

Was: Die Abteilung Strafsachen und Untersuchungen der ESTV (ASU) hatte im Jahr 2017 insgesamt 268.7 Millionen an Bussen und Nachsteuern verfügt. Ein Journalist der Tamedia AG verlangte bei der ESTV die Einsicht in die Summe der Bussen, der Nachsteuern sowie der Anzahl Verfahren pro Kanton. Die ESTV verweigerte jedoch den Zugang auch nach einer Empfehlung des EDÖB vom 7. September 2018, welcher sich für die Zugangsgewährung aussprach.

BGÖ-Artikel: Amtliches Dokument (Art. 5 Abs. 1 BGÖ) - Steuergeheimnis (Art. 4 BGÖ) - Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen (Art. 7 Abs. 1 Bst. e BGÖ)

Entscheid: Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, (fast alle) Informationen müssen gewährt werden.

Begründung: Die ESTV argumentiert, dass kein Dokument mit den gewünschten Informationen bestehe und dass sie durch einen einfachen elektronischen Vorgang auch kein solches erstellen können. Dieses Argument scheint angesichts des Verfahrens bezüglich der Bussen und Nachsteuern fraglich bzw. sei «überspitzt formalistisch», wie es das BVGer ausführt: «Befinden sich die nachgefragten Informationen auf einem (oder mehreren) Informationsträger(n) im Besitz einer Behörde, ist (grundsätzlich) Einsicht zu gewähren, unabhängig davon, wieviel Aufwand dies der Behörde verursacht.» (E. 5.4.) Falls keine Liste besteht, in welcher die gewünschten Informationen bereits zusammengetragen sind, können die Informationen mittels der einzelnen Dokumente und Verfügungen, welche die ASU im Laufe des Verfahrens ausgestellt hat, zugänglich gemacht werden.

Weiter gibt die ESTV zu bedenken, dass aufgrund des Steuergeheimnisses (nach Artikel 110 des Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer) das Öffentlichkeitsprinzip im Steuerrecht ausgeschlossen sei. Zwar ist es durchaus so, dass das Steuergeheimnis eine Spezialbestimmung im Sinne des Artikels 4 Buchstabe a BGÖ ist, welche dem BGÖ vorgeht (E. 6.3). Es ist aber zu prüfen, ob die gewünschten Informationen überhaupt unter das Steuergeheimnis fallen. Ziel und Zweck des Steuergeheimnisses ist, ein Gegengewicht zur umfassenden Offenlegungspflicht der einzelnen Steuerpflichtigen zu gewähren: sämtliche der Privatsphäre zuzuordnende Tatsachen sind durch das Steuergeheimnis geschützt. Es geht dem Gesuchsteller vorliegend aber nicht um einzelne Personendaten, sondern um Informationen bezüglich Nachsteuern und Bussen, die aufgrund einer Untersuchung der Vorinstanz wegen Steuerwiderhandlungen bezogen wurden. Die geforderten Informationen ermöglichen grundsätzlich keine Identifikation der einzelnen von Bussen oder Nachsteuern betroffenen Person. Eine Ausnahme sieht das BVGer bei der Bekanntgabe der Anzahl ASU-Verfahren pro Kanton. Wenn in einem Kanton nur ein Verfahren erfolgte, und in diesem Kanton bereit eine Person bekannt ist, welche eine Busse oder Nachsteuer bezahlen musste, wird daraus faktisch die Höhe offengelegt. Damit wäre das Steuergeheimnis verletzt.

Schliesslich befürchtet die ESTV, dass durch die Offenlegung der Daten die Beziehungen zu den Kantonen leiden würde. Diese wären künftig nicht mehr bereit, ihre Daten der ESTV weiterzuleiten. Dies vermag den Zugang nicht zu verhindern: Im Bereich der Bundessteuer vollziehen die Kantone Bundesrecht, die ESTV verfügt über umfassende Aufsichts- und Einsichtsrechte. Die Übermittlung der kantonalen Behörden an den Bund geschieht mitunter nicht freiwillig. Deshalb kann nicht von einem ernsthaften Risiko einer Beeinträchtigung zwischen Bund und Kantonen aufgrund der Zugangsgewährung ausgegangen werden.

Somit heisst das BVGer die Beschwerde teilweise gut: Ausser der Anzahl ASU-Verfahren pro Kanton muss die ESTV die Daten - Summe der Bussen und Nachsteuern pro Kanton - bekannt geben.

Les dispositions du secret fiscal sont là pour protéger la sphère privée des personnes

Recommandation du fédéral à la protection des données et à la transparence (PFPDT) du 8 juillet 2019

Qui :  Administration fédérale des contributions

Quoi : Une personne privée a déposé, le 2 mai 2019, une demande d’accès adressée à l’Administration fédérale des contributions (AFC) concernant : ”All type of financial transactions done by following persons and their family members as individuals or as a part of company, organization etc. for the period financial year 2014-2017 [suit une liste de huit noms de personnes avec leurs fonctions et nationalités]”. Le demandeur affirme être intéressé par ces informations “to form opinion […] about what is the actual income of above mentioned persons and whether that income is reason behind their illegal or human right violation activities and whether they have paid appropriate income tax or not“. 

Le 14 mai 2019, l’AFC a refusé l’accès aux informations requises, en précisant que ”we suppose that all those people are domiciled in India and therefore taxpayers in India. This means that, in the first place, we have no reason to assume that the Federal Tax Administration has any data concerning the persons mentioned on your list. And even if they were taxpayers in Switzerland or had paid taxes in Switzerland in the past, we wouldn’t be allowed to provide you with the corresponding information since all our laws on taxation contain a secrecy clause. Disclosure of such data is possible only to persons or authorities concerned with the enforcement of the Swiss tax laws or through international tax administrative assistance based on the specific conditions laid down in the relevant legal bases.” 

Le 20 mai 2019, le demandeur a déposé une demande en médiation auprès du Préposé. Il demande explicitement à savoir si ”that information requested by me is held by it [l’AFC] or not”. Le demandeur explique finalement que les informations requises auprès de l’AFC lui sont servent à établir si les candidats concernés ont correctement payé leurs impôts. Il estime donc que l’intérêt public à la divulgation de ces informations est donné. 

Articles de la LTrans : Dispositions spéciales réservées (Art. 4 let. a LTrans)

Décision : L’AFC maintient son refus d’accorder l’accès aux informations demandées.

Justification :  Le Préposé s’est déjà exprimé à plusieurs reprises sur la réserve énoncée à l’art. 4 let. a LTrans par rapport aux différentes dispositions spéciales relatives au secret fiscal. Dans sa recommandation du 7 septembre 2018, il a examiné de façon détaillée la portée générale du secret fiscal en tant qu’exception de l’art. 4 let. a LTrans. Les dispositions relatives au secret fiscal ont pour but de protéger les données personnelles et les informations à caractère secret d’un contribuable. 

Les dispositions sur le secret fiscal ”ont pour objet de protéger des informations touchant à la sphère privée du contribuable, soit en particulier à ses données personnelles, ses secrets d’affaire ainsi que ses secrets de fabrication. Par contre, elles ne protègent pas des informations portant par exemple exclusivement sur des processus internes, des planifications, des directives internes des autorités etc. Ces documents sont donc en principe accessibles en vertu de la LTrans, sous réserve des exceptions prévues par cette loi”.

Dans ce contexte, il convient de rappeler la portée de l’art. 4 let. a LTrans. Les dispositions relatives au secret fiscal représentent des lex specialis dérogeant à la LTrans, et exclut, de ce fait, son application. Par conséquent, l’examen des autres arguments amenés par le demandeur (éventuel consentement des personnes intéressées et intérêt public prépondérant à la divulgation des informations) et par l’AFC apparaît superflu.

Das Steuergeheimnis schliesst das Öffentlichkeitsprinzip nicht per se aus
Empfehlung des Eidg. Öffentlichkeitsbeauftragten vom 7. September 2018

Wer: Eidgenössische Steuerverwaltung ESTV

Was: Ein Journalist verlangt bei der ESTV Einsicht erstens in die Anzahl Verfahren, Bussen und die Summe der Nachsteuern aus den Strafverfahren der direkten Bundessteuer 2017, aufgeschlüsselt nach Kantonen. Zweitens verlangt er Zugang zu einzelnen Teilen von ASU-Berichten (Abteilung Strafsachen und Untersuchungen), welche "naturgemäss Informationen zu einem konkreten Sachverhalt betreffend eine bestimmte Person" enthalten. Der Journalist ist aber mit einem anonymisierten Zugang einverstanden. Die ESTV verweigert beide Gesuche mit Verweisen auf das Steuergeheimnis, mögliche Rückschlüsse auf einzelne Steuerpflichtige, fehlende amtliche Dokumenten und Belastung der Beziehungen zu den Kantonen.

BGÖ-Artikel: Steuergeheimnis (Art. 4 BGÖ) - Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen (Art. 7 Abs. 1 Bst. e BGÖ)

Entscheid: Der Zugang ist zu gewähren.

Begründung: Zwar nennt das Bundesamt für Justiz in einem Rechtsgutachten verschiedene Bestimmungen in Steuergesetzen, welche als Spezialbestimmung zum BGÖ gelten, aber das Steuergeheimnis schliesst das Öffentlichkeitsprinzip nicht automatisch aus. Vielmehr ist in jedem Einzelfall zu prüfen, "ob die konkreten Dokumentinhalte einen direkten Bezug zu einer bestimmten steuerpflichtigen Person aufweisen, oder ob sich die Inhalte auf verwaltungsinterne Abläufe ohne direkten Subjektbezug beschränken."

Nach Ansicht des EDÖB hat die ESTV weder hinreichend begründet, wie die Zugangsgewährung rein statistischer Dokumente Rückschlüsse auf einzelne Steuerpflichtige zulassen würde, noch weshalb diese Aufschlüsselung nicht mittels einfachem elektronischem Vorgang erstellt werde könnte. Bezüglich der ASU-Berichte hat der Journalist ja bereits erklärt, mit einer anonymisierten Form einverstanden zu sein. Dass dies einen gewissen Aufwand mit sich zieht, wird vom EDÖB nicht in Frage gestellt, jedoch lässt dies das BGÖ zu, solange der Geschäftsgang der Behörde nicht lahmgelegt wird.
Sicherlich auch ungenügend für die Zugangsverweigerung ist der blosse Verweis der ESTV, eine Offenlegung würde die Bereitschaft der Kantone zur Lieferung von Daten schmälern, besonders weil es sich dabei wohl nicht um einen freiwilligen Austausch handle. 

Auch Verwaltungsstrafverfahren sollen von der Öffentlichkeit kontrolliert werden
Empfehlung des Eidgenössischen Öffentlichkeitsbeauftragten vom 30. Januar 2018

Wer: Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV)

Was: Ein Journalist verlangt Einsicht in die von der ESTV ausgefüllten Strafbescheide vom Jahr 2017. Nach einer Schlichtungsverhandlung wird das Gesuch auf die Bereiche aus dem Mehrwert- und Verrechnungssteuergesetz beschränkt. Dennoch verweigert die ESTV den Zugang, weil Verwaltungsstrafverfahren von der Gültigkeit des BGÖ ausgenommen seien, ausserdem spreche das Steuergeheimnis gegen eine Veröffentlichung.

BGÖ-Artikel: Sachlicher Geltungsbereich (Verwaltungsstrafverfahren; Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ) – Steuergeheimnis (Art. 4 BGÖ) 

Entscheid: Die ESTV kann Zugang nicht integral verweigern.

Begründung: Die Verwaltungstätigkeit soll der Kontrolle der Öffentlichkeit unterliegen, das gilt auch für - wie vorliegend- Verwaltungsstrafverfahren. Der EDÖB differenziert leicht seine bisherige Praxis aufgrund eines Entscheids des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Januar 2016: In diesem Urteil stellte das BVGer klar, dass amtliche Dokumente - zumindest wenn sie Umweltinformationen enthalten - eines abgeschlossenen Justizverfahrens auch dem BGÖ unterstehen. Somit solle die ESTV die Strafbescheide erneut überprüfen, und deren Inhalte soweit anonymisieren, als dass diese einzelnen Personen zugeordnet werden könnten. Letzteres wäre aufgrund der Spezialbestimmungen in den Steuergesetzen unzulässig; alle anderen Inhalte der Strafbescheide sollen aber zugänglich gemacht werden.

De l’examen de documents sur l’exécution de mesures des impôts.

Recommandation du fédéral à la protection des données et à la transparence (PFPDT)

Qui : Administration fédérale des contributions (AFC)

Quoi : Suite à une procédure de médiation au sens de la LTrans qui s’est déroulée et terminée en 2015 par un classement de l’affaire, l’AFC a fait part à une entreprise que sa Division Remboursement était en train d’élaborer un document de travail à usage interne en matière de dividend stripping, mais que ce document n’aurait pas été transmis en cas de demande d’accès. L’entreprise a donc prié l’AFC de l’informer quand ledit document aura atteint son stade définitif d’élaboration et lui a annoncé qu’en cas de refus de transmission elle recourra à une procédure de médiation. Le 18 mars 2016, l’AFC l’a informée que le document en question était prêt. Toutefois, elle a refusé de le lui transmettre « en vertu du principe de la transparence, et ce sur la base notamment de l’article 7, alinéa 1, lettre b de la LTrans. Une connaissance anticipée de ces facteurs par les contribuables porterait préjudice ou rendrait impossible lesdits contrôles. Le travail de la division Remboursement serait ainsi entravé, si bien que l’accès au document requis doit être refusé.

Articles de la LTrans : Exécution de mesures concrètes prises par une autorité (art. 7 al. 1 let. b LTrans)

Décision : A la lumière de la jurisprudence du Tribunal administratif fédéral, le Préposé estime que la transmission des documents demandés par la demanderesse ne peut pas entraver l’exécution de mesures concrètes prises par l’AFC conformément à ses objectifs (art. 7, al. 1, let. b LTrans). Il recommande à l’AFC d’accorder l’accès aux trois documents de travail en matière de dividend stripping élaborés par sa Division Remboursement.

Justification : Selon l’art. 7, al. 1, let. b LTrans, le droit d’accès est limité, différé ou refusé lorsque sa transmission entrave l’exécution de mesures concrètes prises par l’autorité. Cette exception a donc pour but de permettre à l’autorité de garder secrètes les informations qui lui servent à la préparation d’une mesure concrète. Le message relatif à la loi sur la transparence cite, à titre d’exemple, des mesures de surveillance, des inspections des autorités fiscales ou des campagnes d’information dans le domaine de la prévention du tabac. La doctrine et la jurisprudence sont d’avis que cette exception doit être interprétée de manière restrictive. L’art. 7, al. 1, let. b LTrans requiert l’entrave de « mesures concrètes » pour refuser l’accès au document. La question se pose donc de savoir si une liste ne permettant pas de prendre une décision définitive par rapport à un cas concret peut remplir les conditions d’application du motif d’exception. A cette même question, le TAF a répondu par la négative dans son arrêt concernant la checklist de l’AI, cas analogue à celui du d’espèce. Le Préposé doit se conformer à la jurisprudence.  

Documents concernant le remboursement de l’impôt anticipé à une entreprise

Recommandation du fédéral à la protection des données et à la transparence (PFPDT)

Qui : Administration fédérale des contributions (AFC)

Quoi : Un privé a, par le biais de son représentant, déposé, le 5 octobre 2015, une demande d’accès adressée à l’Administration fédérale des contributions (AFC) concernant : « tout accord écrit ou tout document faisant la preuve d’un accord oral que l’Administration fédérale des contributions a passé avec la société […] dans le cadre du contrôle en matière d’impôt anticipé et de droit de timbre effectué dans le courant de l’année 2013 sous la direction de Monsieur […] et qui a abouti à la lettre du 3 juillet 2013 ». Il y produit une copie de la lettre,  lettre adressée à la société Y, dans laquelle l’AFC fixe les montants d’impôt à payer. Le privé fonde sa demande sur la recommandation du Préposé du 20 mai 2014, selon laquelle le secret fiscal énoncé à l’art. 33 de la loi fédérale sur l’impôt anticipé (LIA) et à l’art. 37 de la loi fédérale sur les droits de timbre (LT) ne peut pas constituer une disposition particulière au sens de l’art. 4 let. a LTrans, dans la mesure où les bases légales de la LIA et de la LT sont formulées en termes généraux.

Articles de la LTrans :  Dispositions spéciales réservées (art. 4 let. a LTrans)

Décision : le Préposé considère que l’AFC a refusé à juste titre l’accès à des documents fiscaux dans le cadre d’un contrôle en matière d’impôt anticipé et de droit de timbre, du fait que ces documents contiennent des informations touchant à la sphère privée d’un contribuable déterminé. Dans ce cas, le secret fiscal énoncé aux art. 37, al. 1 LIA et 33, al. 1 LT représente une disposition spéciale au sens l’art. 4, let. a LTrans. Le fait que le nom de ce contribuable soit connu par le demandeur, ne justifie pas la levée du secret fiscal.

Justification : Les documents requis contenant des données personnelles du demandeur, la LTrans ne s’applique pas à la demande d’accès. Celle-ci relève de l’art. 8 de la loi fédérale sur la protection des données (LPD). Même si le demandeur ne fait pas d’affirmation en ce sens, il est légitime de se poser cette question, puisqu’il affirme être «en litige devant un Tribunal dont une question centrale a un lien direct et étroit avec notre demande LTrans », donc d’être d’une manière ou d’une autre touché par les documents requis. Avec sa demande d’accès, le demandeur produit aussi la décision de taxation et démontre être en possession d’une partie du dossier fiscal de la société. Dans sa demande en médiation il affirme être un ancien associé de la société. Sur demande du Préposé et pour trancher cette question, l’autorité lui a confirmé que la requête déposée le 5 octobre 2015 portait exclusivement sur le dossier fiscal de la société et que l’AFC n’avait reçu aucune information sur la relation du demandeur avec la société. La demande a donc été traitée correctement selon la LTrans. Le Préposé parvient au constat intermédiaire suivant : les exceptions énoncées à l’art. 3, al. 1 et al. 2 LTrans ne sont pas applicables en l’espèce.

L’AFC a refusé l’accès aux documents en s’appuyant sur la réserve émise par l’art. 4, let. a LTrans. Elle invoque la recommandation du Préposé du 9 juin 2015 qui, dans le cas d’espèce, parvient à la conclusion « que le secret fiscal trouve application pour refuser l’accès à un document requis lorsque ce dernier se réfère à un sujet fiscal déterminé et qu’il serait possible d’identifier ce contribuable même en procédant à des caviardages.

Nicht dokumentierte Informationen fallen nicht in den Geltungsbereich des BGÖ

Urteil A-7235/2015 des Bundesverwaltungsgerichts (BVGer) vom 30. Juni 2016

Wer: Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV)

Was: Der Beschwerdeführer verlangte vom ESTV eine Auflistung über Mehrwertsteuereinnahmen aus Retrozessionen. Laut eigenen Aussagen verfügt das ESTV aber weder über die geforderten Unterlagen, noch seien diese mit einfachem elektronischen Vorgang erstellbar.

BGÖ-Artikel: Amtliches Dokument (Art. 5 Abs. 1 BGÖ) - Virtuelles amtliches Dokument (Art. 5 Abs. 2 BGÖ)

Entscheid: Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit überhaupt darauf eingetreten wird.

Begründung: Damit der Zugang gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz gewährt werden kann, muss das fragliche Dokument ein amtliches Dokument im Sinne von Art. 5 BGÖ sein. Aus Abs. 1 Bst. a ergibt sich dabei, dass sich das Gesuch auf ein bereits bestehendes Dokument oder aber ein einfach zu erstellendes Dokument beziehen muss. Das Öffentlichkeitsprinzip bezweckt daher nicht, die Verwaltung zur Erstellung eines noch nicht existierenden Dokumentes zu verpflichten.

Die ESTV konnte laut dem BVGer glaubhaft darlegen, dass sie keine detaillierten Statistiken zu Mehrwertsteuereinnahmen aus Retrozessionen führt. Vermögensverwalter oder Banken unterscheiden in ihrer Mehrwertsteuer-Deklaration nicht zwischen einzelnen Leistungskategorien, sofern die Leistungen alle zum gleichen Satz besteuert werden. Dies erfasst auch Retrozessionen, somit verfügt die ESTV nicht über die vom Beschwerdeführer geforderten Informationen.

Weiter handelt es sich bei den gewünschten Statistiken auch nicht um virtuelle amtliche Dokumente. Mangels differenzierten Datensätzen hat die ESTV keine Möglichkeit, durch einfache elektronischen Vorgängen die geforderten Informationen bereitzustellen. Wie einfach dieser elektronische Vorgang für das Bestehen eines virtuellen amtlichen Dokumentes sein müsste, ist nicht abschliessend geklärt. Jedoch sollte laut Botschaft des Bundesrates auch ein durchschnittlich begabter Computernutzer solche Unterlagen (aus bereits vorhandenen Informationen) zusammenstellen können. Es ist bekannt, dass die personellen Ressourcen der ESTV nur punktuelle Kontrollen bei Steuerpflichtigen erlauben. Daraus können keine allgemein gültigen Aussagen oder Statistiken generiert werden, weswegen es sich bei den gewünschten Informationen auch nicht um virtuelle amtliche Dokumente handelt.

Eine Statistik über Kontrollen ist keine Gefahr für den Erfolg von Steuerinspektoren

Empfehlung des eidgenössischen Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) vom 17. Februar 2016

Wer: Eidgenössische Steuerverwaltung ESTV

Was: Ein Medienschaffender verlangt von der Eidgenössischen Steuerverwaltung Daten über Mahnungen, Verzugszinse, Nachbelastungen, Zahlungsbefehle, fehlenden Abrechnungen, Betreibungen und Verfahren betreffend der Jahre 2007 bis 2012. Zudem wollte der Journalist Informationen zu erstellten Risikoprofilen. Die Daten sollten so detailliert sein, dass Rückschlüsse auf Branchen möglich wären. Die ESTV verweigerte den Zugang unter anderem mit Verweis auf das Steuergeheimnis. Weiter seien die Dokumente in der gewünschten Form nicht vorhanden. Die Offenlegung von Risikoprofilen würde zudem die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen der ESTV beeinträchtigen. 

BGÖ-Artikel: Zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen (Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ)

Entscheid: Die Eidgenössische Steuerverwaltung gewährt den Zugang zur Anzahl Kontrollen bei Betrieben im Bereich der Mehrwertsteuer der Jahre 2008-2013.

Begründung: Laut geltender Lehre muss die Offenlegung durchzuführender Massnahme deren Erfolg ernsthaft gefährden, die Geheimhaltung dieser Vorkehrungen muss der Schlüssel zu ihrem Erfolg darstellen. Bei der vorliegend verlangten Anzahl an Mehrwertsteuerkontrollen bei Betrieben der zehn grössten Wirtschaftszweige handle es sich um Informationen aus der Vergangenheit und nicht um Informationen, die eine behördliche Massnahme vorbereiten, argumentiert der EDÖB. Die Geheimhaltung der Anzahl erfolgter Kontrollen sei nicht als eigentlicher Schlüssel zum Erfolg der zukünftigen Kontrolltätigkeit zu qualifizieren.

Ein Artikel, welcher aus der betroffenen Statistik entstanden ist, kann hier heruntergeladen werden.

Kein Dokument – kein Zugang

Empfehlung des eidgenössischen Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) vom 14. September 2015

Wer: Eidgenössische Steuerverwaltung ESTV

Was: Eine Privatperson reklamierte bei der Eidgenössischen Steuerverwaltrung wiederholt, dass ihr im Bereich der Erhebung der Mehrwertsteuer auf so genannte Retrozessionen „über 100 Mio CHF“ an Steuereinnahmen entgangen seien. Sie verlangte, gestützt auf das BGÖ Auskunft darüber, „welche Massnahmen die ESTV getroffen haben, um die Ausstände nachzubelasten. Die ESTV antwortete, sie verfüge nicht über eine separate Aufstellung der Mehrwertsteuereinnahmen aus Bankenretrozessionen.

BGÖ-Artikel: Recht auf Auskunft über den Inhalt amtlicher Dokumente (Art. 6 Abs. 1 BGÖ) – Amtliches Dokument (Art. 5 Abs. 1 BGÖ)

Entscheid: Der EDÖB stützt die Haltung des Amtes. Er sieht keinen Anlass daran zu zweifeln, dass die gewünschte Aufstellung nicht existiert.

Begründung: Der Antragssteller verlangte laut dem EDÖB eine behördliche Auskunft, welche möglicherweise aus einem amtlichen Dokument hervorgeht. Im Rahmen der durchgeführten Schlichtungsverhandlung sei dem Antragssteller von der ESTV dargelegt worden, welche Massnahmen ergriffen würden, um vermutete Ausstände bei der Mehrwertsteuer nachzubelasten. Das Amt habe versichert, dass die verlangten statistischen Daten nicht vorliegen. Zugang zu einem nicht vorliegenden Dokument könne nicht gewährt werden.

Auch wenn Mails nur an wenige Beteiligte gehen, können sie amtlich sein

Empfehlung des eidgenössischen Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) vom 10. Juni 2015

Wer: Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV)

Was: Ein Journalist verlangte Mails und einen Briefwechsel unter anderem zwischen dem Direktor der Eidgenössischen Steuerverwaltung (ESTV), Bundesrätin Eveline Widmer-Schlumpf, dem Finanzdepartement und der Berner Steuerverwaltung. Die ESTV stellte dem Medienschaffende verschiedene Korrespondenzen zur Verfügung. Zwei E-Mails nahm sie aber von der Einsicht aus: In einer Mail informierte ein Mitarbeiter der ESTV seinen Vorgesetzten über ein Gespräch mit der Berner Steuerverwaltung. Die zweite nicht öffentlich gemachte Mail war eine Information des Chefs ESTV an Bundesrätin Eveline-Widmer-Schlumpf. In beiden Fällen argumentierte die ESTV handle es sich um Dokumente, die zum persönlichen Gebrauch bestimmt seien, sie seien lediglich ein „Arbeitshilfsmittel“. Der ersten Mail waren zwei Anlagen angehängt: eine PowerPoint-Präsentation mit dem Titel „Konzept Sonderprüfung Steuerverwaltung Offshore-Gesellschaften“ und Vorbereitsungsnotizen eines Mitarbeiters für eine Sitzung. Über die Herausgabe der PowerPoint-Präsentation einigten sich das Amt und der Medienschaffende an einer Schlichtungsverhandlung.  

BGÖ-Artikel: Zum persönlichen Gebrauch bestimmtes Dokument (Art. 5 Abs. 3 Bst. c BGÖ i.V.m. Art. 1 Abs. 3 VBGÖ)

Entscheid: Zwei E-Mails, in denen über einen Sitzungsverlauf informiert wird, müssen herausgegeben werden. Vorbereitungsnotizen eines Verwaltungs-Mitarbeiters zu einer Sitzung aber nicht.

Begründung: Das Mail des ESTV-Direktors an die Departementsvorsteherin ist zwar an einen eng begrenzten Personenkreis verschickt worden. Dies alleine ist aber nicht ausschlaggebend dafür, dass ein Dokument für den persönlichen Gebrauch bestimmt ist. Ausschlaggebend sei im vorliegenden Fall, dass im Mail ein klarer Positionsbezug des ESTV-Direktors in seiner Funktion als Amtsdirektor zum Ausdruck komme, argumentiert der EDÖB. Deshalb handle es sich um ein amtliches Dokument, welches laut BGÖ zugänglich gemacht werden müsse. Auch ein Mail, in dem ein Sitzungsverlauf zusammengefasst sei, könne nicht zum persönlichen Gebrauch bestimmt sein. Es sei Sinn und Zweck des Öffentlichkeitsgesetztes, dass sich Aussenstehende ein Bild darüber machen könnten, wie sich eine Behörde in einem bestimmten Geschäft positioniert. Maschinengeschriebene Notizen eines ESTV-Mitarbeiters, welche vor einer Sitzung angefertigt wurden, taxiert der EDÖB hingegen als Dokument zum persönlichen Gebrauch. Diese Vorbereitungsnotizen dienten dem Mitarbeiter als Gedankenstützen.

Der Zugang zu Steuerdokumenten muss von Fall zu Fall abgewogen werden  

Empfehlung des eidgenössischen Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) vom 9..Juni 2015

Wer: Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV)

Was: Ein Journalist verlangte von der Eidgenössischen Steuerverwaltung ESTV Dokumente betreffend einer angeblichen Kostengutschrift an ein Unternehmen im Kanton Basel im Jahr 2011. Diese sei durch den damaligen Leiter der Abteilung externe Prüfung (MWST) veranlasst worden. Die ESTV antwortete, zum fraglichen Vorgang existierten keine Dokumente, der geschilderte Vorgang entspreche nicht den Gegebenheiten, der ehemalige ESTV-Mitarbeitende habe sich korrekt verhalten. Wegen des Steuergeheimnisses könne auch kein Zugang zu den Akten des betreffenden Steuerpflichtigen gewährt werden. Auch gegenüber dem EDÖB bestätigte die ESTV schriftlich, dass zur Angelegenheit keine Dokumente vorliegen würden.

 BGÖ-Artikel: Vorbehalt von Spezialbestimmungen (Art. 4 BGÖ)

Entscheid: Der EDÖB unterstützt die Steuerverwaltung in diesem Fall bei der Geheimhaltung von Unterlagen, die einen Steuerpflichtigen direkt betreffen.

Begründung: Der EDÖB prüfte sechs Dokumente, welche den fraglichen Steuerpflichten betreffen und kam zum Schluss, dass eine Anonymisierung ausser Betracht falle, da der Name des Betreffenden ja bereits bekannt sein. Bei Dokumenten der Steuerverwaltung zu Steuerpflichtigen sei aber jeder Einzelfall anhand der konkreten Dokumente zu prüfen. So hat der EDÖB im Fall eines Steuerrulings (Empfehlung vom 20. Mai 2014) das Steuergeheimnis nicht als Spezialbestimmung gelten lassen, welche die Anwendung des Öffentlichkeitsgesetzes ausschliesse.

Der Schutz der Position der Schweiz in künftigen Verhandlungen ist hoch zu werten

Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. April 2015

Wer: Eidg. Steuerverwaltung (ESTV)

Was: Blick-Journalist Ruedi Studer verlangt von der ESTV Angaben darüber, aus welchen Ländern wie viele Amtshilfegesuche im Rahmen von Doppelbesteuerungsabkommen (DBA) an die Schweiz gestellt werden. Die ESTV lehnt ab, Studer gelangt an den EDÖB, der am 12. Februar 2014 empfiehlt, der Zugang sei zu gewähren, die betroffenen Staaten aber zuvor anzuhören, falls die ESTV dies als nötig erachte. Die ESTV fügt sich der Empfehlung nicht und erlässt eine Verfügung, in der es das Gesuch erneut ablehnt, worauf Studer beim BVGer Beschwerde einlegt.

BGÖ-Artikel: Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 3; Art. 4; Art. 7 Abs. 1 Bst. d; Art. 8 Abs. 4 BGÖ

Entscheid: Die Beschwerde ist abzuweisen; die ESTV hat korrekt entschieden.

Begründung: Die ESTV argumentierte, die Offenlegung der Statistik der Amtshilfegesuche würde den außenpolitischen Interessen der Schweiz schaden und sei mithin nach Art. 7 Abs. 1 Bst. d abzulehnen. Es sei nämlich international unüblich, solche Zahlen offenzulegen, weshalb andere Staaten einen entsprechenden Schritt der Schweiz als Affront empfinden könnten, was wiederum die Stellung der Schweiz in Verhandlungen um DBA schwächen könnte. Außerdem sehe das Musterabkommen der OECD ausdrücklich Geheimhaltung vor. – Das BVGer diskutiert zunächst, ob das genannte OECD-Musterabkommen einer gesetzlichen Bestimmung gleichzusetzen sei und somit gemäß Art. 4 BGÖ eine Ausnahme vom Öffentlichkeitsprinzip rechtfertige. In der Lehre werde diese Frage kontrovers diskutiert; das BVGer lässt sie offen. Dagegen seien die geforderten Zahlen nicht als Bestandteil von Amtshilfeverfahren gemäß Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 3 zu werten und seien deshalb nicht vom BGÖ ausgenommen. Das BVGer folgt aber der ESTV, wonach die Offenlegung der Zahlen die Interessen der Schweiz verletzen würde und deshalb nach Art. 7 Abs. 1 Bst. d zu unterbleiben habe. Dies gelte umso mehr im Zusammenhang mit Art. 8 Abs. 4, der die Position der Schweiz in gegenwärtigen und künftigen Verhandlungen schütze, denn die Offenlegung der Zahlen drohe die Schweiz bei der Aushandlung künftiger DBA zu schwächen. Dabei legt es die Latte explizit tief: «Daher genügt es, wenn die Information dem ausländischen Staat eine voraussichtliche Angriffsfläche bietet, welche dem Verhandlungsziel grundsätzlich abträglich ist. Ob mit hoher Wahrscheinlichkeit ein nachteiliges Verhandlungsergebnis droht, entzieht sich dagegen der gerichtlichen Beurteilung.» – Der unterliegende Journalist hat die Verfahrenskosten zu tragen.

Dokumente zu Steuerdeals sind nicht zwingend geheim

Empfehlung des eidgenössischen Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) vom 20. Mai 2014

Wer: Eidg. Steuerverwaltung (ESTV)

Was: Ein Journalist der Rundschau verlangte Dokumente, welche Aufschluss über Steuerabsprachen zwischen dem damals von Johann Schneider-Ammann geleiten Baukonzern und den Steuerbehörden gegeben hätten. Die ESTV lehnte kategorisch ab. Zuvor war die Ammann-Gruppe, das ehemalige Unternehmen des amtierenden Wirtschaftsministers, wegen Offshore-Konstrukten zur «Steueroptimierung» in die öffentliche Kritik geraten. Bis heute unklar ist die Rolle, welche kantonale und eidgenössische Steuerbehörden bei Steuerdeals spielten. 

BGÖ-Artikel: Art. 4 und Art. 20 BGÖ; Art. 12b VBGÖ

Entscheid:Die Steuerverwaltung gewährt Zugang zu den verlangten Dokumenten unter Vorbehalt allfälliger BGÖ-Ausnahmebestimmungen. 

Begründung: Gerade im Fall der Ammann-Gruppe sei es wichtig, dass die Öffentlichkeit Einsicht in die Dokumente nehmen könne, schreibt der Öffentlichkeitsbeauftragte Hanspeter Thür in seiner Empfehlung. Wenn es um Steuerabsprachen gehe, hätten die Behörden stets auch einen Ermessensspielraum. Deshalb müsse das Verwaltungshandeln überprüfbar sein. Mit Hinweis auf Geheimhaltungsbestimmungen in anderen Bundesgesetzen bezeichnete die Steuerverwaltung das Öffentlichkeitsprinzip in der Vergangenheit konsequent als zweitrangig. Dieses Argument stösst der Öffentlichkeitsbeauftragte in seiner Empfehlung jetzt um: Im konkreten Fall handle es sich um gewöhnliche Amtsgeheimnisse. Mit dem Steuergeheimnis verknüpfte Bestimmungen in anderen Gesetzen hielten zudem nur «in sehr allgemeiner Art und Weise» fest, dass alle Personen, die mit der Durchführung der Steuergesetzgebung betraut sind, keinerlei Informationen weitergeben dürfen. Eine derart allgemeine ausgelegte Schweigepflicht hätte «in letzter Konsequenz zur Folge, dass die gesamte ESTV im Rahmen ihrer Kernaufgabe dem Öffentlichkeitsgesetz entzogen würde.»

Sie auch Blog-Beitrag hier.

ESTV muss sagen, welche Staaten Amtshilfegesuche stellen

Empfehlung des eidgenössischen Öffentlichkeitsbeauftragten vom 12. Februar 2014

Wer: Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV)

Was: Ein Journalist will von der ESTV wissen, welches Land wie viele Amtshilfegesuche zum Steuerbereich gestellt hat. Die ESTV verweigert die Auskunft. Zum einen gibt es an, eine solche Veröffentlichung sei unüblich und würde von den gesuchstellenden Staaten nicht geschätzt. Andererseits befürchtet es, die Publikation könnte andere Staaten dazu animieren, die Schweiz mit zusätzlichen Amtshilfegesuchen "einzudecken".

BGÖ-Artikel: Beeinträchtigung aussenpolitischer Interessen oder internationaler Beziehungen (Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ)

Entscheid: Die ESTV gibt die Anzahl Amtshilfegesuche, aufgeschlüsselt nach Ländern, bekannt. Es liegt in ihrem eigenen Ermessen, die betreffenden Staaten vorgängig zu informieren.

Begründung: Laut EDÖB sei kein „rechtsgenüglicher Beweis“ erbracht worden, dass mit der Veröffentlichung aussenpolitische Interessen der Schweiz in Gefahr wären. Damit diese Ausnahmeklausel greifen könnte, braucht es gemäss Rechtsprechung eine hohe Wahrscheinlichkeit der Beeinträchtigung.

Zudem hält die Empfehlung fest, dass in der Vergangenheit bereits die Anzahl Amtshilfegesuche im Steuerbereich aus dem EU-Raum sowie von Deutschland und Frankreich bekannt wurde, ohne dass dies negative Reaktionen ausgelöst hätte.

Zum OECD-Musterabkommen zur Vermeidung von Doppelbesteuerung sagt der EDÖB, dass sich dessen Vertraulichkeitsnormen auf Informationen an sich, und nicht - wie zum Beispiel der Eingang des Gesuchs als solches - auf rein administrative Auskünfte beziehen.

L’établissement d’une base de données complexe et conséquente n’est pas justifiable au nom du principe de la transparence

Recommandation du Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence (PFPDT)

Qui : Administration fédérale des contributions (AFC)

Quoi : Le demandeur a déposé, par courrier électronique, une demande d’accès aux données relatives à l’impôt fédéral direct dès 1990, sous forme d’une base de données structurée.

Articles de la LTrans : 5, 5 al.1, 5 al.2, 13, 23

Décision : L’AFC maintient son refus d’accorder l’accès aux documents requis.

Justification : L’art. 5 al. 2 LTrans élargit la notion de document officiel. Dans ce contexte, le droit d’avoir accès aux documents qui n’existent qu’à l’état latent (documents virtuels) est limité aux documents qui peuvent être aisément établis par une manipulation informatique élémentaire à partir d’informations existantes. Au vu de la complexité, de l’ampleur et de la durée des opérations nécessaires à l’établissement de la base de données, le Préposé constate que l’AFC n’a pas l’obligation d’accorder l’accès aux documents requis que ce soit pour les périodes 1990-juin 2006 (avant l’entrée en vigueur de la LTrans, cf. art. 23 LTrans) ou juillet 2006-2009. Il ne s’agit pas de traitements informatisés simples au sens de l’art 5 al.2 LTrans. Les opérations nécessaires à l’établissement des documents requis impliquent en effet des tâches de programmation supplémentaires, complexes et longues. Elles doivent de surcroît être réalisées par un spécialiste.

Eidg. Steuerverwaltung (ESTV) muss Zugangsgesuch im Zusammenhang mit dem IT-Projekt Insieme erst beurteilen, wenn ein hängiges Strafverfahren abgeschlossen ist.

Empfehlung des eidgenössischen Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) vom 5. Oktober 2012

Wer: Eidg. Steuerverwaltung (ESTV)

Was: Ein Journalist verlangt Einsicht in die Liste Liste mit Namen und Angaben sämtlicher 

Unternehmen, die für das IT-Projekt INSIEME Dienstleistungen erbracht haben oder mit denen  Dienstleistungs- und Lieferantenverträge abgeschlossen wurden. Die ESTV verweigert den Zugang mit Verweis auf laufende Administrativuntersuchung und Strafverfahren.

BGÖ-Artikel: Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 5, Art. 7 Abs. 1 Bst. b, Art. 8 Abs. 2

Entscheid: Die ESTV schiebt die Beurteilung des Akteneinsichtsgesuchs bis zum  rechtskräftigen Abschluss des Strafverfahrens auf.

Begründung: Die verlangte Liste ist Bestandteil eines laufenden Strafverfahrens. Gemäß BGÖ wird der Zugang zu den verlangten Dokumenten «eingeschränkt, verweigert oder aufgeschoben», bis die laufenden Verfahren abgeschlossen sind. «Ob die verlangten Dokumente zugänglich zu machen sind, kann bis zum rechtskräftigen Abschluss des Strafverfahrens offen bleiben», schreibt der EDÖB.

Ämter müssen Einschwärzungen begründen
Empfehlung des eidgenössischen Öffentlichkeitsbeauftragten vom 19. September 2011

BGÖ-Artikel Art. 7 Abs. 1, Art. 9, Art. 12 Abs.4

Entscheid Zugang teilweise erweitert

Begründung Das Bundesverewaltungsgericht verpflichtete die Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV) mit Urteil vom 15. September 2009 die so genannten Cockpits-Berichte und Amtsreportings offen zu legen. In den dem Journalisten zugänglich gemachten Dokumenten schwärzte die ESTV allerdings Passagen ein, ohne zu begründen wieso die dahinter versteckten Informationen nicht öffentlich sein sollen. Der EDÖB stellt in seiner Empfehlung klar, dass eine Behörde bei jeder Zugangsverweigerung bzw. -beschränkung schriftlich darlegen muss, ob eine Ausnahmebestimmung gegeben ist.

Im konkreten Fall prüfte der EDÖB jede einzelne Einschwärzung auf seine Rechtmässigkeit. Er hält in der Empfehlung fest, dass Personendaten von Verwaltungsangestellten in Ausübung einer amtlichen Tätigkeit grundsätzlich nicht anonymisiert werden können, wenn der Verwaltungsmitarbeiter durch die Offenlegung nicht konkrete nachteilige Folgen erwarten muss.

Für gerechtfertigt hält der EDÖB Einschwärzungen, welche konkreter Massnahmen bzw. die allgemeine Strategie zur Bekämpfung von Steuerdelikten mit hoher Wahrscheinlichkeit beeinträchtigt. Er schützt in seiner Empfehlung auch Informationen in den Dokumenten, deren Offenlegung die aussenpolitischen Interessen der Schweiz beeinträchtigen könnten.

Zugang zu Cockpits ist zu gewähren

Entscheid vom Bundesverwaltungsgericht vom 15. September 2009

Wer Eidgenössische Steuerverwaltung

Was Einsicht in Cockpits-Berichte 2006, 2007 und 2008

Entscheid Der Zugang sei nach der Anonymisierung von Personendaten zu gewähren

BGÖ-Artikel Art. 4, Art. 7, Abs. 2 Art. 8 Art. 8 Abs. 3 Art. 8 Abs. 4 Art. 8 Abs. 5 Art. 9 Abs. 1

Begründung Die umfangreichen Cockpits-Berichte aus den Jahren 2006 bis 2008 haben zahlreiche Funktionen; es sind sowohl Berichts- als auch Steuerungssysteme der Steuerverwaltung. Sie evaluieren die Leistungsfähigkeit der ESTV als Teil der Bundesverwaltung und die Wirksamkeit ihrer Massnahmen (Art. 8 Abs. 5 BGÖ), dienen auch der Meinungs- und Willensbildung der ESTV (Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ), bilden die Grundlage für administrative Entscheide (Art. 8 Abs. 2 BGÖ) und enthalten Positionen in laufenden und künftigen Verhandlungen mit anderen Staaten oder Staatengemeinschaften (Art. 8 Abs. 4 BGÖ). Dies alles kann dennoch nicht dazu führen, dass die Cockpits insgesamt dem Zugang der Öffentlichkeit entzogen werden können. Vielmehr sind sie im Rahmen der Verhältnismässigkeit und nach Einzelfallabwägung offenzulegen. Mit Ausnahme der Reportings auf Stufe Amt (jeweils April und Oktober) und derjenigen der Abteilung für Internationales ist der Zugang zu den Cockpits nach der Anonymisierung der Personendaten (Art. 9 Abs. 1 BGÖ) und der Abdeckung der Informationen gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. a -d , Art. 8 Abs. 3 sowie 4 BGÖ und unter Wahrung des Steuergeheimnisses in geeigneter Form zu gewährleisten.

Cockpits-Berichte unterstehen dem Öffentlichkeitsgesetz

Empfehlung des eidgenössischen Öffentlichkeitsbeauftragten vom 3. April 2009

Wer Eidgenössische Steuerverwaltung ESTV

Was Zugang zu Cockpits-Berichten für die Jahre 2006, 2007, 2008 der dem Direktor der ESTV unterstellten Abteilungen sowie der beiden Hauptabteilungen

BGÖ-Artikel Art. 5 Abs. 3 Bst. C , Art. 7 BGÖ

Entscheid Zugang grundsätzlich möglich

Begründung Der Beauftragte kommt zum Schluss, dass die Berichte mit der Bezeichnung «Cockpits» und «Amtsreporting»“ nicht als zum persönlichen Gebrauch des Direktors der ESTV bestimmte Dokumente zu qualifizieren sind. Es handelt sich um amtliche Dokumente, welche in den Anwendungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes fallen. Die ESTV solle dem Antragsteller eine Auflistung mit allen Cockpits und Amtsreportings der Jahre 2006 bis 2008 zukommen lassen.

Bemerkung Die ESTV akzeptierte diese Empfehlung nicht. Das Amt erliess eine Verfügunmg, welche vom Antragssteller angefochten wurde. Das Bundesverwaltungsgericht gab dem Antragssteller in weiten Teilen recht.