Neubeurteilung des Zugangsgesuchs der Politikfinanzierung

Urteil A-6279/2024 des Bundesverwaltungsgerichts (BVGer) vom 1. Mai 2026

Wer: Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK)

Was: Michel Huissoud, ein Kolumnist für die Zeitschriften Beobachter und Heidi.news sowie ehemaliger Direktor der EFK – ersuchte die EFK am 21. Februar 2024 um Zugang zu den Prüfberichten, welche die Kontrollen zur Transparenz bei der Politikfinanzierung betrafen. Anlässlich der National- und Ständeratswahlen vom 22. Oktober 2023 hatte die EFK erstmals gestützt auf die neuen Transparenzvorschriften Kontrollen durchgeführt. Zudem am 18. Januar 2024 eine Liste der materiell geprüften politischen Akteurinnen und Akteure veröffentlicht und die 24 betroffenen Akteure je mit einem persönlichen Bestätigungsschreiben über die Kontrollen informiert. Die EFK lehnte das Gesuch am 29. Februar 2024 ab. Dabei machten sie geltend, dass die neuen Transparenzvorschriften dem Zugang entgegenstünden und erklärte, keine Prüfberichte erstellt zu haben. Nach dem Schlichtungsverfahren beim EDÖB (Empfehlung vom 5. August 2024) hielt die EFK mit Verfügung vom 4. September 2024 an der Verweigerung fest. Huissoud erhob am 3. Oktober 2024 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und verlangte Zugang zu den 24 Bestätigungsschreiben.

BGÖ-Artikel: Vorbehalt zugunsten von Spezialbestimmungen anderer Bundesgesetze (Art. 4 Bst. b BGÖ) – Veröffentlichung von Angaben und Dokumenten durch die zuständige Stelle (Art. 76f BPR) – Ausführungsvorschriften zur Veröffentlichung und deren Modalitäten (Art. 14, Art. 15 VPofi).

Entscheid: Das BVGer heisst die Beschwerde gut, hebt die angefochtene Verfügung auf und weist die Sache zur neuen Entscheidung im Sinne der Erwägungen an die EFK zurück. Art. 76f BPR in Verbindung mit den Ausführungsvorschriften der VPofi stellt keine Spezialbestimmung im Sinne von Art. 4 Bst. b BGÖ dar; die EFK hat den Zugang gestützt auf Art. 4 BGÖ zu Unrecht verweigert.

Begründung:

EFK im Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes

Als organisatorisch verselbständigte Verwaltungseinheit der dezentralen Bundesverwaltung ist die EFK vom persönlichen Geltungsbereich des BGÖ umfasst. Daran ändert nichts, dass sie hier zusätzlich zu ihrer Rolle als oberstes Finanzaufsichtsorgan als zuständige Stelle im Rahmen der Transparenzvorschriften auftritt. Unbestritten ist, dass das Gesuch in den sachlichen Geltungsbereich fällt und es sich bei den Bestätigungsschreiben um amtliche Dokumente handelt.

Auslegung von Art. 76f BPR – keine Spezialbestimmung

Strittig war, ob die Veröffentlichungspflicht nach Art. 76f BPR als Spezialnorm dem Zugangsgesuch entgegensteht. Das BVGer verneint dies nach umfassender Auslegung:

• Wortlaut: 76f BPR enthält weder in der deutschen noch in der französischen oder italienischen Fassung eine Aussage zur Geheimhaltung oder zur Zugangsgewährung.
• Historisch: Die Transparenzvorschriften gehen auf den indirekten Gegenvorschlag zur Transparenz-Initiative zurück. Art. 76f BPR wurde im Gesetzgebungsprozess kaum thematisiert und in den Räten ohne Diskussion angenommen. Die fehlende Koordination mit dem älteren BGÖ deutet darauf hin, dass die Geltung des Öffentlichkeitsprinzips gerade nicht eingeschränkt werden sollte.
• Systematisch: Weder Art. 76f BPR noch die übrigen Transparenzbestimmungen (Art. 76b–76k BPR) enthalten Koordinationsregeln zum BGÖ oder Aussagen zur Geheimhaltung. Auch die Bestimmung über den Informationsaustausch zwischen Behörden (Art. 76i Abs. 2 BPR) begründet keinen Vorbehalt.
• Teleologisch: Sinn und Zweck ist die öffentliche Bereitstellung von Informationen über die Finanzierung politischer Aktivitäten (Bezug zur Wahl- und Abstimmungsfreiheit nach Art. 34 Abs. 2 BV). Der Einwand der EFK, eine Offenlegung pauschal gehaltener Beanstandungen könne die Chancengleichheit beeinträchtigen und die Stimmberechtigten in die Irre führen, überzeugt nicht:

Das BGÖ selbst bietet ein ausreichendes System, um Persönlichkeitsschutz und laufende Strafverfahren zu berücksichtigen. Den Stimmberechtigten ist zudem zuzumuten, Informationen mit gewissem Unsicherheitsbereich als solche einzuordnen; im Übrigen ist es Sache der EFK, ihre Schreiben künftig präzise genug zu formulieren.

VPofi sieht keine abweichenden Zugangsregeln vor

Auch die Ausführungsvorschriften der VPofi und der erläuternde Bericht des BJ begründen kein vom BGÖ abweichendes Zugangsrecht. Die Überlegungen zum Spannungsverhältnis zwischen Unschuldsvermutung und Öffentlichkeitsprinzip zeigen lediglich auf, wie dieses bei der Veröffentlichung nach Art. 76f BPR aufzulösen ist; sie schliessen die Anwendbarkeit des BGÖ nicht aus (der Bericht verweist im Gegenteil ausdrücklich darauf, dass eine Strafanzeige als Teil des Strafverfahrens dem BGÖ nicht unterliegt). Aus blossen Feststellungen und Anpassungen von Offenlegungen lässt sich keine strafrechtlich relevante Verdachtszuweisung herleiten. Art. 14 Abs. 2 VPofi (keine Veröffentlichung von Belegen wie Bankauszügen) betrifft nur von den Akteuren eingereichte Belege, nicht von der EFK erstellte Dokumente.

Verhältnis zur Empfehlung vom 5. August 2024

Beide kommen zum selben rechtlichen Schluss, dass die EFK dem Öffentlichkeitsgesetz untersteht und Art. 76f BPR samt VPofi keine Spezialbestimmung nach Art. 4 BGÖ ist, und sie gehen dabei denselben Auslegungsweg über dieselbe Rechtsprechung (BGE 146 II 265, Fässler-Votum). Der Unterschied liegt im Ergebnis, denn der EDÖB empfiehlt direkt, den Zugang zu gewähren, während das Bundesverwaltungsgericht die Verfügung zwar aufhebt, die Sache aber zur Prüfung entgegenstehender Interessen wie der Privatsphäre Dritter an die EFK zurückweist und damit vorsichtiger ist.

NDB muss teilweisen Zugang zum Rechtsgutachten gewähren

Urteil A-4884/2023 des Bundesverwaltungsgerichts (BVGer) vom 20. April 2026

Wer: Nachrichtendienst des Bundes (NDB)

Was: Fiona Endres, Journalistin bei SRF, stellte am 9. Februar 2022 beim NDB ein Zugangsgesuch für zwei amtliche Dokumente: Einerseits den Schlussbericht der internen Untersuchung vom 17. Dezember 2021 über unrechtmässige Datenbeschaffungen im Bereich Cyber, anderseits ein Rechtsgutachten vom 29. November 2021 zur rechtlichen Beurteilung dieser Informationsbeschaffung.

Hintergrund des Gesuchs war, dass der NDB zwischen 2015 und 2022 ohne die erforderlichen richterlichen Genehmigungen und politischen Freigaben Randdaten aus dem Fernmeldeverkehr im Zusammenhang mit Cyberangriffen beschafft und bearbeitet hatte. Das VBS informierte am 12. Dezember 2022 über den Abschluss einer Administrativuntersuchung, die diese rechtswidrige Praxis bestätigte.

Der NDB verweigerte den Zugang zu beiden Dokumenten gestützt auf Art. 67 NDG, wonach amtliche Dokumente betreffend die Informationsbeschaffung vom Öffentlichkeitsprinzip ausgenommen seien. Im Schlichtungsverfahren vor dem EDÖB gewährte der NDB in teilweise geschwärzter Form Zugang zu den ersten acht Seiten des Schlussberichts sowie zum Inhaltsverzeichnis des Rechtsgutachtens (mit Ausnahme der Überschrift zu Ziff. 4.2). Im Übrigen hielt er an seiner Verweigerung fest. Die Empfehlung des EDÖBs vom 20. Juli 2023 empfahl in zwei Ausführungen folgendes Vorgehen: In Ziff. 47 und 48 der Empfehlung, wurde folgenden festgehalten:

Der NDB habe zu prüfen, ob einzelne Passagen des Schlussberichts unter den Ausnahmetatbestand von Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ (Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit) fallen, und diese unter Beachtung des Verhältnismässigkeitsprinzips zu schwärzen. Im Übrigen sei dem NDB Zugang zum vollständigen Schlussbericht sowie zum Rechtsgutachten zu gewähren, da das Vorliegen eines Ausnahmetatbestands bis dahin nicht mit der von der Rechtsprechung verlangten Begründungsdichte aufgezeigt worden sei.

Zur Begründung führte der EDÖB aus, Art. 67 NDG sei eng auszulegen und erfasse nur konkrete Massnahmen nach dem 3. Kapitel des NDG (Informationsbeschaffung im technischen Sinne). Schlussbericht und Rechtsgutachten beträfen demgegenüber die Verwaltungstätigkeit und die Rechtmässigkeit von Abläufen. Zudem gelte Art. 67 NDG ohnehin nur für rechtmässige Informationsbeschaffungen — da hier nachweislich unrechtmässig gehandelt wurde, sei die Ausnahme gar nicht anwendbar.

Der NDB wies das Gesuch dennoch mit Verfügung vom 10. August 2023 vollständig ab. Daraufhin erhob die Beschwerdeführerin am 11. September 2023 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht.

BGÖ-Artikel: Art. 67 NDG (Ausnahme vom Öffentlichkeitsprinzip) - Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ (Zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen) - Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ (Innere oder äussere Sicherheit der Schweiz)

Entscheid: Das Bundesverwaltungsgericht heisst die Beschwerde teilweise gut. Die angefochtene Verfügung wird aufgehoben, soweit der NDB der Beschwerdeführerin den Zugang zum zweiten Teil des Rechtsgutachtens (Ziff. 3-6, ausgenommen Ziff. 4.6, 5.5 und 6.5) verweigert hat. Die Sache wird in diesem Umfang zur neuen Entscheidung mit Schwärzungen an den NDB zurückgewiesen. Bezüglich des Schlussberichts und den übrigen Teilen des Rechtsgutachtens, wird die Beschwerde abgewiesen.

Begründung:

Art. 67 NDG - Weites Verständnis des Begriffs «Informationsbeschaffung»

Das Gericht widerspricht dem EDÖB und der Beschwerdeführerin: Art. 67 NDG ist nicht eng auf konkrete Beschaffungsmassnahmen nach Kapitel 3 NDG begrenzt, sondern aufgabenbezogen weit auszulegen. Der Schutzzweck der Norm erfasst neben der eigentlichen Datenbeschaffung auch die nachrichtendienstliche Auswertung sowie alle Angaben, die Rückschlüsse auf Methoden, Strategie und Fähigkeiten des NDB zulassen. Der Gesetzgeber beabsichtigte eine sachliche Ausnahme, die den gesamten nachrichtendienstlichen Kernbereich abdeckt und ihn von «reinen Verwaltungsgeschäften» abgrenzt.

Art. 67 NDG gilt auch für unrechtmässige Informationsbeschaffungen

Das Gericht verneint, dass Art. 67 NDG auf rechtmässige Beschaffungen beschränkt ist. Die Materialien zeigen, dass der Gesetzgeber eine sachbereichsumfassende Ausnahme schaffen wollte. Eine gegenteilige Auslegung würde zu systemwidrigen Ergebnissen führen - nach dem BVGer-Urteil zur Funk- und Kabelaufklärung (A-6444/2020) müsste etwa der Zugang zu sämtlichen einschlägigen Dokumenten gewährt werden, obwohl die Mängel behebbar sind. Ob dies auch bei einer offensichtlich krassen Grundrechtsverletzung gilt, lässt das Gericht offen.

Schlussbericht - Abweisung

Der Schlussbericht stellt anhand von Fallbeispielen konkrete Informationsbeschaffungen im Bereich Cyber dar und enthält detaillierte Angaben zu Vorgehen, Quellen, Datenspeicherung und -auswertung. Er lässt Rückschlüsse auf die operativen und technischen Fähigkeiten des NDB zu und fällt vollständig unter Art. 67 NDG. Ein Zugangsanspruch besteht nicht.

Rechtsgutachten - teilweise Gutheissung

Das Gericht differenziert nach Informationsgehalt: Der erste Teil (Ziff. 1, 2 sowie Ziff. 4.6, 5.5 und 6.5) beschreibt die konkrete Beschaffungspraxis und fällt unter Art. 67 NDG. Der zweite Teil (Ziff. 3–6, ausgenommen die genannten Ziffern) enthält eine allgemeine Rechtsauslegeordnung ohne konkreten Bezug zur NDB-Tätigkeit, fällt unter das BGÖ und ist nach verhältnismässigen Schwärzungen zugänglich zu machen. Kein Ausnahmegrund nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ steht dem entgegen.

Verhältnis zur EDÖB-Empfehlung vom 20. Juli 2023

Das Gericht folgt der EDÖB-Empfehlung nur im Ergebnis und nur beim Rechtsgutachten. In der Begründung widerspricht es dem EDÖB ausdrücklich: Art. 67 NDG ist weit auszulegen und gilt auch für unrechtmässige Beschaffungen. Der Empfehlung, auch den Schlussbericht (mit Schwärzungen nach Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ) offenzulegen, folgt das Gericht nicht.

Gesichtserkennungssystem des NDB: Art. 67 NDG schützt auch die Datenbearbeitung

Urteil A-4286/2022 des Bundesverwaltungsgerichts (BVGer) vom 20. April 2026

Wer: Nachrichtendienst des Bundes (NDB)

Was: Die digitale Gesellschaft ersuchte den NDB am 3. April 2022 gestützt auf das BGÖ um Zugang zu zwei Dokumenten betreffend das Projekt «Gesichtserkennungssystem»: dem Bearbeitungsreglement und der Rechtsgrundlagenanalyse. Auslöser war ein Bericht der unabhängigen Aufsichtsbehörde AB-ND, die festgestellt hatte, dass die Software biometrische Daten bearbeitet, ohne dass dafür in der VIS-NDB eine hinreichende gesetzliche Grundlage vorhanden ist. Der NDB verweigerte den Zugang gestützt auf Art. 67 NDG. Er qualifizierte die Software zur Gesichtserkennung als Mittel zur Informationsbeschaffung, da damit aus bereits gespeicherten Daten neue Erkenntnisse gewonnen werden könnten.

Bereits am 3. August 2022 hat sich der EDÖB mit dieser Thematik befasst und eine Empfehlung abgegeben. Dabei empfahlen sie, den Zugang zu beiden Dokumenten zu gewähren. Zur Begründung führte er aus, die Software zur Gesichtserkennung sei eine Suchmaschine zum Durchsuchen bereits vorhandener Daten - kein Instrument zur Informationsbeschaffung nach Kapitel 3 NDG. Art. 67 NDG sei daher nicht anwendbar; das Gesuch sei nach dem BGÖ zu beurteilen. Zudem habe der NDB nicht substanziiert dargetan, inwiefern der Zugang die zielkonforme Durchführung behördlicher Massnahmen beeinträchtigen oder die innere oder äussere Sicherheit gefährden würde.

Der NDB wies das Gesuch mit Verfügung vom 23. August 2022 dennoch vollständig ab. Die Digitale Gesellschaft erhob daraufhin Beschwerde beim BVGer.

BGÖ-Artikel: Art. 67 NDG (Ausnahme vom Öffentlichkeitsprinzip) - Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ (Zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen) - Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ (Innere oder äussere Sicherheit der Schweiz)

Entscheid: Das BVGer heisst die Beschwerde teilweise gut. Die angefochtene Verfügung wird aufgehoben, soweit der NDB der Digitalen Gesellschaft den Zugang zur Rechtsgrundlagenanalyse (Ziff. 2–7) verweigert hat. Der NDB wird angewiesen, nach Rechtskraft des Urteils Zugang zu diesen Teilen zu gewähren. Im Übrigen - namentlich betreffend das Bearbeitungsreglement und Ziff. 1 der Rechtsgrundlagenanalyse - wird die Beschwerde abgewiesen.

Begründung: Das BVGer bestätigt seine Auslegung aus A-4884/2023 (BVGer Urteil vom 20. April 2026 - siehe Anhang) und erlaubt damit ein weites Verständnis sowie eine breite Anwendung von Art. 67 NDG: Die Norm erfasst nicht nur die Datenbeschaffung nach Kapitel 3 NDG, sondern auch die anschliessende Datenbearbeitung zur Erfüllung der Aufgaben gemäss Art. 6 NDG. Massgeblich ist dabei nicht die technische Qualifikation einer Tätigkeit als Beschaffung oder Bearbeitung, sondern der Informationsgehalt des jeweiligen Dokuments — namentlich, ob es Rückschlüsse auf Fähigkeiten, Methoden oder Strategie der Vorinstanz zulässt, fallen solche Angaben unter Art. 67 NDG.

Neu und entscheidend: Das BVGer wendet Art. 67 NDG ausdrücklich auch auf die Gesichtserkennung an, obwohl unbestritten ist, dass diese keine Informationsbeschaffung im Sinne von Kapitel 3 NDG darstellt. Die Trennlinie verläuft damit nicht entlang der Frage «Beschaffung oder Bearbeitung», sondern einzig nach dem Informationsgehalt des Dokuments.

Art. 67 NDG gilt unabhängig von der Rechtmässigkeit

Auch hier bestätigt das BVGer: Art. 67 NDG ist sachbereichsumfassend und gilt unabhängig davon, ob die Informationsbeschaffung rechtmässig erfolgt. Obwohl das Gericht erhebliche Zweifel an der gesetzlichen Grundlage für den Einsatz der Gesichtserkennungssoftware äussert - insbesondere fehlt eine ausdrückliche Regelung für die Bearbeitung biometrischer Daten-, lässt es die Rechtmässigkeitsfrage ausdrücklich offen.

Bearbeitungsreglement

Das Bearbeitungsreglement enthält als Ganzes Angaben dazu, zu welchem Zweck die Software eingesetzt wird, welche Daten bearbeitet werden und über welche technischen Fähigkeiten die Vorinstanz verfügt. Es lässt Rückschlüsse auf das Zusammenspiel mit weiteren Beschaffungsmitteln zu. Es fällt somit vollständig unter Art. 67 NDG.

Rechtsgrundlagenanalyse

Das BVGer nimmt hier dieselbe Differenzierung wie in A-4884/2023 vor (BVGer Urteil vom 20. April 2026 - siehe Anhang): Ziff. 1 (Ausgangslage) enthält konkrete Angaben zu den operativen und technischen Fähigkeiten der Vorinstanz und fällt somit unter Art. 67 NDG. Die Ziff. 2–7 (Rechtsgrundlagen, identifizierte Lücken und Empfehlungen) enthalten eine Auslegeordnung des anwendbaren Rechts ohne konkreten Bezug zur Informationsbeschaffung und ermöglichen keine Rückschlüsse darauf. Sie fallen in den Geltungsbereich des BGÖ. Dabei steht kein Ausnahmegrund nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ (Bst. b oder c) dem Zugang entgegen: Eine Rechtsgrundlagenanalyse ohne konkreten Tätigkeitsbezug gefährdet weder die zielkonforme Durchführung behördlicher Massnahmen noch die innere oder äussere Sicherheit.

Verhältnis zur EDÖB-Empfehlung vom 3. August 2022

Das BVGer kommt zum selben Ergebnis wie der EDÖB (teilweiser Zugang zur Rechtsgrundlagenanalyse), begründet dies aber anders. Der EDÖB verneinte die Anwendbarkeit von Art. 67 NDG mit der Begründung, die Gesichtserkennung sei keine Informationsbeschaffung nach Kapitel 3 NDG. Das BVGer widerspricht dieser Abgrenzung ausdrücklich: Art. 67 NDG erfasst auch die Datenbearbeitung. Es gelangt zur Gutheissung nicht wegen des engen Verständnisses des EDÖB, sondern weil der zweite Teil der Rechtsgrundlagenanalyse nach seinem Informationsgehalt schlicht keinen Bezug zur Informationsbeschaffung aufweist.

NDB muss teilweisen Zugang zur Rechtsgrundlagenanalyse gewähren

Urteil A-1318/2023 des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. April 2026

Wer: Nachrichtendienst des Bundes (NDB)

Was: Eine Journalistin stellte am 11. Februar 2022 beim NDB ein Gesuch um Zugang zur «Leistungsvereinbarung Cyber NDB». Dabei handelt es sich um ein Regelwerk über die Zusammenarbeit zwischen dem NDB und der damaligen Führungsunterstützung der Armee (FUB) im Bereich Cyberbedrohungen. Hintergrund war eine Administrativuntersuchung, die ergeben hatte, dass der NDB im Zusammenhang mit der Cyberabwehr über Jahre unrechtmässig Daten bearbeitete. Der NDB verweigerte den Zugang vollständig und gab nicht einmal bekannt, ob ein entsprechendes Dokument überhaupt existiert – gestützt auf Art. 67 NDG, wonach Dokumente betreffend die nachrichtendienstliche Informationsbeschaffung vom Öffentlichkeitsprinzip ausgenommen sind. Nach Schlichtungsverfahren beim EDÖB (Empfehlung vom 13. Januar 2023) erliess der NDB mit Verfügung vom 2. Februar 2023 eine ablehnende Verfügung. Fiona Endres, erhob daraufhin Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht.

BGÖ-Artikel: Ausnahme vom Öffentlichkeitsprinzip für nachrichtendienstliche Informationsbeschaffung (Art. 67 NDG) - Zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen (Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ) - Innere oder äussere Sicherheit (Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ)

Entscheid: Das BVGer heisst die Beschwerde teilweise gut. Der NDB wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin partiellen Zugang zur Rahmenvereinbarung (vom 15. November 2018) und zur Vereinbarung über das Joint Cyber Technical Analysis Center (JCTAC, vom 21. Oktober 2020) zu gewähren - nach Schwärzung jener Passagen, die Angaben zur Informationsbeschaffung enthalten oder Rückschlüsse darauf zulassen.

Begründung:

Auslegung von Art. 67 NDG – Begriff der «Informationsbeschaffung»

Strittig war zunächst, wie weit der Begriff der «Informationsbeschaffung» in Art. 67 NDG zu verstehen ist. Der NDB vertrat ein weites Verständnis; die Beschwerdeführerin und der EDÖB ein enges, auf die Massnahmen nach dem 3. Kapitel NDG beschränktes Verständnis. Das BVGer folgt dem weiten Verständnis: Der Begriff umfasst nicht nur die konkrete Datenbeschaffung, sondern auch die anschliessende Datenbearbeitung und Auswertung auf dem Weg zum nachrichtendienstlichen Produkt. Im Weiteren auch Angaben, die Rückschlüsse auf operative und technische Fähigkeiten der nachrichtendienstlichen Tätigkeit zulassen. Dies ergibt sich aus Wortlaut, Gesetzessystematik, Materialien und Normzweck (insbesondere dem Quellenschutz gemäss Art. 35 NDG). Art. 67 NDG ist damit eine Spezialbestimmung im Sinne von Art. 4 Bst. b BGÖ.

Cyberabwehr als Teil der Informationsbeschaffung

Die Beschwerdeführerin bestritt, dass die Erkennung und Abwehr von Cyberbedrohungen überhaupt unter den Begriff der «Informationsbeschaffung» falle, da es sich um technische Analyse und nicht um klassische nachrichtendienstliche Tätigkeit handle. Das BVGer verneint dies: Gemäss den Gesetzesmaterialien gehört die Beschaffung von Informationen über drohende oder erfolgte Cyberangriffe ausdrücklich zu den Aufgaben des NDB (Art. 6 Abs. 1 Bst. a NDG). Der Begriff der Informationsbeschaffung nach Art. 67 NDG schliesst daher auch diesen Aufgabenbereich ein.

Beurteilung nach Informationsgehalt – teilweiser Zugang

Entscheidend für den Ausschluss vom Öffentlichkeitsprinzip ist nicht die Beschaffenheit oder Struktur eines Dokuments, sondern dessen Informationsgehalt. Art. 67 NDG nimmt nur jene Angaben vom sachlichen Geltungsbereich des BGÖ aus, die die Informationsbeschaffung betreffen oder Rückschlüsse darauf zulassen. Verwaltungsorganisatorische Angaben ohne solchen Bezug unterliegen hingegen dem Öffentlichkeitsprinzip. Das BVGer prüfte beide Dokumente einzeln:

• Rahmenvereinbarung (15. November 2018): Überwiegend verwaltungsorganisatorischer Natur (u.a Zweck, gesetzliche Grundlagen, Organisation der Zusammenarbeit, finanzielle Regelungen). Nur einzelne Passagen weisen einen Bezug zur Informationsbeschaffung auf und sind zu schwärzen (Ziff. 3.4 Abs. 1, Ziff. 3.6 Abs. 2, Ziff. 3.7 Abs. 2, Ziff. 3.8 Abs. 3). Im Übrigen ist Zugang zu gewähren.

• Vereinbarung JCTAC (21. Oktober 2020): Enthält neben organisatorischen Bestimmungen auch konkrete Angaben zur Informationsbeschaffung (Daten, Fachanwendungen, Informationssysteme, nachrichtendienstliche Produkte), die vom Öffentlichkeitsprinzip ausgenommen sind (Ziff. 1 Abs. 2 [Klammer], Ziff. 2, Ziffn. 3.3–3.8). Zugänglich sind hingegen: Titelblatt, Ziff. 1 (ohne Klammer), Ziff. 3.1, Ziff. 3.2, Ziff. 4, Unterschriften und Verteiler.

Keine weiteren Ausnahmen nach Art. 7 BGÖ

Da der weit verstandene Begriff der Informationsbeschaffung nach Art. 67 NDG bereits den Ausnahmetatbestand von Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ (zielkonforme Durchführung behördlicher Massnahmen) einschliesst, kommt diesem keine selbständige Bedeutung mehr zu. Bezüglich Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ (innere oder äussere Sicherheit) ist weder ersichtlich noch dargetan, dass der Zugang zu den verwaltungsorganisatorischen Teilen der Dokumente die Sicherheit der Schweiz gefährden könnte. Der teilweise Zugang ist daher zu gewähren.

Verhältnis zur Empfehlung vom 13. Januar 2023

Der EDÖB verstand den Begriff der Informationsbeschaffung in Art. 67 NDG eng und beschränkte ihn auf konkrete Massnahmen nach dem 3. Kapitel NDG. Die Leistungsvereinbarung als administrative Vorbereitungshandlung fiel seiner Ansicht nach nicht darunter, weshalb er den Zugang direkt nach Art. 7 BGÖ prüfte. Das Bundesverwaltungsgericht legte Art. 67 NDG hingegen weit aus und schloss auch Angaben mit ein, die bloss Rückschlüsse auf die Informationsbeschaffung zulassen. Dennoch kam es zum gleichen praktischen Ergebnis, weil es die Dokumente nach ihrem konkreten Informationsgehalt beurteilte und verwaltungsorganisatorische Passagen trotzdem dem Öffentlichkeitsprinzip unterstellte.

Covid-19 Impfstoffverträge sind öffentlich

Urteile A-619/2024, A-514/2024, A-488/2024 des Bundesverwaltungsgerichts vom 10. Februar 2026

Wer: Bundesamt für Gesundheit (BAG)

Was: Während der Coronapandemie wurden beim BAG mehrere Zugangsgesuche (darunter Anwält:innen, Journalist:innen und Privatpersonen) zu den Verträgen betreffend Covid-19-Impfstoffe gestellt. Konkret ging es um die Beschaffungsverträge mit diversen Herstellern (Moderna, Pfizer, AstraZeneca, CureVac, Janssen Pharmaceutica, Novavax). Zunächst hatte das BAG entschieden, den Zugang aufzuschieben, aufgrund der laufenden und künftigen Verhandlungen mit Impfstoffherstellerinnen. Dieser Entscheid wurde sowohl vom EDÖB als auch vom Bundesverwaltungsgericht gestützt. Das Bundesverwaltungsgericht erachtete es als gerechtfertigt, den Zugang bis mindestens 30. Juni 2022 aufzuschieben. Zwischenzeitlich hat das BAG die Unternehmen angehört. Da die Impfstoffbeschaffung seit dem Frühjahr 2022 abgeschlossen sei, und aufgrund der zahlreichen Zugangsgesuche und dem politischen Interesse plante das BAG, die Verträge mit teilweisen Schwärzungen zu publizieren. Die Unternehmen beantragten daraufhin weitgehende Schwärzungen, oder gar die integrale Verweigerung des Zugangsgesuchs. Das BAG blieb zwar beim Standpunkt, dass die Vertragsinhalte nicht integral als Geschäftsgeheimnisse qualifiziert werden können. Es ging aber auf die Schwärzungsanträge zumindest teilweise ein, obwohl die Begründungen aus Sicht des BAG teilweise eher knapp gehalten wurden und es deshalb die Unternehmen darauf hinwies, dass die Begründung für die Schwärzungen in einem allfälligen Schlichtungsverfahren «noch weiter konkretisiert» werden müssten. Nachdem das BAG die teilgeschwärzten Verträge publiziert hat, gingen beim EDÖB diverse Schlichtungsgesuche ein, die einen weitergehenden oder vollständigen Zugang verlangten. Aufgrund der komplexen Konstellation der eröffneten Schlichtungsverfahren bündelte der EDÖB die Schlichtungsanträge je nach betroffenem Unternehmen. Der EDÖB empfahl in seinen Empfehlungen, den Zugang zu den jeweiligen Verträgen zu gewähren, da das BAG die erforderliche Begründungsdichte vermissen liess. Das BAG hielt mit Verfügungen vom 22. Dezember 2023 jedoch an den Schwärzungen fest. Gegen diese Verfügungen erhoben drei Personen Beschwerde beim BVGer.

Hinweis: Beim Streitgegenstand handelt es sich um die Covid-19 Impfstoffverträge mit Moderna und Novavax. Die drei Urteile des BVGer werden zusammengenommen, da sie in der Sache dasselbe behandeln und zum selben Schluss kommen.

BGÖ-Artikel: Zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen (Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ) – Aussenpolitische Interessen und internationale Beziehungen (Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ) – Offenlegung von Geschäftsgeheimnissen (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ)

Entscheid: Das BVGer ist der Ansicht, dass die Covid-19-Impfstoffverträge offenzulegen sind. Das BAG kann an seinen Schwärzungen nicht festhalten.

Begründung:

Zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen (Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ):

Das BAG führte aus, dass der Bundesrat bei absehbaren oder unmittelbar eingetretenen Mangellagen in der Verantwortung stehe, die Verfügbarkeit von Arzneimitteln und Medizinprodukten für die Bevölkerung zu gewährleisten. Konkrete behördliche Massnahmen seien dabei deren Reservierung und Beschaffung. In der akuten Mangellage habe sich gezeigt, dass die Schweiz in einer solchen Situation auf die Unterstützung anderer Staaten angewiesen sei. Würde die Schweiz die Verträge publik machen, so führe dies in künftig ähnlich gelagerten Situationen dazu, dass die Hersteller verzichteten, den Schweizer Markt zeitgerecht zu bedienen. Das BVGer liess diese Argumentation nicht gelten. Die Ausnahmebestimmung beziehe sich auf konkret definierte Massnahmen und nicht auf eine allg. Aufgabenerfüllung. Im Falle einer neuen Pandemie wären neue Verhandlungen mit veränderten Umständen zu führen. Das BAG könne sich deshalb nicht auf Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ berufen.

Aussenpolitische Interessen und internationale Beziehungen (Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ):

Weiter führte das BAG aus, dass die Schweiz Vereinbarungen mit Frankreich und Schweden zur Weitergabe von Impfstoffdosen aus dem Kontingent der EU getroffen habe. Der Bundesrat habe sich dabei zur Vertraulichkeit im Rahmen der schweizerischen Gesetzgebung verpflichtet. Durch die Offenlegung der Verträge werde deshalb indirekt publik, zu welchen Konditionen die EU ihre Impfstoffe beschafft habe. Dies habe die Verschlechterung der Beziehungen mit diesen Staaten zur Folge. Zudem leide auch der Ruf der Schweiz als verlässliche Vertragspartnerin stark. Das BVGer liess auch diese Argumentation nicht gelten. Das BAG lege nicht substantiiert dar, inwiefern sich der Ruf verschlechtere. Das BVGer stützte sich dabei u.a. auf E-Mails zwischen den Ländern, aus denen sich nicht ableiten liesse, dass die aussenpolitischen Interessen der Schweiz beeinträchtigt werden könnten. Zudem erwähnte es – wie bereits der EDÖB –, dass auch in diesen Ländern Öffentlichkeitsgesetze gälten.

Offenlegung von Geschäftsgeheimnissen (Art. 7 Abs.1 Bst. g BGÖ):

Die Beschwerdegegnerinnen machten geltend, dass die strittigen Informationen Gegenstand individueller Verhandlungen gewesen seien und ihre Geschäftsstrategien widerspiegelten. Eine Offenlegung der Preis- und Zahlungsinformationen würde zu Marktverzerrungen führen, da Wettbewerber dadurch in die Lage versetzt würden, sie in künftigen Verhandlungen zu unterbieten. Hinsichtlich der Haftungsregelungen und Lieferkonditionen brachten sie vor, dass eine Offenlegung Konkurrenten Rückschlüsse auf ihre Verhandlungspositionen und Geschäftsstrategien ermöglichen würde, was zu gravierenden Wettbewerbsnachteilen im In- und Ausland führen würde. Auch bezüglich des anwendbaren Rechts und des Gerichtsstands machten sie ein Geschäftsgeheimnis geltend, da Konkurrenten gestützt auf diese Informationen ihre eigenen Angebote anpassen könnten. Schliesslich hielten sie an der Geheimhaltung der regulatorischen Informationen fest, da eine Offenlegung Fabrikationsgeheimnisse preisgeben und Konkurrenten die Möglichkeit eröffnen würde, ihre Produkte entsprechend zu optimieren.

Das BVGer verneinte das Vorliegen von Geschäftsgeheimnissen im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ in Bezug auf sämtliche strittigen Informationen. Hinsichtlich der Preis- und Zahlungsinformationen hielt es fest, dass es sich dabei um Endpreise und nicht um Preiskalkulationen handle, weshalb keine Rückschlüsse auf die Geschäftsstrategie möglich seien. Zudem sei die Pandemie abgeschlossen und die damaligen Preise für den heutigen Markt nicht mehr relevant. Gleiches gelte für die Haftungsregelungen und Schadloshaltungsbestimmungen sowie die Lieferkonditionen: Ein ernsthaftes Schadensrisiko sei weder ersichtlich noch substantiiert dargetan, zumal die Marktverhältnisse sich seither grundlegend verändert hätten. Auch bezüglich des anwendbaren Rechts und des Gerichtsstands sei kein objektives Geheimhaltungsinteresse nachgewiesen. Bei den regulatorischen Informationen verzichteten die Beschwerdegegnerinnen teilweise selbst auf die Geheimhaltung, weshalb es diesbezüglich bereits am subjektiven Geheimhaltungswillen fehle. Für die übrigen regulatorischen Angaben sei ein Geschäftsgeheimnis ebenfalls nicht dargetan. Das BVGer betonte dabei durchgehend, dass pauschale Verweise auf Geschäftsgeheimnisse nicht genügen und im Einzelfall konkret darzulegen sei, inwiefern die Offenlegung die Wettbewerbsfähigkeit der Beschwerdegegnerinnen beeinträchtigen würde.

Verträge für Mpox-Impfstoff sind öffentlich

Urteil A-1166/2024 des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. Januar 2026

Wer: Bundesamt für Gesundheit (BAG)

Was: Im Herbst 2022 schloss der Bund mit der Firma Bavarian Nordic einen Vertrag über die Lieferung von Impfstoffdosen gegen Affenpocken. Aus der entsprechenden Medienmitteilung erging unter anderem auch, dass der Bund für präventive Massnahmen mit der Aids-Hilfe Schweiz zusammenarbeitet. Ein Journalist ersuchte um Zugang einerseits zu den Verträgen zum Einkauf der Impfstoffe gegen Affenpocken, andererseits zu den vertraglichen Grundlagen der Zusammenarbeit mit der Aids-Hilfe Schweiz, jeweils samt Sitzungsprotokollen, sowie die Sitzungsprotokolle aus den wöchentlichen Sitzungen mit den kantonsärztlichen Diensten zum Thema Affenpocken. Das BAG hat dazu teilweise Zugang gewährt, aber einzelne Schwärzungen vorgenommen, die einerseits Personendaten betreffen, andererseits die freie Meinungs- und Willensbildung der Behörde sowie die zielkonforme Durchführung von behördlichen Massnahmen betreffen. Der Journalist hat hierzu kein Schlichtungsantrag gestellt.

Allerdings hat das BAG hinsichtlich der Dokumente, welche den Einkauf von Impfstoffen betreffen, die Herstellerin des Impfstoffs (Bavarian Nordic) angehört. Diese sprach sich gegen den Zugang aus und nannte diverse Ausnahmegründe. Das BAG war der Ansicht, Bavarian Nordic habe die Zugangsverweigerung unzureichend begründet, und etwa nicht dargelegt, wie genau die Veröffentlichung der Preisinformationen ihre Geschäftsgeheimnisse verletzen könnte. Es beabsichtigte daher, die fraglichen Dokumente (grösstenteils) offenzulegen. Dagegen wehrte sich Bavarian Nordic mit einem Schlichtungsantrag beim EDÖB, wo der Zugang zu vier Dokumenten streitig war. Dessen Empfehlung vom 12. Dezember 2023 deckte sich mit der beabsichtigten Vorgehensweise des BAG. Daraufhin wollte das BAG dem Journalisten den Zugang zu den Dokumenten – mit Schwärzungen von Personendaten und einer Vereinbarung mit einem Dritten – zugänglich machen. Den Preis pro Dosis und den Gesamtkaufpreis wurden dabei nicht geschwärzt. Dagegen erhob die Herstellerin des Impfstoffs Beschwerde beim BVGer.

BGÖ-Artikel: Zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen (Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ) – Offenlegung von Geschäftsgeheimnissen (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ) – Zusicherung der Vertraulichkeit (Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ)

Entscheid: Die Beschwerde der Herstellerin wird abgewiesen. Das BVGer entschied, dass das BAG wie beabsichtigt den Zugang zu gewähren hat.

Begründung:

Zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen (Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ):

Das BVGer prüfte, ob sich die Beschwerdeführerin (Impfstoffherstellerin) überhaupt auf die Ausnahmebestimmung berufen könne. Es kam zum Schluss, dass Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ keine Anwendung finde, da sich nur eine Behörde auf diesen Ausnahmetatbestand berufen könne und nicht Private. Vorliegend wolle das BAG die Impfstoffverträge zugänglich machen und es berufe sich nicht auf die Ausnahme. Deshalb komme Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ nicht zur Anwendung.

Zusicherung der Vertraulichkeit (Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ):

Das BVGer machte zunächst allg. Ausführungen, wann die Ausnahmebestimmung überhaupt zur Anwendung komme. Die Beschwerdeführerin machte geltend, dass vertraglich festgehalten worden sei, dass die Preisinformationen vertraulich seien. Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ finde nach dem BVGer dann Anwendung, wenn die Privatperson die Informationen von sich aus – d.h. nicht im Rahmen einer gesetzlichen oder vertraglichen Verpflichtung – der Behörde mitgeteilt habe und letztere die Zusicherung der Vertraulichkeit auf ausdrückliches Verlangen der informierenden Person hin erteilt habe. Die fragliche vertragliche Vereinbarung sehe jedoch ausdrücklich vor, dass die zugesicherte Vertraulichkeit unter dem Vorbehalt gesetzlicher Ansprüche stehe. Die Ausnahmebestimmung komme deshalb nicht zur Anwendung.

Offenlegung von Geschäftsgeheimnissen (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ):

Zuletzt prüfte das BVGer, ob durch die Offenlegung Geschäftsgeheimnisse offenbart werden könnten. Als ein Geheimnis würden alle weder offenkundigen noch allgemein zugänglichen Tatsachen (relative Unbekanntheit), die der Geheimnisherr tatsächlich geheim halten wolle (Geheimhaltungswille) und an deren Geheimhaltung der Geheimnisherr ein berechtigtes Geheimhaltungsinteresse (objektives Geheimhaltungsinteresse) habe, gelten. Unbestritten sei, dass die relative Unbekanntheit und der Geheimhaltungswille vorlägen. Das BVGer befasste sich deshalb mit der Frage, ob ein objektives Geheimhaltungsinteresse bestehe. Entscheidend sei, ob die geheimen Informationen Auswirkungen auf das Geschäftsergebnis bzw. auf die Wettbewerbsfähigkeit des Unternehmens haben könnten. Deshalb seien bspw. konkrete Preiskalkulationen geschützt. Davon zu unterscheiden sei jedoch die Publikation des Endpreises, der keine Rückschlüsse auf die Preiskalkulation zulasse. Beim fraglichen Dokument seien nur der Endpreis und Preis pro Dosis einsehbar, weshalb nicht von einem Geschäftsgeheimnis ausgegangen werden könne.