Covid-19 Impfstoffverträge sind öffentlich

Urteile A-619/2024, A-514/2024, A-488/2024 des Bundesverwaltungsgerichts vom 10. Februar 2026

Wer: Bundesamt für Gesundheit (BAG)

Was: Während der Coronapandemie wurden beim BAG mehrere Zugangsgesuche (darunter Anwält:innen, Journalist:innen und Privatpersonen) zu den Verträgen betreffend Covid-19-Impfstoffe gestellt. Konkret ging es um die Beschaffungsverträge mit diversen Herstellern (Moderna, Pfizer, AstraZeneca, CureVac, Janssen Pharmaceutica, Novavax). Zunächst hatte das BAG entschieden, den Zugang aufzuschieben, aufgrund der laufenden und künftigen Verhandlungen mit Impfstoffherstellerinnen. Dieser Entscheid wurde sowohl vom EDÖB als auch vom Bundesverwaltungsgericht gestützt. Das Bundesverwaltungsgericht erachtete es als gerechtfertigt, den Zugang bis mindestens 30. Juni 2022 aufzuschieben. Zwischenzeitlich hat das BAG die Unternehmen angehört. Da die Impfstoffbeschaffung seit dem Frühjahr 2022 abgeschlossen sei, und aufgrund der zahlreichen Zugangsgesuche und dem politischen Interesse plante das BAG, die Verträge mit teilweisen Schwärzungen zu publizieren. Die Unternehmen beantragten daraufhin weitgehende Schwärzungen, oder gar die integrale Verweigerung des Zugangsgesuchs. Das BAG blieb zwar beim Standpunkt, dass die Vertragsinhalte nicht integral als Geschäftsgeheimnisse qualifiziert werden können. Es ging aber auf die Schwärzungsanträge zumindest teilweise ein, obwohl die Begründungen aus Sicht des BAG teilweise eher knapp gehalten wurden und es deshalb die Unternehmen darauf hinwies, dass die Begründung für die Schwärzungen in einem allfälligen Schlichtungsverfahren «noch weiter konkretisiert» werden müssten. Nachdem das BAG die teilgeschwärzten Verträge publiziert hat, gingen beim EDÖB diverse Schlichtungsgesuche ein, die einen weitergehenden oder vollständigen Zugang verlangten. Aufgrund der komplexen Konstellation der eröffneten Schlichtungsverfahren bündelte der EDÖB die Schlichtungsanträge je nach betroffenem Unternehmen. Der EDÖB empfahl in seinen Empfehlungen, den Zugang zu den jeweiligen Verträgen zu gewähren, da das BAG die erforderliche Begründungsdichte vermissen liess. Das BAG hielt mit Verfügungen vom 22. Dezember 2023 jedoch an den Schwärzungen fest. Gegen diese Verfügungen erhoben drei Personen Beschwerde beim BVGer.

Hinweis: Beim Streitgegenstand handelt es sich um die Covid-19 Impfstoffverträge mit Moderna und Novavax. Die drei Urteile des BVGer werden zusammengenommen, da sie in der Sache dasselbe behandeln und zum selben Schluss kommen.

BGÖ-Artikel: Zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen (Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ) – Aussenpolitische Interessen und internationale Beziehungen (Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ) – Offenlegung von Geschäftsgeheimnissen (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ)

Entscheid: Das BVGer ist der Ansicht, dass die Covid-19-Impfstoffverträge offenzulegen sind. Das BAG kann an seinen Schwärzungen nicht festhalten.

Begründung:

Zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen (Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ):

Das BAG führte aus, dass der Bundesrat bei absehbaren oder unmittelbar eingetretenen Mangellagen in der Verantwortung stehe, die Verfügbarkeit von Arzneimitteln und Medizinprodukten für die Bevölkerung zu gewährleisten. Konkrete behördliche Massnahmen seien dabei deren Reservierung und Beschaffung. In der akuten Mangellage habe sich gezeigt, dass die Schweiz in einer solchen Situation auf die Unterstützung anderer Staaten angewiesen sei. Würde die Schweiz die Verträge publik machen, so führe dies in künftig ähnlich gelagerten Situationen dazu, dass die Hersteller verzichteten, den Schweizer Markt zeitgerecht zu bedienen. Das BVGer liess diese Argumentation nicht gelten. Die Ausnahmebestimmung beziehe sich auf konkret definierte Massnahmen und nicht auf eine allg. Aufgabenerfüllung. Im Falle einer neuen Pandemie wären neue Verhandlungen mit veränderten Umständen zu führen. Das BAG könne sich deshalb nicht auf Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ berufen.

Aussenpolitische Interessen und internationale Beziehungen (Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ):

Weiter führte das BAG aus, dass die Schweiz Vereinbarungen mit Frankreich und Schweden zur Weitergabe von Impfstoffdosen aus dem Kontingent der EU getroffen habe. Der Bundesrat habe sich dabei zur Vertraulichkeit im Rahmen der schweizerischen Gesetzgebung verpflichtet. Durch die Offenlegung der Verträge werde deshalb indirekt publik, zu welchen Konditionen die EU ihre Impfstoffe beschafft habe. Dies habe die Verschlechterung der Beziehungen mit diesen Staaten zur Folge. Zudem leide auch der Ruf der Schweiz als verlässliche Vertragspartnerin stark. Das BVGer liess auch diese Argumentation nicht gelten. Das BAG lege nicht substantiiert dar, inwiefern sich der Ruf verschlechtere. Das BVGer stützte sich dabei u.a. auf E-Mails zwischen den Ländern, aus denen sich nicht ableiten liesse, dass die aussenpolitischen Interessen der Schweiz beeinträchtigt werden könnten. Zudem erwähnte es – wie bereits der EDÖB –, dass auch in diesen Ländern Öffentlichkeitsgesetze gälten.

Offenlegung von Geschäftsgeheimnissen (Art. 7 Abs.1 Bst. g BGÖ):

Die Beschwerdegegnerinnen machten geltend, dass die strittigen Informationen Gegenstand individueller Verhandlungen gewesen seien und ihre Geschäftsstrategien widerspiegelten. Eine Offenlegung der Preis- und Zahlungsinformationen würde zu Marktverzerrungen führen, da Wettbewerber dadurch in die Lage versetzt würden, sie in künftigen Verhandlungen zu unterbieten. Hinsichtlich der Haftungsregelungen und Lieferkonditionen brachten sie vor, dass eine Offenlegung Konkurrenten Rückschlüsse auf ihre Verhandlungspositionen und Geschäftsstrategien ermöglichen würde, was zu gravierenden Wettbewerbsnachteilen im In- und Ausland führen würde. Auch bezüglich des anwendbaren Rechts und des Gerichtsstands machten sie ein Geschäftsgeheimnis geltend, da Konkurrenten gestützt auf diese Informationen ihre eigenen Angebote anpassen könnten. Schliesslich hielten sie an der Geheimhaltung der regulatorischen Informationen fest, da eine Offenlegung Fabrikationsgeheimnisse preisgeben und Konkurrenten die Möglichkeit eröffnen würde, ihre Produkte entsprechend zu optimieren.

Das BVGer verneinte das Vorliegen von Geschäftsgeheimnissen im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ in Bezug auf sämtliche strittigen Informationen. Hinsichtlich der Preis- und Zahlungsinformationen hielt es fest, dass es sich dabei um Endpreise und nicht um Preiskalkulationen handle, weshalb keine Rückschlüsse auf die Geschäftsstrategie möglich seien. Zudem sei die Pandemie abgeschlossen und die damaligen Preise für den heutigen Markt nicht mehr relevant. Gleiches gelte für die Haftungsregelungen und Schadloshaltungsbestimmungen sowie die Lieferkonditionen: Ein ernsthaftes Schadensrisiko sei weder ersichtlich noch substantiiert dargetan, zumal die Marktverhältnisse sich seither grundlegend verändert hätten. Auch bezüglich des anwendbaren Rechts und des Gerichtsstands sei kein objektives Geheimhaltungsinteresse nachgewiesen. Bei den regulatorischen Informationen verzichteten die Beschwerdegegnerinnen teilweise selbst auf die Geheimhaltung, weshalb es diesbezüglich bereits am subjektiven Geheimhaltungswillen fehle. Für die übrigen regulatorischen Angaben sei ein Geschäftsgeheimnis ebenfalls nicht dargetan. Das BVGer betonte dabei durchgehend, dass pauschale Verweise auf Geschäftsgeheimnisse nicht genügen und im Einzelfall konkret darzulegen sei, inwiefern die Offenlegung die Wettbewerbsfähigkeit der Beschwerdegegnerinnen beeinträchtigen würde.

Verträge für Mpox-Impfstoff sind öffentlich

Urteil A-1166/2024 des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. Januar 2026

Wer: Bundesamt für Gesundheit (BAG)

Was: Im Herbst 2022 schloss der Bund mit der Firma Bavarian Nordic einen Vertrag über die Lieferung von Impfstoffdosen gegen Affenpocken. Aus der entsprechenden Medienmitteilung erging unter anderem auch, dass der Bund für präventive Massnahmen mit der Aids-Hilfe Schweiz zusammenarbeitet. Ein Journalist ersuchte um Zugang einerseits zu den Verträgen zum Einkauf der Impfstoffe gegen Affenpocken, andererseits zu den vertraglichen Grundlagen der Zusammenarbeit mit der Aids-Hilfe Schweiz, jeweils samt Sitzungsprotokollen, sowie die Sitzungsprotokolle aus den wöchentlichen Sitzungen mit den kantonsärztlichen Diensten zum Thema Affenpocken. Das BAG hat dazu teilweise Zugang gewährt, aber einzelne Schwärzungen vorgenommen, die einerseits Personendaten betreffen, andererseits die freie Meinungs- und Willensbildung der Behörde sowie die zielkonforme Durchführung von behördlichen Massnahmen betreffen. Der Journalist hat hierzu kein Schlichtungsantrag gestellt.

Allerdings hat das BAG hinsichtlich der Dokumente, welche den Einkauf von Impfstoffen betreffen, die Herstellerin des Impfstoffs (Bavarian Nordic) angehört. Diese sprach sich gegen den Zugang aus und nannte diverse Ausnahmegründe. Das BAG war der Ansicht, Bavarian Nordic habe die Zugangsverweigerung unzureichend begründet, und etwa nicht dargelegt, wie genau die Veröffentlichung der Preisinformationen ihre Geschäftsgeheimnisse verletzen könnte. Es beabsichtigte daher, die fraglichen Dokumente (grösstenteils) offenzulegen. Dagegen wehrte sich Bavarian Nordic mit einem Schlichtungsantrag beim EDÖB, wo der Zugang zu vier Dokumenten streitig war. Dessen Empfehlung vom 12. Dezember 2023 deckte sich mit der beabsichtigten Vorgehensweise des BAG. Daraufhin wollte das BAG dem Journalisten den Zugang zu den Dokumenten – mit Schwärzungen von Personendaten und einer Vereinbarung mit einem Dritten – zugänglich machen. Den Preis pro Dosis und den Gesamtkaufpreis wurden dabei nicht geschwärzt. Dagegen erhob die Herstellerin des Impfstoffs Beschwerde beim BVGer.

BGÖ-Artikel: Zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen (Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ) – Offenlegung von Geschäftsgeheimnissen (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ) – Zusicherung der Vertraulichkeit (Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ)

Entscheid: Die Beschwerde der Herstellerin wird abgewiesen. Das BVGer entschied, dass das BAG wie beabsichtigt den Zugang zu gewähren hat.

Begründung:

Zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen (Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ):

Das BVGer prüfte, ob sich die Beschwerdeführerin (Impfstoffherstellerin) überhaupt auf die Ausnahmebestimmung berufen könne. Es kam zum Schluss, dass Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ keine Anwendung finde, da sich nur eine Behörde auf diesen Ausnahmetatbestand berufen könne und nicht Private. Vorliegend wolle das BAG die Impfstoffverträge zugänglich machen und es berufe sich nicht auf die Ausnahme. Deshalb komme Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ nicht zur Anwendung.

Zusicherung der Vertraulichkeit (Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ):

Das BVGer machte zunächst allg. Ausführungen, wann die Ausnahmebestimmung überhaupt zur Anwendung komme. Die Beschwerdeführerin machte geltend, dass vertraglich festgehalten worden sei, dass die Preisinformationen vertraulich seien. Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ finde nach dem BVGer dann Anwendung, wenn die Privatperson die Informationen von sich aus – d.h. nicht im Rahmen einer gesetzlichen oder vertraglichen Verpflichtung – der Behörde mitgeteilt habe und letztere die Zusicherung der Vertraulichkeit auf ausdrückliches Verlangen der informierenden Person hin erteilt habe. Die fragliche vertragliche Vereinbarung sehe jedoch ausdrücklich vor, dass die zugesicherte Vertraulichkeit unter dem Vorbehalt gesetzlicher Ansprüche stehe. Die Ausnahmebestimmung komme deshalb nicht zur Anwendung.

Offenlegung von Geschäftsgeheimnissen (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ):

Zuletzt prüfte das BVGer, ob durch die Offenlegung Geschäftsgeheimnisse offenbart werden könnten. Als ein Geheimnis würden alle weder offenkundigen noch allgemein zugänglichen Tatsachen (relative Unbekanntheit), die der Geheimnisherr tatsächlich geheim halten wolle (Geheimhaltungswille) und an deren Geheimhaltung der Geheimnisherr ein berechtigtes Geheimhaltungsinteresse (objektives Geheimhaltungsinteresse) habe, gelten. Unbestritten sei, dass die relative Unbekanntheit und der Geheimhaltungswille vorlägen. Das BVGer befasste sich deshalb mit der Frage, ob ein objektives Geheimhaltungsinteresse bestehe. Entscheidend sei, ob die geheimen Informationen Auswirkungen auf das Geschäftsergebnis bzw. auf die Wettbewerbsfähigkeit des Unternehmens haben könnten. Deshalb seien bspw. konkrete Preiskalkulationen geschützt. Davon zu unterscheiden sei jedoch die Publikation des Endpreises, der keine Rückschlüsse auf die Preiskalkulation zulasse. Beim fraglichen Dokument seien nur der Endpreis und Preis pro Dosis einsehbar, weshalb nicht von einem Geschäftsgeheimnis ausgegangen werden könne.