Dokumente im Zusammenhang der Schweizer Stimmrechtsgruppe

Empfehlung des Eidg. Öffentlichkeitsbeauftragten vom 21. Februar 2025

Wer: Staatssekretariat für internationale Finanzfragen (SIF)

Was: Die Bretton-Woods-Stimmrechtsgruppe umfasst Länder, die im IWF und in der Weltbank ihre Stimmrechte koordinieren. Die Schweiz führt eine solche Gruppe mit Mitgliedern wie Aserbaidschan, Polen und Serbien und nimmt damit dauerhaft Einsitz im Exekutivrat. Im September 2024 ersuchten Gesuchstellende das Staatssekretariat für internationale Finanzfragen (SIF) gestützt auf das BGÖ um Zugang zu amtlichen Dokumenten (2016–2024) zum Wiedereintritt Usbekistans in die Schweizer Stimmrechtsgruppe, einschliesslich elektronischer Kommunikation, unter anderem mit dem ehemaligen SNB-Präsidenten. Zudem wurde Einsicht in Unterlagen aus dem Sommer und Herbst 2021 zu einer Anfrage eines ehemaligen ausserordentlichen Bundesanwalts verlangt. Das SIF gewährte zunächst einen Teilzugang zu vier Dokumenten, nahm jedoch Schwärzungen vor – insbesondere zum Schutz der Privatsphäre Dritter, der internationalen Beziehungen der Schweiz sowie aufgrund der Ausnahme des persönlichen Geltungsbereichs der SNB. Zudem erklärte das SIF, dass die Prüfung weiterer Dokumente noch ausstehe. Das zweite Gesuch zu den Dokumenten im Zusammenhang mit dem ehemaligen ausserordentlichen Bundesanwalt wurde abgelehnt, da keine entsprechenden Dokumente vorlägen.Die Gesuchstellenden forderten daraufhin, dass der ehemalige Exekutivdirektor der Schweizer Stimmrechtsgruppe im IWF befragt werde, was das SIF mit Verweis auf das BGÖ ablehnte, da dieses keinen Anspruch auf die Erstellung neuer Dokumente oder Befragungen vorsieht.

BGÖ-Artikel: Persönlicher Geltungsbereich (Art. 2 Abs. 2 BGÖ) – Amtliche Dokumente (Art. 5 BGÖ) – Aussenpolitische Interessen oder internationale Beziehungen der Schweiz (Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ) – Schutz der Privatsphäre Dritter (Art. 7 Abs. 2 BGÖ) – Bekanntgabe von Personendaten (Art. 9 Abs. 1 und 2 BGÖ i.V.m. Art. 36 Abs. 3 DSG)

Entscheid: Der EDÖB empfiehlt dem SIF, teilweise an ihrer Beurteilung festzuhalten, jedoch im Hinblick auf die SNB und den Schutz der Privatsphäre Dritter eine erneute Beurteilung vorzunehmen.

Begründung:

Persönlicher Geltungsbereich (Art. 2 Abs. 2 BGÖ):

Gemäss Art. 2 Abs. 2 BGÖ sind die SNB und die FINMA vom BGÖ ausgenommen. Das SIF argumentierte in seinen Stellungnahmen vom 4. Oktober und 28. November 2024, dass Inhalte SNB gestützt auf Art. 2 Abs. 2 BGÖ geschwärzt wurden, da die SNB nicht dem Öffentlichkeitsgesetz unterliege. Dies betraf auch die Namen von SNB-Mitarbeitenden, um eine indirekte Anwendung des BGÖ zu vermeiden. Der EDÖB hält dagegen, dass Dokumente, die von einer dem BGÖ unterstellten Behörde erstellt und der SNB übermittelt wurden oder sie lediglich erwähnen, nicht automatisch vom Zugang ausgeschlossen sind. Die vom SIF geschwärzten E-Mails stammten vom schweizerischen Vertreter im IWF-Exekutivdirektorium. Der EDÖB erachtet die Berufung auf Art. 2 Abs. 2 BGÖ für die Schwärzungen als unzulässig und schlägt vor, dass das SIF die SNB in analoger Anwendung von Art. 11 Abs. 4 VBGÖ ins Verfahren einbezieht.

Aussenpolitische Interessen oder internationale Beziehungen der Schweiz (Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ):

Das SIF begründet die Schwärzungen in der verlangten Korrespondenz zusätzlich mit dem Schutz der internationalen Beziehungen der Schweiz gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ. Die Korrespondenz betrifft den Wiedereintritt Usbekistans in die Schweizer Stimmrechtsgruppe im IWF und enthält Einschätzungen zu zwischenstaatlichen Verhältnissen sowie Personendaten ausländischer Regierungsvertreter. Das SIF argumentiert, dass eine vollständige Offenlegung die Zusammenarbeit mit Usbekistan beeinträchtigen und dessen möglichen Austritt aus der Stimmrechtsgruppe begünstigen könnte, was die Schweizer Einflussmöglichkeiten in den Bretton-Woods-Institutionen schwächen würde. Der EDÖB hält fest, dass für eine Einschränkung des Zugangs eine erhebliche Beeinträchtigung mit hoher Wahrscheinlichkeit eintreten muss. In diesem Fall erachtet er die Schwärzungen als nachvollziehbar, da das SIF nur einzelne Namen oder kurze Passagen abgedeckt und damit dem Verhältnismässigkeitsprinzip Rechnung getragen habe.

Schutz der Privatsphäre Dritter (Art. 7 Abs. 2 BGÖ) - Bekanntgabe von Personendaten (Art. 9 Abs. 1 und 2 BGÖ i.V.m. Art. 36 Abs. 3 DSG):

Das SIF hat in der verlangten Korrespondenz Personendaten geschwärzt, ohne dies ausreichend zu begründen. Während die Schwärzung von Personendaten ausländischer Regierungsvertreter nachvollziehbar ist, fehlt eine klare rechtliche Begründung für die übrigen Schwärzungen. Gemäss Art. 7 Abs. 2 BGÖ kann der Zugang verweigert werden, wenn dadurch die Privatsphäre Dritter erheblich beeinträchtigt würde. Zudem sieht Art. 9 Abs. 1 BGÖ eine Anonymisierungspflicht vor, sofern dies möglich und notwendig ist. Allerdings gilt dies nicht absolut: Personendaten von Verwaltungsangestellten im Rahmen ihrer amtlichen Tätigkeit sind grundsätzlich nicht zu anonymisieren. Das SIF hat bisher weder dargelegt, dass die Privatsphäre der betroffenen Personen ernsthaft verletzt würde, noch eine Interessenabwägung zwischen Schutzinteressen und öffentlichem Interesse vorgenommen. Das SIF muss klären, ob die Antragstellenden an den Personendaten interessiert sind, und eine fundierte Begründung für allfällige Schwärzungen liefern. Falls Personendaten offengelegt werden, ist zu prüfen, ob betroffene Personen nach Art. 11 BGÖ vorgängig anzuhören sind.

Amtliche Dokumente (Art. 5 BGÖ):

Im zweiten Teil des Schlichtungsgegenstands fordern die Antragstellenden, dass das SIF vom ehemaligen Exekutivdirektor der schweizerischen Stimmrechtsgruppe im IWF Erklärungen zum Wiedereintritt von Usbekistan einholt. Das SIF weist jedoch darauf hin, dass das Öffentlichkeitsgesetz keinen Anspruch auf die Erstellung von Dokumenten durch Befragungen vorsieht. Gemäss Art. 5 BGÖ gilt als amtliches Dokument nur, was bereits existiert und in einem Informationsträger festgehalten ist. Das Gesetz verpflichtet die Behörde nicht, neue Dokumente zu erstellen oder Auskünfte einzuholen. Auch die von den Antragstellenden geforderte Erstellung von virtuellen Dokumenten fällt nicht unter den Anspruch des Öffentlichkeitsgesetzes. Das SIF ist nicht verpflichtet, die angeforderten Erklärungen einzuholen oder neue Dokumente zu erstellen. Der Beauftragte empfiehlt, dass das SIF an seinem Standpunkt festhält und den Antrag auf Erstellung von Dokumenten ablehnt.

Das SIF soll SMS-Kommunikation zwischen SIF und EDA wiederbeschaffen
Empfehlung des Eidg. Öffentlichkeitsgesetz des 23. Januar 2023

Wer: Steuerstreit und mobile Kommunikation

Was: Ein Journalist hatte vor einigen Jahren um Zugang zu Dokumenten ersucht, die in Zusammenhang mit dem Steuerstreit mit den USA stehen. Konkret ging es dabei um Korrespondenzen von und mit dem (Vize-)Direktor des BJ. Das Bundesverwaltungsgericht hat im 2015 geurteilt, die Dokumente dürften erst zugänglich gemacht werden, wenn der Steuerstreit abgeschlossen sei (vgl. unten). Nun gelangt der Journalist in dieser Sache an das SIF (sowie an das BJ und an das EDA, siehe gleichentags ergangene Empfehlungen), und beantragt den Zugang zu den damals verlangten Korrespondenzen. Zusätzlich zu den damals verlangten Korrespondenzen per Mail verlangte er neu auch die Korrespondenzen per SMS, Whatsapp oder anderen Messengerdiensten, sowie eine Liste der in die Sache involvierten Behördenmitglieder.

BGÖ-Artikel: Amtliches Dokument (Art. 5 BGÖ) – Einfacher elektronischer Vorgang (Art. 5 Abs. 2 BGÖ)

Entscheid: Der Journalist erhält teilweise recht.

Begründung:

Liste mit involvierten Behördenmitgliedern

Das BGÖ verpflichtet nicht zur Erstellung von noch nicht existierenden Dokumenten. Wenn jedoch Informationen bereits vorhanden sind und diese mittels einfachem elektronischen Vorgang in einem Dokument dargestellt werden können, liegt ein "virtuelles Dokument" vor. Das SIF hat während des Schlichtungsverfahrens wiederholt und für den EDÖB glaubhaft dargelegt, dass keine Liste mit den in die Korrespondenzen involvierten Behördenmitgliedern existieren. Der EDÖB hat keine gegenteiligten Hinweise gefunden, und auch keine, wonach die Liste mittels einfachem Vorgang erstellt werden könnte. Dass das SIF eine solche Liste allenfalls aus den diversen Korrespondenzen erstellen könnte, vermag kein "virtuelles Dokument" darzustellen, da dafür mehrere manuelle Arbeitsschritte erforderlich wären.

Korrespondenz per Messengerdienste

Das SIF gibt weiter an, über keine Dokumente betreffend mobile Korrespondenz (Korresondenz per Messengerdiensten) zu verfügen. In einem vom Journalisten eingereichten Dokumentarfilm wird aber explizit von mobiler Kommunikation berichtet- so habe die damalige Departementsvorsteherin des EDA mit dem Staatssekretär für internationale Finanzfragen per SMS kommuniziert und entscheidende Anweisungen für Verhandlungen mit dem US-Justizministerium erhalten. So kann der EDÖB zumindest nicht ausschliessen, dass beim EDA solche Korrespondenz als amtliche Dokumente vorhanden waren. Diesfalls wäre das SIF gemäss dem BGÖ verpflichtet, die Dokumente wieder zu beschaffen und im Rahmen der Vorgaben des BGÖ zugänglich zu machen. Allenfalls solle sich das SIF auch dazu äussern, ob und inwiefern es verpflichtet sei, über solche mobile Korrespondenz Nachweis zu führen (entsprechend den Vorgaben des Art. 22 RVOV).

Weitere Dokumente zum Steuerstreit

Schliesslich fordert der Journalist die im Urteil von 2015 enthaltenen Dokumente des SIF. Damals identifizierte das SIF zwei Dokumente, und übermittelte diese dem Journalisten. Es seien keine weiteren Dokumente zum Steuerstreit vorhanden. Dabei ist beachtlich, dass sich das Zugangsgesuch nur auf Dokumente aus dem Zeitraum zwischen dem 16. Dezember 2011 und dem 18. Januar 2012 bezieht. Bis am 18. Januar 2022 war jedoch die FINMA federführend für die Gespräche mit den US-Behörden. Erst ab dem 18. Januar 2022 übernahm das EFD zusammen mit dem BJ die Verantwortung über die Verhandlungen. Damit war das EFD resp. das SIF im fraglichen Zeitraum nur gerade am letzten Tag zuständig; für den EDÖB ist deshalb glaubhaft, dass beim SIF keine weiteren amtlichen Dokumente aus dem fraglichen Zeitraum existieren. Das SIF kann an seinem Bescheid festhalten.

Fazit

Zusammenfassend kann das SIF an seinem Entscheid hinsichtlich der Nichtexistenz der Liste mit den Behördenmitgliedern sowie weiterer Dokumente zum Steuerstreit festhalten. Hingegen soll es die Dokumente zur mobilen Kommunikation wiederbeschaffen und nach den Vorgaben des BGÖ zugänglich machen.

Accès aux échanges de correspondances faisant partie d’une procédure juridictionnelle administrative

Recommandation du fédéral à la protection des données et à la transparence (PFPDT) du 24 mars 2015

Qui : Secrétariat d’Etat aux questions financières internationales SFI

Quoi : Une entreprise a déposé, le 14 février 2014, une demande d’accès adressée au Secrétariat d’Etat aux questions financières internationales (SFI) concernant les trois documents suivants : 1.) Courrier adressé le 4 juin 2013 (ou à une date proche) par le Ministère des Finances des Pays-Bas au Département fédéral des Finances traitant notamment de la compatibilité avec le droit fiscal international du refus d’application de la procédure de déclaration en matière d’impôt anticipé dans la situation où une société de capitaux suisse, au bénéfice pourtant d’une autorisation 823, a déclaré un dividende versé à sa société mère au Pays-Bas, après l’échéance du délai de 30 jours de l’art. 5 al. 1 de l’Ordonnance sur le dégrèvement ; 2.) Réponse donnée au courrier précité par votre Département, respectivement ses subdivisions ; 3.) Tout éventuel nouvel échange de correspondance sur le sujet entre le Ministère des finances hollandais et votre Département, respectivement ses subdivisions .

Articles de la LTrans : Champ d’application matériel (art. 3 al. 1 let. a ch. 5 LTrans

Décision : Le Préposé arrive à la conclusion que c’est à raison que le SFI a refusé, au moment de sa prise de position l’accès à l’échange de correspondances. Echange de correspondances qui sort du champ d’application matériel de la loi sur la transparence au sens de l’art. 3 al. 1 let. a ch. 5 LTrans pendant toute la durée des procédures pendantes auprès du TAF desquelles il fait partie intégrante du dossier. Le Préposé est d’avis que le SFI doit différer l’accès de l’entreprise à l’échange de correspondances concerné par la procédure de médiation jusqu’à ce que les procédures soient closes.

Justification : Les documents officiels concernés par la demande d’accès font partie intégrante de deux procédures encore pendantes devant le TAF. Ces documents sortent ainsi du champ d’application matériel de la loi sur la transparence au sens de l’art. 3 al. 1 let. a ch. 5 LTrans jusqu’à ce que ces procédures soient closes. Après leur clôture, la question de leur accessibilité par le biais de la loi sur la transparence peut être réexaminée par l’autorité à la lumière des dispositions de celle-ci. L’entreprise ayant d’ores et déjà pu avoir accès à ces documents par le biais des règles spéciales d’accès aux pièces du dossier régissant la procédure administrative pendante devant le TAF, le Préposé estime que la présente demande d’accès n’a plus de raison d’être. 

SIF muss E-Mails zugänglich machen

Empfehlung des eidgenössischen Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) vom 10. November 2014

Wer: Staatssekretariat für internat. Finanzfragen

Was: SRF-Redaktor Hansjürg Zumstein stellte im Herbst 2013 beim Bundesamt für Justiz (BJ) den Antrag auf Zugang zu Korrespondenzen im Zusammenhang mit dem Steuerstreit zwischen der Schweiz und den USA. Das BJ wollte dem Gesuch zuerst stattgeben, sprach sich dann aber mit den mitbetroffenen SIF ab und übergab das Gesuch an dieses. Das SIF verweigerte den Zugang. Gegen die Übergabe des Gesuchs verlangte Zumstein eine Schlichtung. In seiner Empfehlung vom 18. Dezember 2013 kam der EDÖB zum Schluss, dass das BJ das Gesuch bzgl. der meisten Dokumente selber zu beurteilen habe, was das BJ tat. Für einige Dokumente sei indes das SIF zuständig. Dieses lehnte den Zugang zu zwei E-Mails ab, wogegen Zumstein erneut eine Schlichtung verlangte.

BGÖ-Artikel: Art. 5 Abs. 3 Bst. b und c; Art. 7 Abs. 1 Bst. d und f BGÖ; Art. 1 Abs. 2 und 3 VBGÖ.

Entscheid: Das SIF muss die E-Mails zugänglich machen.

Begründung: Das SIF argumentierte, es handle sich bei den E-Mails nicht um Dokumente i.S. des BGÖ, da sie erstens keine fertiggestellten Dokumente und zweitens Dokumente zum persönlichen Gebrauch seien. Im Übrigen sprächen außenpolitische und währungspolitische Interessen der Schweiz (Art. 7 Abs. 1 Bst. d und f) gegen eine Offenlegung. Der EDÖB widerspricht. Ein Dokument könne nur entweder unfertig oder nicht zum persönlichen Gebrauch bestimmt sein; bereits wegen der Tatsache, dass das SIF beides gleichzeitig geltend machen, sei seine Argumentation nicht überzeugend. Der Inhalt der E-Mail stehe in direktem Bezug zur dienstlichen Sache, sie seien mehr als eine persönliche Notiz und es seien «keine Anhaltspunkte vorhanden, dass diese E-Mails einen vorläufigen Charakter aufweisen». Um schließlich Interessen nach Art. 7 Abs. 1 Bst. d oder f geltend zu machen, habe das SIF zu wenig Überzeugendes vorgebracht.

In der gleichen Sache hat Zumstein auch gegenüber dem Bundesamt für Justiz sowie gegenüber dem Eidg. Departement für Äußere Angelegenheiten (EDA) eine Schlichtung beantragt. Vgl. die Empfehlungen des EDÖB vom 10. November 2014 an das BJ und das EDA. 

Vor Bundesverwaltungsgericht hängig ist in der selben Sache eine Beschwerde Zumsteins gegen die Finanzmarktaufsicht (Finma). Das ursprüngliche Gesuch umfasste auch Dokumente, die sich im Besitz des BJ befinden, aber von der Finma stammen. Die Finma ist dem BGÖ nicht unterstellt. Der EDÖB kam aber in seiner Empfehlung vom 18. Dezember 2013 zum Schluss, das BJ müsse diese Dokumente offenlegen. Die Finma erließ gegen die Empfehlung eine Verfügung, die Zumstein angefochten hat.