Auch ein Entwurf kann ein fertiggestelltes Dokument sein
Empfehlung des Eidg. Öffentlichkeitsbeauftragten EDÖB vom 31. August 2023

Wer: Bundesamt für wirtschaftliche Landesversorgung (BWL)

Was: Beim BWL besteht ein Verordnungsentwurf "über Beschränkungen und Verbote der Verwendung elektrischer Energie", datiert auf den 7. Oktober 2022. Diesen gab das BWL einem Sounding Board als Arbeitspapier ab, das Sounding Board bestand aus Vertreter:innen der Wirtschaftsdachverbände sowie der Kantone. Zudem wurde der Entwurf (oder Auszüge davon) auch mit weiteren Personen inner- und ausserhalb der Verwaltung geteilt.

Ein Journalist verlangte danach vom BWL Zugang zum Verordnungsentwurf inkl. Anhängen. Das BWL verweigerte die Offenlegung, weil dieser nicht fertig gestellt sei und überdies nur für den persönlichen Gebrauch bestimmt sei.

BGÖ-Artikel: Nicht fertig gestelltes Dokument (Art. 5 Abs. 3 Bst. b BGÖ i.V.m. Art. 1 Abs. 2 VBGÖ) – Zum persönlichen Gebrauch bestimmtes Dokument (Art. 5 Abs. 3 Bst. c BGÖ i.V.m. Art. 1 Abs. 3 VBGÖ)

Entscheid: Der Journalist erhält recht.

Begründung: 

Vorbringen 1: Nicht fertig gestelltes Dokument (Art. 5 Abs. 3 lit. b BGÖ)

Nicht fertig gestellte Dokumente gelten nicht als amtliche Dokumente und fallen dann nicht in den Geltungsbereich des BGÖ. Entscheidend für die Qualifikation als fertig gestelltes Dokument ist nicht die inhaltliche Vollständigkeit, sondern ob es sich um ein in sich selber abgeschlossenes und nicht mehr in Bearbeitung stehendes Dokument handelt. Damit kann auch ein Entwurf ein fertig gestelltes Dokument sein, wenn der Entwurf selbst nicht mehr der Überarbeitung unterliegt. Ein Indiz dafür kann sein, wenn das Dokument einem Adressaten definitiv übergeben wurde, also nicht bloss zum Austausch innerhalb eines Teams zwecks Korrekturen. Dies ist gemäss EDÖB auch vorliegend der Fall: Dieser entspreche "exemplarisch den Fällen einer definitiven Übergabe". Der Verordnungsentwurf wurde dem Sounding Board nicht zur Überarbeitung übergeben, sondern diente als Grundlage für die Überprüfung auf Praxistauglichkeit. Der Entwurf war definitiv und sollte in dieser Form überprüft werden. Dafür spreche auch, dass der Entwurf mit diversen Personen und Behörden geteilt wurde. Aufgrund dessen, sowie weiterer Punkte, etwa die Datierung der Entwurfsversion (welche eine spätere Identifizierung und Referenzierung ermöglicht), erachtet der EDÖB der Verordnungsentwurf als fertiggestelltes Dokument.

Vorbringen 2: Zum persönlichen Gebrauch bestimmtes Dokument (Art. 5 Abs. 3 lit. c BGÖ)

Weiter bringt das BWL vor, der Verordnungsentwurf sei einzig zum persönlichen Gebrauch abgegeben worden, und stelle auch deshalb kein amtliches Dokument dar. Ein Dokument zum persönlichen Gebrauch dient der Autorin (oder einem eng begrenzten Personenkreis) als Arbeitshilfsmittel, etwa Notizen oder Arbeitskopien von Dokumenten. Das Kriterium des "eng begrenzten Personenkreises" ist praxisgemäss restriktiv anzuwenden, ist aber für sich alleine nicht ausschlaggebend zur Qualifizierung des "persönlichen Gebrauchs". Wesentlich ist neben "dem Adressatenkreis auch der Charakter und die Qualität des Dokumentes, die sich auch daraus ableiten lassen, weshalb bzw. zu welchem Zweck ein solches erstellt und ausgetauscht wurde." Der Verordungsentwurf wurde vorliegend mit rund 40 verwaltungsinternen und -externen Personen geteilt. Deshalb ist gemäss EDÖB schon die Voraussetzung des eng begrenzten Personenkreises nicht erfüllt. Es handelte sich beim Entwurf nicht um (handschriftliche) Notizen oder Gedankenstützen, weshalb es nicht als blosses Arbeitshilfsmittel betrachtet werden kann.

Geheimhaltungsbestimmung in Art. 63 LVG

Der genannte Artikel des Landesversorgungsgesetzes besagt, dass wer beim Vollzug des Gesetzes mitwirkt, zur Verschwiegenheit verpflichtet ist. Damit wird bloss eine abgewandelte Form des Amtsgeheimnisses wiederholt. Dies stellt keine Spezialbestimmung im Sinne von Art. 4 des BGÖ dar. Mit Einführung des Öffentlichkeitsprinzips beschränkt sich der Anwendungsbereich des Amtsgeheimnisses des Bundespersonals auf diejenigen Informationen, die nach dem Öffentlichkeitsgesetz nicht zugänglich sind.

Fazit

Zusammenfassend empfiehlt der EDÖB dem BWL, den Entwurf der Verordnung über Beschränkungen und Verbote der Verwendung elektrischer Energie (inkl. Anhänge) offenzulegen, weil es sich um ein amtliches Dokument handelt. Andere Ausnahmebestimmungen wurden vom BWL nicht vorgebracht, und sind für den EDÖB auch nicht ersichtlich.